社會問責(zé)視角下我國高等教育質(zhì)量評估體系的有效性及其改進策略*

計國菊 王章豹

（合肥工業(yè)大學(xué)，合肥 230009）

二十世紀中后期，世界高等教育實現(xiàn)了由精英化向大眾化的轉(zhuǎn)變，高等教育質(zhì)量亦成為世界高等教育改革和發(fā)展的熱點，許多國家先后建立起各具特色的高等教育質(zhì)量管理與保障體系，各國學(xué)者對高等教育質(zhì)量評估體系的效用也日益關(guān)注。如何理解高等教育的質(zhì)量，必將影響到高等教育質(zhì)量的保障措施和評估辦法。正如著名學(xué)者馬爾科姆·泰特所說：“人們沒有經(jīng)過深思熟慮，就直接從制造業(yè)和服務(wù)業(yè)借用了這些制度。……應(yīng)該引進特別的高等教育質(zhì)量保障體系。”

隨著本科教學(xué)水平評估工作的啟動，我國對高等教育評估體系有效性的研究提上了議事日程。世紀之交，高等院校規(guī)模宏大的擴招，標志著我國高等教育駛?cè)肓舜蟊娀能壍溃藗円查_始為高等教育質(zhì)量是否會下降而擔(dān)憂。為此，教育部面向高等學(xué)校全方位推進了本科教學(xué)工作水平評估，對高等教育質(zhì)量評估體系有效性的研究也主要以此為中心展開。那么，中國高等教育質(zhì)量評估體系有哪些類型和特點？實際效果怎樣？改進的策略是什么？本文將以本科教學(xué)評估為例，從社會問責(zé)的角度對這些問題進行探討。

一、理論探究：問責(zé)與我國高等教育評估的辯證關(guān)系

問責(zé)制起源于西方發(fā)達國家對政府官員的責(zé)任追究制度，隨著政黨制度和議會制度的發(fā)展而日益完善。時至今日，行政問責(zé)制、公司問責(zé)制、NGO問責(zé)制等都已發(fā)展成熟，在世界各國的政治、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域里應(yīng)用廣泛。問責(zé)制在高等教育領(lǐng)域的應(yīng)用，開始于二十世紀六、七十年代的英美等國家。隨著世界經(jīng)濟和政治環(huán)境的變化，中國高等教育問責(zé)制也在不斷進行著調(diào)整和改進。

1.社會問責(zé)的內(nèi)涵

“問責(zé)”（accountability）是相對于責(zé)任和權(quán)利而言的。何為問責(zé)？從詞義來看，問責(zé)就是要求某人或某事能夠被“說清楚”（accounted for）或“算清楚”（counted up）的“能力”（ability）或“可能性”（possibility），以賬簿式的說明方式為特點，以“最低限度曝光”為原則。問責(zé)還存在著透明度、公共利益、外部監(jiān)督、權(quán)力和委托-代理等內(nèi)在要求。不僅如此，問責(zé)還包含可行性和外部關(guān)系等基本要素，如懲罰性、強制性、權(quán)威性、社會交互性等。戴爾和克萊恩 （Day and Klein）、格利姆和姆菲（Glymn and Murphy）都認為，問責(zé)就其實質(zhì)而言，是特定關(guān)系下追究責(zé)任的過程，或者說問責(zé)過程受一定關(guān)系的制約，其目的是回應(yīng)外部需求并改進自身工作。問責(zé)制就是將這種過程制度化、規(guī)范化的體系。它包含問責(zé)主體、對象、范圍、程序、標準、結(jié)果等基本的要素。問責(zé)只有形成了制度，才能最大限度地發(fā)揮作用，但是問責(zé)不等同于問責(zé)制，二者不能混為一談。

社會問責(zé)（social accountability）是一個發(fā)展中的概念，屬于行政政治問責(zé)的內(nèi)涵。從廣義的范疇來看，不論是否有公眾的直接參與，只要是外部主體進行的問責(zé)都可稱為社會問責(zé)，它是一種多元而分散的機制。如威廉姆·耐特認為，認證、媒體質(zhì)詢、項目審批、聯(lián)邦和州政府報告系統(tǒng)等，這些來自高校外部主體的關(guān)注都是社會問責(zé)。狹義的社會問責(zé)則是指公民對公共事務(wù)的參與。“它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責(zé)。這是世界銀行對社會問責(zé)的定義。它是一種政府角色與社會角色有機整合的參與式問責(zé)，目的是依靠公民參與來加強行政問責(zé)，充分發(fā)揮社會角色的影響和作用。

2.問責(zé)與評估的辯證關(guān)系

《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》總則第三條表明，“高等教育評估是根據(jù)一定的教育目標和標準，系統(tǒng)地收集學(xué)校教育的主要信息，準確地了解實際情況，進行科學(xué)分析，對我國的高等教育工作做出價值判斷并改進教育工作的過程。從本質(zhì)上來說，評估是一種事實判斷基礎(chǔ)上的價值判斷，目的是為了高校改進工作、開展教育改革和高等教育管理部門改善管理提供依據(jù)等。”

問責(zé)與評估關(guān)系密切，要實現(xiàn)問責(zé)的目的，需要以評估為手段。但二者又有區(qū)別，不能隨意互換。評估未必是為了問責(zé)，問責(zé)也未必離不開評估。組織機構(gòu)或個人的考察和評價，沒有獎懲措施不是問責(zé)，回應(yīng)內(nèi)外部的主體需求，兼有獎懲性質(zhì)的評估才是問責(zé)。雖然民主監(jiān)督，參與式預(yù)算等問責(zé)并不需要評估，但問責(zé)還是常要借助評估的形式來提供信息和幫助。

一般情況下，評估不能等同于問責(zé)，但一定條件下二者卻可以互相轉(zhuǎn)化，問責(zé)以評估為支撐，評估往前延伸就是問責(zé)。是評估還是問責(zé)，既要具體問題具體分析，又要根據(jù)實際情況做最終的判斷。

3.本科教學(xué)評估的問責(zé)性質(zhì)

《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案有關(guān)說明》指出，本科教學(xué)水平評估堅持“以評促改，以評促建，以評促管，評建結(jié)合，重在建設(shè)”的原則，目的在于“進一步加強國家對高等學(xué)校教學(xué)工作的宏觀管理與指導(dǎo)，促使各級教育主管部門重視和支持高等學(xué)校的教學(xué)工作，促進學(xué)校自覺地貫徹執(zhí)行國家的教育方針，按照教育規(guī)律進一步明確辦學(xué)指導(dǎo)思想，改善辦學(xué)條件，加強教學(xué)基本建設(shè)，強化教學(xué)管理，深化教學(xué)改革，全面提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益。”在積極回應(yīng)政府外部需求的同時，又明確了提高高校內(nèi)部質(zhì)量的目標。

高等學(xué)校本科教學(xué)評估是建立在社會法律法規(guī)基礎(chǔ)之上的。“政府是問責(zé)主體；高校是問責(zé)對象；問責(zé)內(nèi)容主要是有關(guān)高校的本科教學(xué)工作水平及教育教學(xué)質(zhì)量的情況；問責(zé)程序主要包括學(xué)校自評自建，教育部專家組進校考察評估和學(xué)校整改提高三個階段。”評估結(jié)果具有高利害性，是國家教育行政部門對高校進行獎懲的依據(jù)。教育部的有關(guān)文件規(guī)定：如果本科教學(xué)工作水平評估合格，將會為該校以后新設(shè)置本科專業(yè)，新增加碩士、博士學(xué)位授予點，甚至申報本科教學(xué)工作優(yōu)秀學(xué)校提供重要依據(jù)。如果評估結(jié)論為不合格，教育部將根據(jù)具體情況，責(zé)令其調(diào)整、整頓、停招甚至停辦。另外，本科教學(xué)評估的懲罰性、強制性和回應(yīng)性，對應(yīng)了問責(zé)制可行性要素的特點；外在性、權(quán)威性和社會交互性，則對應(yīng)了問責(zé)制的外部關(guān)系要素的特點。

由此可見，本科教學(xué)評估實質(zhì)上是政府對高校的問責(zé)。它由我國教育部高等教育評估中心組織實施，國家政府作主導(dǎo)，是自上而下的垂直問責(zé)，具有高度的行政性。由于在評估決策及執(zhí)行過程中，公眾沒有參與的途徑，社會主體在事前問責(zé)、事中問責(zé)中是缺位的。雖然評估結(jié)果也向社會公布，接受社會的監(jiān)督，但在事后問責(zé)階段，這只是象征性的公眾參與，很難發(fā)揮實質(zhì)的監(jiān)督作用。因此，本科教學(xué)評估只是象征性的社會問責(zé)。

二、經(jīng)驗回顧：我國高等教育評估體系的類型和特點

高等教育質(zhì)量評估分為內(nèi)部評估和外部評估兩種類型。內(nèi)部評估在高校內(nèi)部進行，是高校對自身的評估，也即自我評估。外部評估來自于高校之外，是政府部門、社會團體、中介組織等機構(gòu)實施的評估，有制度化、規(guī)范化和體系化的特點。它主要包括：認可評估、認證評估和社會評估三種類型。本文重點探討的是我國高等教育外部評估制度，它是高等教育質(zhì)量評估體系的核心。

1.我國高等教育質(zhì)量的認可評估制度

認可評估發(fā)軔于歐洲的中世紀。“認可”的最初含義，是指辦學(xué)許可的制度。那時大學(xué)的辦學(xué)資格，要由教皇或國王頒發(fā)許可證方才算承認。大學(xué)成立以后，國王或教皇要定時或不定時地到校內(nèi)視察，偶爾也會給大學(xué)賞賜一些財務(wù)，這就是平時的監(jiān)督和督導(dǎo)。認可評估是政府主導(dǎo)的行政評估。由政府部門設(shè)置辦學(xué)標準和條件，組織或個人向政府提交創(chuàng)建高校的申請，經(jīng)過嚴格的審查和周密的論證，政府批準高校的申請。和歐美等西方國家一樣，創(chuàng)立高校時審查嚴格，建校后監(jiān)督檢查相對寬松，這也是我國高等教育認可評估制度的特點。1986年，《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》的頒發(fā)，是我國高等教育認可制度確立的標志，國家教育委員會對校長配備、師資比例、課程設(shè)置、基建計劃、圖書資料、審批驗收等方面都作了詳細的規(guī)定。而1985年在《關(guān)于教育體制改革的決定》中，中共中央就明確提出了開展教育評估的要求，指出“教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學(xué)校的辦學(xué)水平進行評估”。隨后，國家又頒發(fā)了一系列文件，如原國家教委的《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》（1990 年）、《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》（1991年）以及國務(wù)院頒布的 《教學(xué)成果獎勵條例》（1994年）等，這些文件初步建立了我國高等教育評估體系和制度的基本框架。其中，1998年頒布的《高等教育法》，標志著中國高等教育評估走上了法制化的軌道，這是我國關(guān)于高等教育質(zhì)量評估和保障最為重要的法律。近年來，隨著人們對高等教育質(zhì)量的關(guān)注，檢查監(jiān)管日趨嚴格和規(guī)范，評估結(jié)果也越來越受重視。2003年，教育部確立了普通高校教學(xué)工作水平評估制度，并成立了高等教育教學(xué)評估中心，啟動了第一輪本科教學(xué)水平評估，使評估工作開始走上制度化、專業(yè)化和科學(xué)化的道路。除了對高校實施綜合評估外，我國政府也開展了 “增列博士、碩士學(xué)位授權(quán)點評估”等專項評估活動，我國的高等教育正逐步邁入一個評估的新時代。

2.我國高等教育質(zhì)量的認證評估制度

認證評價源于美國，是教育中介組織的評價。由得到社會、政府、學(xué)校認可的社會團體制定合理的標準，對高等學(xué)校進行評估的制度。專業(yè)認證針對專業(yè)教育項目，旨在判斷其是否達到最低辦學(xué)標準。其特點是：設(shè)立時認證不很嚴格，但是要定期（一般五年或十年一次）進行再次認證。在我國高等教育評估體系中，認證評估是一個相當(dāng)薄弱的環(huán)節(jié)。《2003—2007年教育振興行動計劃》提出，要建立與人才資格認證和職業(yè)準入制度掛鉤的專業(yè)認證制度。隨后，建設(shè)部在建筑工程領(lǐng)域進行了有益的嘗試和實踐。2007年，教育部下發(fā)了《全國工程教育專業(yè)認證試點辦法》，同年在機械、化工、電氣、計算機等9個學(xué)科的18個專業(yè)領(lǐng)域開展專業(yè)認證試點工作。目的是探索學(xué)校與企業(yè)密切聯(lián)系的有效機制，全面提高我國工程專業(yè)教育質(zhì)量，促進我國工程教育與國際接軌，為國際間專業(yè)、學(xué)歷、學(xué)位互認開辟道路。近年來，上海、武漢、西安等高校自發(fā)組織起各種聯(lián)盟，對高等教育質(zhì)量認證進行著新的探索。但總體來說，我國的專業(yè)認證還處于初級階段，在高等教育領(lǐng)域尚未推行大規(guī)模的專業(yè)評估與認證工作。

3.我國高等教育質(zhì)量的社會評估制度

社會評價是一種多元化的市場評價，指社會中介、團體、機構(gòu)，接受政府或企事業(yè)單位的委托及資助，獨立地對高校進行的評估。它的顯著特點是，只能檢驗學(xué)校的聲譽，不能保障教育教學(xué)質(zhì)量。

大學(xué)排名是我國高等教育社會評估制度的集中體現(xiàn)。活動的真正展開，是在社會主義市場經(jīng)濟確立之后。我國第一個進行大學(xué)排名的社會機構(gòu)，是中國管理科學(xué)研究院。1987年，它在《科技日報》上公布了國內(nèi)87所大學(xué)的前20名，這是我國第一個非政府組織進行的大學(xué)評價。在政策上，政府也為社會主體參與高等教育評估提供了系列支持。1994年，“國務(wù)院關(guān)于《中國教育改革和發(fā)展綱要》的實施意見”中明確，“建立健全社會中介組織，包括教育評估機構(gòu)等，發(fā)揮社會各界在教育管理和決策中的積極作用”。2002年，在《關(guān)于充分發(fā)揮高等學(xué)校科技創(chuàng)新作用的若干意見》中，教育部、科技部要求：“高等院校應(yīng)充分利用自身的技術(shù)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，建立和培育獨立的社會化中介性科學(xué)評價機構(gòu)，積極開展科學(xué)評價工作。”2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020年），再次強調(diào)鼓勵專門機構(gòu)和社會團體對高等院校的教育質(zhì)量和水平進行評估。高等教育擴招以來，社會評估也呈方興未艾之勢。如網(wǎng)大的 “中國大學(xué)排行榜”、中國校友會網(wǎng)的年度“中國大學(xué)排行”等活動。大學(xué)排名改變了政府壟斷大學(xué)評價的局面，加快了高校的市場化進程。但因缺乏公開、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫支撐，評價結(jié)果的科學(xué)性、公平性和公正性還有待商榷等，也引發(fā)了眾多的爭論與質(zhì)疑。

評估的有效性是指評估體系產(chǎn)生的實際效果，具有社會性的特點。在評估的整個過程中，我們應(yīng)體現(xiàn)特定社會的政治、經(jīng)濟和文化特征。評估是各方共同合作，互惠共贏的過程，各種主張、爭論和批評都應(yīng)得到尊重和理解。評估也是一個教學(xué)相長的過程，在評估過程中，每個利益相關(guān)者闡明自己的建構(gòu)，通過交流和溝通，使已有的建構(gòu)產(chǎn)生重構(gòu)，甚至引起觀念的變革。在高校本科教學(xué)評估過程中，由于公眾沒有參與的途徑，政府也不能回應(yīng)社會各界的多元需求，因此，希望由中介機構(gòu)進行評估的聲音一直存在。研究機構(gòu)的實證調(diào)查也顯示：對中國第一輪本科教學(xué)評估，認為有效性“一般”及“一般”以下共計達到76%，認為有效性“較好”和“很好”的比率之和只占24%，這充分說明我國認可型評估體系的有效性不容樂觀。但是，由于我國沒有向社會公開高校各種數(shù)據(jù)的制度，中介組織難以得到精確而詳細的信息，而政府卻很容易利用行政力量獲得，我國久遠的“官本位”思想，也使公眾更容易相信政府。站在社會問責(zé)的視角，評估的有效性就是通過溝通和商談，使利益關(guān)聯(lián)者在某一基準點取得共識，形成較先前更開闊、更復(fù)雜的建構(gòu)。因此，由行政問責(zé)向社會問責(zé)轉(zhuǎn)變，將政府組織和公眾參與相整合的高校社會問責(zé)制度，將是本科教學(xué)水平評估乃至中國高等教育評估體系改革的必由之路。

三、社會問責(zé)：我國高等教育評估的改革方向和趨勢

社會問責(zé)，是我國高等教育評估改革和發(fā)展的必然選擇。要真正實現(xiàn)對高校的社會問責(zé)，就要設(shè)計公眾參與機制，讓公眾發(fā)揮積極的作用。

1.政府轉(zhuǎn)變職能，推動社會中介評估機構(gòu)的建立

高等教育擴招以后，面對各種類型、規(guī)模和水平的高等院校，政府難以承擔(dān)管理、評估和服務(wù)等職能。“小政府大社會”是政府改革的必然趨勢。政府轉(zhuǎn)變職能，推動社會中介評估機構(gòu)的建立，是彌補“政府失靈”和“市場失靈”的健康表現(xiàn)，也是實現(xiàn)教育管理科學(xué)化、民主化的重要途徑。中介機構(gòu)接收評估業(yè)務(wù)的委托，承擔(dān)高等教育評估的研究、咨詢、實施、信息服務(wù)等多種職能，是政府、社會、高校之間的橋梁和紐帶。它具有相對的獨立性，能夠促進政府、社會與高校的良性互動，緩解矛盾和沖突，加強地區(qū)和國際間的交流合作，更有效地保障高等教育的質(zhì)量。

目前，雖然政府仍舊主導(dǎo)著我國高等教育評估，但是經(jīng)過二十多年的發(fā)展，社會中介組織也形成了一定的“氣候”。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國的教育評估中介機構(gòu)已有近40家。2010年10月31日，由教育部評估中心牽頭，成立了“全國高等教育質(zhì)量保障與評估機構(gòu)協(xié)作會”，參加者有北京大學(xué)、清華大學(xué)等30多家機構(gòu)和單位。還有一些機構(gòu)在研究生教育水平評價方面進行了嘗試，如武漢大學(xué)的“中國研究生教育評價報告”等。雖然這些機構(gòu)都是半官方性質(zhì)的事業(yè)單位，仍帶有一定的行政依附性，但是不難看出政府在推動社會中介評估機構(gòu)建立方面所做的不懈努力。另外，高等教育產(chǎn)品本身的公共性、經(jīng)濟迅速發(fā)展對質(zhì)量的需求以及公民社會的興起，都為高等教育評估中介組織的誕生提供了適宜的土壤。政府轉(zhuǎn)變職能，中介組織作為評估主體將成為當(dāng)今社會的需求和歷史的必然。

2.發(fā)展高等教育行業(yè)組織，加強行業(yè)自律

在歐美等一些西方發(fā)達國家，高等教育行業(yè)組織保護著高校的自主權(quán)，維護著行業(yè)成員的利益，也協(xié)調(diào)、約束著成員的行為，在教育行業(yè)質(zhì)量保障中擔(dān)任重要角色。行業(yè)組織利用所掌握的較全面的信息資源，為成員進行信譽或質(zhì)量評價，對本行業(yè)的發(fā)展前景進行預(yù)測和規(guī)劃。它還能通過組織培訓(xùn)、政策游說、聯(lián)合訴訟等方式保證成員內(nèi)外行動時的一致性，使之在相關(guān)政策的制定、對外交往中凸顯其優(yōu)勢。

我們應(yīng)調(diào)動專業(yè)協(xié)會、教育學(xué)會、教育指導(dǎo)委員會等學(xué)術(shù)性團體的積極性，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)界的專業(yè)優(yōu)勢，在高校各學(xué)科、專業(yè)認證、教育質(zhì)量評估等活動中發(fā)揮重要作用。高等教育的行業(yè)組織也應(yīng)該建立嚴格的自律機制和完善的規(guī)章制度，以更好地維護成員個體及集體的利益，優(yōu)化高等教育環(huán)境，提高辦學(xué)水平和效率，推動行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.倡導(dǎo)高等教育科學(xué)研究，提高評估專家的素養(yǎng)

高等教育教學(xué)既是科學(xué)又是藝術(shù)。教育科學(xué)研究從理性層面揭示了高等教育的問題及本質(zhì)，既要提供對現(xiàn)實問題的解釋，又要對教育發(fā)展做出科學(xué)的預(yù)測與推斷。而高等教育評估體系的卓有成效，體現(xiàn)在對高等教育實踐做出判斷的基礎(chǔ)上，對高等教育教學(xué)規(guī)律做更深入的探討，以發(fā)現(xiàn)更多的教育價值。因此，提高評估專家的教育科研素養(yǎng)十分必要。

教育評估專家，首先應(yīng)該是教育科研專家。對教育教學(xué)疏于研究，或僅限于經(jīng)驗層面的感性認識，是難以勝任高等教育評估專家職責(zé)的。社會問責(zé)要求建立一個多元的高校問責(zé)主體群，如人大、政府、專業(yè)機構(gòu)、基金組織、校友會等。而我國的教育評估專家，大多是教育部聘任的高校管理干部，校長、教務(wù)長或?qū)W院院長等，他們是某一領(lǐng)域、學(xué)科的專家，卻可能缺乏系統(tǒng)的教育理論學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。一些專家僅憑借在工作中積累的經(jīng)驗進行高等教育評估工作，這種做法是欠妥當(dāng)?shù)摹Ｒ驗槿狈碚撝笇?dǎo)，就缺乏教育洞察力，缺乏前瞻性的思考，對學(xué)校的教育和教學(xué)發(fā)展方向，就很難做出科學(xué)的分析與判斷。

4.面向社會，加強和改進高校的自評工作。

面向社會問責(zé)的院校自評有如下特征：以“效率與公平”為原則，高校進行自我評估；高校主動面對公眾的質(zhì)詢，以贏得社會的支持；展示成績?yōu)橹鳎越鉀Q大學(xué)與社會之間的關(guān)系；指標體系以定量為主，完備而豐富，目的以統(tǒng)計數(shù)據(jù)說服公眾。以美國加州大學(xué)伯克利分校為例，其院校自評的形式是向社會公布年度問責(zé)報告。共計18個一級指標、136個二級指標。指標體系涵蓋本科生專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)目標、課程設(shè)置、實踐環(huán)節(jié)、畢業(yè)設(shè)計或畢業(yè)論文、入學(xué)機會、學(xué)習(xí)經(jīng)歷、研究生學(xué)業(yè)情況、師資數(shù)量與結(jié)構(gòu)、教師發(fā)展、教學(xué)設(shè)施、科研經(jīng)費、圖書資料、招生與就業(yè)信息、教學(xué)管理、質(zhì)量控制、預(yù)算與財務(wù)、衛(wèi)生科學(xué)與醫(yī)療服務(wù)、社會評價等內(nèi)容，以全面展示學(xué)校的風(fēng)貌及其對社會的貢獻。