嵌入型城鄉一體化的理論和實證分析

■ 王 萍 副教授 李仙娥 教授（西安建筑科技大學思政院 西安 710055）

嵌入型城鄉一體化的內涵

如果以特定地理空間為研究對象，以驅動力是否來源于本區域內部來劃分，城鄉一體化分為內生模式和外生模式。依據理論，現實中城鄉一體化實踐多發生在東南沿海地區，是經濟發展到一定程度的產物，都是內生型模式。外生模式界定依據是國內的產業調整，在此背景下，對于中西部地區來講，隨時可能面臨著國內產業轉移，此舉相當于在原有經濟社會系統中嵌入一個新的構成要素，從而導致系統內原有構成要素的變化。

嵌入型城鄉一體化模式是外生模式中的一種特殊類型，指的是本地區由于落后的經濟發展水平限制，與外來經濟與當地經濟社會很難有效互動和融合，嵌入一詞表示外來事物與本地事物格格不入。例如，如果這種嵌入產業是資本、技術密集型，對從業人員要求很高，那么該產業就不能和當地產業形成有效互動，也不能有效解決當地就業。在這種模式下，不管是城市對農村的吸引、集聚作用，還是輻射、擴散作用都不是特別明顯，城鄉二元結構在很長一段時間里仍然存在，并有不斷強化趨勢。對于這種特殊模式，要從理論和實踐明確城鄉一體化是一個漫長過程，克服無所作為和急功近利的思想，從把握事物內在規律入手，著眼整體和長遠，抓住最關鍵的影響因素，改善當地城鄉關系。嵌入型城鄉一體大致需要經歷以下幾個漫長階段：資源向城市聚集階段，通過消除政策、體制壁壘，引導農村人口流向城市，科技、信息、資金向城市集聚；城市向鄉村輻射和擴散階段，在城市高度發展期，隨著城市人口、工業、服務業從中心城區向郊區擴散，衛星城鎮興建，郊區基礎社會和社會服務功能不斷完善，形成“郊區化運動”為特征的分散性城鄉一體化格局；城鄉一體化階段，城鄉產業結構不斷調整優化，中心城區功能不斷擴散，郊區衛星城市成為都市工業和人口擴散的基地，城鄉之間出現經濟、社會、文化等相關要素的雙向交流，形成混合型城鄉一體化形式。

嵌入型城鄉一體化的特征和政府職能

嵌入型城鄉一體化的特征在于短期內很難自發走向城鄉一體化，基于效率和公平雙重目的，需要政府大力扶持和引導。從政府作用重要性角度，甚至可以將這種模式稱為政府建構型。現實中對于政府作用發揮要持審慎態度，將其放置于“理性人”和委托代理關系理論視角下分析。在理性人方面，政府并不是一個抽象集體概念，而是由若干個具體個體組成的機構，這些個體以自身利益最大化為目標，有著強烈的為自己和家人、朋友謀私利的動機。在公共領域，私利最大化并不能在邏輯上帶來公利最大化，一旦有機會，這些政府官員就會以權謀私。在委托代理關系視角下，政府官員具有實現自身利益最大化的現實可能性。政府人員在履行社會管理職責中，是受廣大民眾委托的代理人，存在多重委托代理關系。在多重委托代理關系中，由于信息不對稱、政府官員的利己動機、廣大民眾維權意識不強以及參與民主參與渠道不暢等各種原因，政府非常容易偏離公眾意愿行事。因此，必須從體制機制上強化對政府的監督和約束，通過擴大人民民主、改革政治體制等方式促使其依法行政、科學行政、民主行政。

政府作用發揮需遵循以下原則：第一，整體性原則。政府必須從經濟社會整體利益出發，避免以經濟發展代替一切，在利用資本的同時，要制約資本，要關心人民疾苦，尤其是弱勢群體的生存與發展。第二，可持續發展原則。政府要從長遠發展的角度提供制度，培育和監管市場，消除不利于生產要素有效配置的體制機制，培育良好的市場環境。第三，公平性原則。政府在促進當地經濟發展的同時，要擔當起促進社會公平正義的責任，大力促進社會事業的發展。政府要大力提供各種公共產品和服務，在具體公共產品的提供上，既要注重促進經濟發展的有形產品，例如公路、機場的建設，更要注重著眼于長遠經濟社會發展的教育、社會保障、衛生事業等。

政府在嵌入型城鄉一體化中的作用體現在以下幾個方面：初期配合城鄉一體化的發展，做好拆遷安置工作，切實維護當地失地村民的經濟利益，確保社會穩定和公平，并提供適當的基礎設施建設，做好城鄉一體化的長遠統籌規劃；著眼于長遠發展，并根據當地政府財力，加快城鄉一體勞動就業制度和社會保障體系建設，并逐步消除影響城鄉資源合理流動和優化配置的體制機制；大力推進城鄉社會事業，促進科學、教育、衛生等事業的發展，提高人力資本優勢；通過各種政策支持，積極鼓勵當地農村的經濟發展，培育農村的自我發展力量；加強農村基層政權建設，提高官員綜合素質等。

嵌入型城鄉一體化公共產品提供的實證分析

對于嵌入型城鄉一體化而言，目標的實現需要一個長期過程，由政府提供公共產品是一個必須環節。在財力有限的條件下，正確界定城鄉公共產品和服務的先后次序就顯得尤為重要，這種確定需要理論和實踐的相互結合和印證。在實證方面，需要將村民當作理性人進行全面深入的社會調研。

文章以西安航天科技產業基地為例，該基地于2006年成立，2008年正式更名為西安國家民用航天產業基地（簡稱航天基地）。2009年以來，圍繞五年建成500億航天產業新城的目標，正在加快航天基地建設。由于項目規劃區域現為農村，其主要利益群體為拆遷范圍內的農村居民。本地區如何從農村轉變為高水準的城市，其產業發展、拆遷補償、區域交通、就業社保、環境改善、生活水平提高和新的未來發展前景等方面都面臨著新的挑戰。

為了解基地城鄉現狀和基地內村民對統籌城鄉的態度及需求，對基地內的高望堆村、韓家灣村、東兆余村、棗園村、羊村、西北村、四府井村、東四府村等村進行抽樣調查研究，共發送300份問卷，回收288份，有效率為96%。被調查對象中男性占62%，女性占38%；50%文化程度為初中及以下，高中占37%，大學及以上占13%。

（一）基地內城鄉二元結構明顯

通過調研發現，基地內城鄉二元結構較為嚴重，主要表現在航天產業基地內的企業大多為高科技企業，技術含量高、商品附加值大、使用現代化的生產方式，并或多或少帶有軍事和保密性質，員工基本接受過高等教育，收入高；從基地內農村的角度講，村民依然貧窮，恩格爾系數大于百分之四十的有近一半，家庭收入中傳統的經營性收入占59.5%，工資收入為38.5%，財產性收入和其他收入較少，村民受教育程度普遍偏低，缺乏經濟發展所需的人力資本和物質資本。

（二）村民對教育的重視超過一切其他因素

交通、通訊、教育、醫療、養老、居住環境、村民素質等諸多因素既是城鄉二元結構深化的原因，更是二元結構深化的結果，二者互相影響，互相強化。由圖1可知，農村對當下自身素質低下作為現狀最為可以接受，但對于子孫后代將來的素質低下不能接受，認為教育是導致城鄉差距最大的因素。其次才是養老、醫療、交通、通訊等因素，對硬件的關注度并沒有想象中的那么重視，更多是一些關注自身及人力資本的一些因素。這就要求基地在城鄉一體化工作中，不僅要抓基礎設施等硬件工作，更要大力發展社會事業，尤其是實現城鄉教育的均等化，讓農村孩子能夠受到良好教育。

（三）村民對公共服務的需求超過戶籍制度改革

在統籌城鄉的關鍵因素當中（見圖2），由高到低順序依次為：提高教育、醫療等公共服務水平，發展農村集體經濟，提供道路、水利等基礎設施，國家政策的引導，政府項目資金的支持等。由此可見，村民對教育、醫療的需求超出理論分析的結論，而對戶籍制度改革的需要并不像想象中那么迫切。同時，村民對發展農村集體經濟有一定期望，而在后面的調查數據中卻發現在發展農村集體經濟在實踐中由于思想、觀念、基層政治等情況的約束并不可行，二者形成矛盾，可能的解釋是期望源于其它發達地區的一些成功案例，但實踐本身卻是立足于本土實情，由此形成理想與現實的背離。

（四）農村發展集體經濟時機不成熟

農村集體經濟屬于公有制，若能有效運行，可以在提高效率的同時促進社會公平，但如同對公有制的理論分析一樣，這種所有制安排是否能夠實行，還得參照當地具體情況。經調查，該地村民對集體經濟充滿擔憂，主要表現為，54.7%的人對村干部貪污不放心，29.1%的人擔心經營虧損，18.2%擔心村民不齊心。由此可見，這種擔憂既包括對基層政治的不滿意，也包括對自身素質和經營能力的不自信。具體到對村委會工作的滿意度，如圖3所示。

圖1 城鄉差距因素

圖2 統籌城鄉關鍵因素

圖3 對村委會工作的滿意度

（五）促進土地流轉、引進資本并大力發展城市農業

通過以上分析可知，當前在基地農村發展集體經濟由于諸多原因，時機并不成熟，因此必須在促進土地流轉的基礎上，積極引進資本和高級經營管理人才來發展經濟。那么該如何選擇產業？基地內的產業絕大多數為航天類產業，資本密集、技術含量高、或多或少帶有軍事或保密性質，從產業自身的角度來講，對農村資源的拉動、吸引作用，或輻射、擴散作用都不強，很難在產業基地本身產業鏈內發展農村產業。但另一方面，作為一個現代化生產和高度城市化的基地，本身對第三產業和城市農業產生極大需求。城市農業是在城市和城市群輻射區域利用城市優勢，滿足城市多層次需要，促進城鄉共同發展，融生產性、生活性、生態性為一體的現代農業。城市農業具有五個顯著特征：第一，城市農業是城鄉融合化的農業；第二，城市農業是布局區域化的農業；第三，城市農業是經營集約化的農業；第四，城市農業是產業融合化的農業；第五，城市農業是功能多樣化的農業。具體內容有現代設施農業、觀光農業、生態農業等，以滿足城市居民生存、生活、消費需求（金國峰，2007）。

從以上分析可以看出，西安國家民用航天基地一體化模式屬于典型的嵌入型城鄉一體化模式。政府應以科學的歷史觀和價值觀為指導，明確確立“以工促農、以城促鄉”的基本方針，探索形成城鄉一體化的長效機制。在具體政策上，應充分發揮政府的主導作用，通過有效的社會公共服務，為城鄉一體化營造和諧穩定的社會環境，促進城鄉互補發展，為城鄉一體化尋求可持續發展動力。具體措施為以下五個方面：第一，加快城鄉一體勞動就業制度和社會保障體系建設；第二，加快城鄉各項社會事業，尤其是教育的發展，逐步實現教育的均等化；第三，加快城鄉基礎設施建設；第四，加快城鄉產業發展，形成城鄉可持續發展能力；第五，加強農村基層政權建設，提高官員綜合素質。

金國峰.城鄉一體化與城市農業的相關性[J].求索，2007（1）