低碳經濟背景下的碳排放權交易制度框架研究

■ 李義松 教授 冉曉璇（河海大學法學院 南京 211100）

問題的提出

隨著溫室效應和全球氣候變暖問題的日益嚴重，二氧化碳氣體的減排已經成為一個備受矚目的世界主題。到2008年，中國的二氧化碳排放量達到65.3億噸，占世界的21.5%（石紅蓮、張子杰，2011），成為全球最大的碳排放國之一。這就意味著在世界各國積極發展低碳經濟的同時，我國二氧化碳氣體的減排和限排面臨著巨大的國際壓力。至2011年3月，我國清潔發展機制項目（CDM）累計核證減排量已經突破3億噸，成為全世界最有潛力的碳排放權供應方。然而由于我國沒有一個統一的碳排放權交易市場體系及相應的定價機制，使得我國所參與的碳交易活動常常處于被動地位。對于碳排放權交易問題，我國一直未能予以充分重視，制度上的空白在一定程度上昭示著理論研究上的不足。近幾年，我國理論界對碳排放權交易制度的研究雖然不斷增多，但對于碳排放權交易的理論基礎、實施方案、市場探索等問題的研究仍不夠深入，尤其缺乏對碳排放權交易制度的框架研究。因此，本文從碳排放權交易制度的理論基礎入手，在借鑒發達國家制度的先進經驗的基礎上，對我國的碳排放權交易制度進行框架式分析和討論。

碳排放權交易

碳排放權交易是將二氧化碳排放權作為一種商品，市場中各經濟主體對二氧化碳排放權進行自由買賣，通過提供經濟激勵，促進全球溫室氣體減排所采取的市場機制。碳排放權交易理論可以追溯至哈丁在《公地悲劇》一文中所提出的環境問題是由于市場的負外部性而產生的。為了解決這一問題，經濟學家庇古（Arthur Cecil Pigou）在分析社會凈產品與私人凈產品之間的差異時指出市場的外部性（高利紅、余耀軍，2003）。經濟外部性亦稱外部成本、外部效應或溢出效應，指在社會經濟活動中，一個經濟主體（通常是指企業）的生產行為直接影響到其他經濟主體，卻沒有給予相應補償，從而出現了外部性。它又分為外部經濟性和外部不經濟性兩種，外部經濟性是指經濟主體的行為不僅給自身帶來收益，也為他人增加額外收益的情況；外部不經濟性是指經濟主體的行為在為自身帶來成本時，也增加了他人額外成本的情況，亦稱為負外部性。

環境問題是外部不經濟性的典型例子，環境容量使用者的行為所產生的外部不經濟性就是環境污染。環境容量使用者在由其經濟活動受益的同時，也給環境帶來了消極影響，然而并未對環境造成的影響進行治理，使本應由其承擔的治污費用轉嫁給了社會和他人。

為了解決這一問題，學者們提出要將環境容量使用者經濟活動的外部不經濟性內部化。其中，科斯（Ronald Coase）提出“非干預主義”的方案，他的觀點主要包含以下兩個方面：“在產權界定明確且可以自由交易的前提下，如果交易費用為零，那么，無論法律如何判決最初產權屬誰都不影響資源配置效率，資源配置將達到最優。此為科斯第一定理。在存在交易費用即交易費用為正的情況下， 不同的權利界定會帶來不同效率的資源配置。此為科斯第二定理”（黃桂琴，2003）。換而言之，如果交易成本過于高昂以致于經濟主體不能談判時，產權的配置情況決定著資源能否得到有效率地使用。由此可見，科斯特別強調產權明晰的重要性，主張在產權明晰的基礎上，發揮市場機制的作用，實現環境資源的最優配置。碳排放權交易就是源于科斯定理，通過明晰環境容量資源的產權，使其成為商品在市場上進行交易，從而利用市場機制實現環境資源的優化配置。

構建碳排放權交易制度的必要性

我國進行碳排放權交易制度構建的一個基本前提就是，構建碳排放權交易制度對我國促進碳氣體的減排、發展低碳經濟而言具有必要性。結合我國實際情況，從以下幾個方面來看，構建碳排放權交易制度的必要性是現實存在的。

（一）應對嚴峻氣候形勢，緩解碳減排壓力的基本要求

當前，整個國際社會的氣候形勢十分嚴峻。2007年5月政府間氣候變化專門委員會（International Panel on Climate Change，Ipcc）提供的證據顯示，由人類活動引起的全球氣候變暖已是一個不爭的事實。1906-2005年來，全球平均地面溫度上升了0.74℃，全球氣候變暖不僅影響人類生存和發展，而且對全球經濟可持續發展帶來嚴重挑戰。為了應對全球氣候變化，保護人類共同生存的環境，國際社會已經開始采取共同行動以減少二氧化碳的排放。1992年，《聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》在巴西里約熱內盧舉行的地球首腦會議上通過。2005年2月，《京都議定書》由UNFCCC各成員國簽訂并正式生效，它是人類歷史上首個以法律形式限制溫室氣體排放的條約，以期實現抑制全球變暖的目標。《京都議定書》中將簽約國分為附件Ⅰ（Annex I）國家和非附件Ⅰ（non-Annex I）國家，為附件Ⅰ國家制定了具有法律約束力的減排任務，即在2008-2012 年的第一階段將二氧化碳等六種溫室氣體的年平均排放量降低到 1990年水平的 5.2%，而非附件Ⅰ國家則沒有減排任務（任捷、魯煒，2009）。由于中國不屬于議定書附件Ⅰ所包含的國家，在第一階段不承擔減排義務。但隨著全球氣候問題日趨嚴重，以美國為代表的發達國家要求發展中國家參與溫室氣體減排承諾。在2009年12月召開的哥本哈根會議上，一些發達國家試圖拋棄《京都議定書》中規定的“共同但有區別的責任”原則，要求發展中國家做出明確的減排承諾或開展減排行動，甚至要求發展中國家在2012年后承擔與發達國家相同的減排責任。

上述國際形勢說明，中國作為碳排放大國，不承擔減排限排義務這一待遇在后京都時代遭受著越來越嚴重的國際壓力。因此，構建中國的碳排放權交易機制，積極實施碳減排，為下一階段可能承擔的強制減排義務做好充分準備。另一方面，中國于2002年8月批準了《京都議定書》，并于哥本哈根氣候會議上承諾：到2020 年，我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降 40%-45%。我國應根據承諾制定相關政策及法律，指導碳排放權交易實踐，這是中國作為負責任的大國對人類社會的綠色貢獻。

（二）發展低碳經濟，維護國家利益的必要舉措

氣候變化問題給世界經濟發展帶來了嚴峻挑戰，應對這一挑戰，實現可持續發展的根本出路就是改變當前粗放式、高碳化的經濟增長模式，發展低碳經濟，走向綠色發展。然而，在當今世界，碳排放權交易制度作為低碳經濟基礎制度之一，其市場及價格制定權仍掌握在以歐美為代表的發達國家手里。中國作為最大的發展中國家，是碳排放權交易初級產品，即：經核準的減排量（CER）的最大供應國。我國通過CDM與發達國家進行交易，為市場提供了大量減排項目和指標，卻處在整個碳交易產業鏈的最低端。當前，國內企業由于找不到專門的人員和信息平臺直接到國際市場交易，只能低價將碳排放權賣給國外中介機構。來自發達國家的買家在中國低價收購后，開發成高價的碳金融產品在國外CDM二級市場上流轉，國內企業低價出售的損失就變成了他們的高額利潤。這相當于中國為發達國家低成本實現了碳減排目標的同時，還為他們提供了巨額經濟補貼。從長期來看，如果將來中國被迫承擔較大的減排額度，碳排放權在國內將成為稀缺資源，其價格也將水漲船高，CDM參與企業將面臨著在國際碳交易市場上高價回購碳排放權的情況，從而使國家利益蒙受巨大損失。

因此，盡快建立普遍為世界各國接受的有關碳排放權交易制度體系，用相關法律法規指導碳排放權實踐，通過市場機制來優化碳容量配置，在國際碳交易市場上獲得更多話語權，無疑是當務之急。

歐美相關制度經驗及啟示

（一）歐盟碳排放交易制度

2003年，為更好地履行《京都議定書》規定的減排義務，歐盟與國際環境委員會達成了《歐盟溫室氣體排放交易指令》（以下簡稱《指令》），建立了世界上第一個具有公法拘束力的溫室氣體總量控制的歐盟排放權交易機制（即EU ETS）。2004年，歐盟對《指令》進行了修改，增加了歐盟排放權交易機制與《京都議定書》的靈活機制連接的內容，因此，該修改指令被形象地稱為“連接指令”（付璐，2009）。2008年，歐洲委員會提出了排放權交易機制指令的修改提案，其目的是完善和擴大現有的排放權交易機制。2009年4月頒布了“2009年交易指令”，確定了排放上限的規則，設計了公開拍賣排放份額的基本分配原則，并將一些新型產業（如鋁和氨等）及氧化亞氮和全氟化碳兩種氣體涵蓋在排放權交易體制之內。

EU ETS覆蓋27個成員國，《指令》不能直接對成員國產生效力，成員國須根據該指令的內容制定相關的國內法使之生效。根據指令的規定，每個成員國必須按照附件三的規定，提交國家分配計劃（National Allocation plan，簡稱 NAP），規定排放權的分配數量與方式（韓良，2010）。分配計劃包括該國在某一階段內所需分配的配額總量及分配額在該國境內的分配方法等。分配計劃通過審核后，各成員國的相關企業會得到相應的碳排放配額。每個企業在分得排放配額后，或者通過技術改進等減少排放量，出售多余的排放配額；或者以從市場購買額外的排放配額的方式增加排放量。在規定期間內，企業只能排放與所擁有排放配額相等的碳氣體量。EU ETS還設計出嚴格的超標懲罰制度，如果企業實際排放的碳氣體超過排放配額，企業將受到嚴厲懲罰。

（二）美國碳排放權交易制度

美國是最早創立排放交易制度的國家，發展較為全面，在排污權交易中進行實踐并取得巨大成功，美國通過的《1963年清潔空氣法》及其修正案（1900年）是一部直接涉及排放權交易的法案。該法案通過采取鼓勵企業參與市場買賣二氧化硫排放權的方式，初步建立了二氧化硫排放權交易制度，從而達到有效防止酸雨的目的。事實上，《京都議定書》所采用的一些基于市場減排限排溫室氣體的交易機制，甚至包括強制性的減排任務以及補充性靈活機制，很大程度上借鑒了美國排污權交易制度。雖然《清潔空氣法》并未將二氧化碳歸入污染物范圍，但美國應對氣候變化的行動在法律頒布、政策實施等多個層面都有所突破。2007年4月，美國聯邦最高法院對“馬薩諸塞州等訴環境保護署”一案做出最終判決，認為二氧化碳等溫室氣體應受到美國《清潔空氣法》的規范，這對于具有判例法傳統的美國來說，意義深遠。2009年12月，美國環境保護署進一步做出裁定：把包括二氧化碳在內的溫室氣體納入《清凈空氣法案》管制，這無疑奠定了碳排放權交易制度的法源基礎 。在立法方面，僅2007年美國國會引入的涉及氣候變化法案就有七項之多。之后較為重要的提案有：《利伯曼-沃納氣候安全法案》、《丁格爾-布歇爾法案》、《2009年美國清潔能源與安全法》、《2010年美國能源法》、《美國電力法案》。這些法案表明美國在應對氣候變化上邁向聯邦立法。

同時，美國建立了全球第一個也是北美地區唯一的一個由企業發起，以溫室氣體排放為主的合法交易平臺，即美國芝加哥氣候交易所（CCX）。CCX交易的氣體包括了《京都議定書》所規定的包括二氧化碳在內的 6 種氣體。CCX要求所注冊的會員自愿做出減排承諾，并通過減排或購買補償項目的減排量實現減排目標，具體分為兩個階段：第一階段（2003-2006年），每年在基準排放水平基礎上減少 1%的排放量；第二階段（2007-2010年），所有會員將實現基準排放水平基礎上減少6%的排放量。會員的排放基準線是基于其過往排放量的平均值等所制定。同時，允許那些已經超額完成減排義務的會員國，將自己多余的減排份額有償地轉讓給無法達到減排目標的國家。CCX用市場經濟模式推動全球碳減排，對我國探索碳排放權交易市場的建立提供了許多可借鑒的經驗。

基于全球氣候變暖的事實及發展低碳經濟的趨勢，歐盟和美國相繼通過立法和相關政策的頒布，加快對碳排放權交易市場的完善，以期實現碳減排來應對氣候變化的威脅，但其更深層次的目的是爭奪世界經濟控制權和國際規則主導權。

我國碳排放權交易制度框架構建

構建碳排放權交易制度是一個復雜而龐大的工程，絕非一朝一夕就能完成。我國在建立碳排放權交易制度的過程中，應當借鑒發達國家經驗，并結合我國的具體國情，從以下幾個方面進行框架構建：

（一）碳排放總量控制

碳排放權交易的管理模式主要有絕對控制與相對控制兩種。我國應當借鑒歐盟碳排放權交易機制，采取絕對控制的管理模式。具體而言：首先由國家根據經濟發展和區域大氣質量的考慮，通過科學分析，設定一個時期全國性的碳排放總量，碳排放權交易機制調控范圍內所有企業在規定期間內的最大排放量應控制在該排放總量內。然后各省級環境主管部門再根據各自的實際情況把碳排放量分派到縣市，直至排放污染物的企事業單位。從制度上來說，現有的環境法律及制度體系中沒有統一的關于總量控制的規定，僅僅是在一些政策中有所體現，因此，應當在相關法律中對碳排放總量進行原則規定，為碳排放權交易等制度的總量限制的政策實施提供法律依據。

（二）碳排放權初始分配

為實現保護環境、促進經濟發展的目的，國家對其擁有的碳容量資源在各碳排放者之間進行分配的方式就是碳排放權初始分配。在解決了碳排放總量控制的問題后，交易制度運行的核心就成為如何公平地對碳排放權進行分配。目前世界各國碳排放權的初始分配主要有無償分配與拍賣分配兩種類型，而選擇何種分配方式是一個兩難的問題。無償分配的標準是基于企業的歷史排放量或者其他歷史參數，采用此種分配方式可以減少行業和企業的反對，大大增強碳減排實施的可行性。但無償取得方式也存在很大弊端，由于無償取得碳排放權的成本極低，企業用無償取得的碳排放權進行交易，實際上是零成本獲利。同時，無償取得碳排放權的分配方式使其他生產者和碳排放人在同等條件下失去無償獲得這一資源的機會，有失公平。而拍賣分配利用市場機制分配碳排放配額，更為公平、高效，不僅符合“污染者付費”的原則，也獎勵了那些提前實施減排措施的企業。其弊端是可能導致大企業進行市場操縱，囤積居奇，損害小企業的利益。綜上所述，根據我國的實際情況，可以在碳排放交易制度建立運行之初采取無償分配方式為主，逐步過渡至拍賣取得。這樣既推動了碳排放權交易的發展，又體現了資源有價的市場經濟觀念，最終通過市場交易實現環境資源的優化配置。

（三）碳排放權交易市場的建立

我國目前還沒有建立起成熟的碳排放權交易市場，只有完善碳交易市場的交易規則，才能激活碳交易市場體系，提高碳容量資源配置的效率。因此，想要碳排放權交易制度真正發揮功效，必須制定相關規定，具體從以下幾方面著手：

第一，建立全國性的碳排放權交易平臺。在發揮現有的排放權交易所、CDM技術服務中心等機構構建碳排放權信息平臺和交易平臺作用的基礎上，以區域經濟發展條件為依托，實現具有權威性、全國性的碳排放交易平臺。只有建立有地區代表性的區域性交易平臺和統一的國家性交易平臺，才能通過整合資源，發揮市場交易機制的最大作用。

第二，選擇建立現貨交易為基礎、期貨交易為主的碳排放權交易體系。由于碳排放量具有信息透明度低、地域分散性強等特點，導致現貨價格變動頻繁，不能形成真實有效地反映某一時期的碳排放份額的供求關系。而碳排放權期貨交易所特有的規避風險、價格發現功能則有利于彌補我國市場經濟體制的不足。因此，我國可以在碳排放權現貨市場不斷發展并初具規模的基礎上，建立以碳排放權現貨交易為基礎、期貨交易為主的交易體系。

第三，完善與碳排放權交易市場相關的金融服務產業，即《京都議定書》中所提到的“碳金融”。。“碳金融”產業的發展不僅活躍了整個碳排放權交易市場，而且有效減少企業進行碳排放權交易的成本，增加其實際收益。

（四）碳排放權交易監管機制

市場機制雖然通過利益刺激、競爭激勵實現經濟結構的優化和資源的合理配置，但仍擺脫不了盲目性和滯后性。因此，碳排放權交易決不能離開政府的有效監督和適度的行政管理，政府在碳排放權交易的過程中應當肩負起以下職責：

第一，建立全面的申報登記制度。需要取得可轉讓排放許可證的單位或個人，必須首先向所在地的環境保護部門申報登記自己所擁有的溫室氣體排放設施、處理手段以及在正常作業條件下排放氣體的數量和濃度，并提供有關技術資料（白洋，2010）。申報登記為環保部門對該地區碳交易的監督管理提供了客觀依據。

第二，健全政府監督機制。在碳排放權交易中，政府及相關部門應當對碳排放權交易雙方履約的真實性、持續性和有效性進行監督，禁止非法交易或幕后操縱；同時要規范碳排放權交易市場秩序，對不正當競爭行為予以規制處罰并且要進行信息公開，以期對相關企業和個人起到警示作用；還必須定期或不定期地巡回抽查交易企業的環保設施與碳排放情況，監督交易合同履行。

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4.任捷，魯煒.關于中國溫室氣體排放權交易體系的構想[J].南京理工大學學報（社會科學版），2009（6）

5.付璐.歐盟排放權交易機制之立法解析[J].地域研究與開發，2009（1）

6.2008歐盟委員會建議案.改善和擴展歐盟溫室氣體排放配額交易機制

7.2009歐盟議會和委員會指令.改善和擴展歐盟溫室氣體排放配額交易機制

8.韓良.國際溫室氣體減排立法比較研究[J].比較法研究，2010（4）

9.白洋.論我國碳排放權交易機制的法律構建[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2010（1）