耕地保護不可退縮

文/沈力勻

作者系科學出版社基礎與服務分社社長，民進中央出版工作委員會委員，民進北京市出版工作委員會委員，民進中科院基層委員會副主委

鑒于農業生產對土地資源功能的高度依賴性，要達到這一目標，就必須保有一定數量的耕地和農業生產者，耕地保護的基本國策是絕對不能動搖的。

在推動城鎮化建設過程中“耕者有其田，居者有其屋”是社會大眾最為正常和最為基本的要求，也是維護社會和諧穩定的基本保障，但當前兩者大有不可并存的趨勢。

隨著城鎮化進程的推進，耕地保護情況十分堪憂，除了后備資源較為豐富的東北地區在2006年的耕地總量實現較大幅度的增長外，1999-2008年，東部地區的耕地凈面積均為負增長，而中部和西部地區也分別在2008年實現耕地的增減持平。從全國范圍看，可補充的耕地非常有限，尤其是東部的某些省份可補充耕地接近枯竭，西部這一時期的耕地總量減少為4454.98千公頃，約占同期全國耕地減少總量的63.84%，其中很大一部分是因為“生態退耕”工程的實施。目前城鄉土地配置機制方面存在幾個問題：

一是農戶對于自身的承包土地所有權主體的認可程度不夠，因此不愿意投入過多的資金和勞力進行地力保護；基于土地利用方式的比較收益，因此傾向于將耕地轉為其他類農業生產用地甚至建設用地；在農地城市流轉加速背景下，農戶認為耕地遲早會被征收，因此不愿意對耕地進行過多的維護工作。

二是在城鄉土地配置上“重工輕農”，農村工業化進程和農村城鎮化進程之間嚴重脫節，在相當多的地區形成鄉鎮企業與國家（城市）工業爭地局面，農村地區缺乏有效的土地優化配置指導，農村地區土地配置低效的情況更加嚴重?！翱招拇濉?、“空心鎮”頻現，一是由于村莊規劃嚴重滯后以及不夠完善等原因，農村居民點用地往往得不到合理有效地利用，加之農村宗族中“固守老宅”等傳統觀念的影響，農民在建新宅的同時不棄舊宅，形成“內空外延”的用地狀況，造成耕不能耕，用不能用，造成土地極大浪費。

三是農地城市流轉中土地權屬流轉優先土地用途流轉，政府將更多的注意力放在土地征收方面，而對于農地經由隱形土地市場直接轉入市場造成的事實、農地城市流轉監管不力，這部分土地由于脫離了規劃的監管也存在低效配置問題。在農地轉用的巨大經濟利益的誘惑下，出現大量假借“農業內部結構調整”、“以租代征”等名義的由村集體主導的集體非法隱性入市現象。2006年北京市農村鄉鎮企業事業用地中，本身并沒有審批權限的村組織自行審批的數量占總數的近八成，面積接近70%。

四是政府主體之間也缺乏協調，具體表現為代表中央政府意志的土地規劃和代表城市政府意志的城市規劃在編制以及實施方面的沖突。城市土地配置過程中上游供給環節的配置機制和下游需求環節的市場配置機制方面銜接不力造成的城市土地配置低效。

五是農戶土地經營規模狹小，地塊零碎，難以實現規模經濟。據農業部農村固定觀察點追蹤調查，1986年全國戶均土地規模0.61公頃，1991年下降為0.51公頃。一方面耕地細碎導致耕地閑置，糧食減產，另一方面，耕地細碎導致農業現代化轉型困難，以產量大省河南省為例，據估算，細碎化浪費了河南5%-8%的農地，糧食減產500萬噸。

六是不合理的城鎮化開發，還會帶來巨大的負外部性：一是對于自然和生態環境帶來破壞，包括農業墾荒帶來的水土流失和荒漠化，農藥化肥過度使用帶來的土壤質量退化，工業生產三廢對于環境的污染等。過度的農地流轉還會導致“農村偽城市化”。

基于我國特有的政治制度環境，中國人必須靠自己來養活自己，必須保證相當高的糧食自給率而不能完全依靠糧食的外部供給。鑒于農業生產對土地資源功能的高度依賴性，要達到這一目標，就必須保有一定數量的耕地和農業生產者，耕地保護的基本國策是絕對不能動搖的。“糧食安全”是人類得以生存的最基本要求，因此，我國政府一直通過土地規劃、年度建設用地計劃、耕地占補平衡等措施極力維持耕地總量動態平衡，力圖遏制耕地快速減少趨勢，以保證18億畝的耕地紅線不被突破。除此以外，還可以采取以下解決方案：

第一、縮減兩類政府主體之間的認識差異，構建行政主體和市場主體溝通渠道。具體而言即城市政府與各微觀土地市場主體之間溝通良好，行政配置機制與市場配置機制得以有效銜接，在行政配置機制的框架內，市場的有效需求得以有效消化。以階段內城鎮化用地主體的有效需求引導農地有“度”、有“序”地流轉，從而為后繼的土地利用打下堅實的基礎。

第二、通過對農村廢棄、閑置宅基地的整治，將有30%-40%的增地潛力，可有效地緩解“人地矛盾”。將以空心村整治為重點的農村土地綜合整治上升為國家戰略，建立以空心村整治為重點的國家農村土地綜合整治與新農村建設試驗區；因地制宜，創新農村空心村整治的區域模式與長效機制；以民生為先，充分考慮農村地域特點和農民意愿，創新統籌城鄉土地配置機制與管理制度等。

第三、改善農業生產結構。改革開放以來，已經摒棄了“以糧為綱”的指導思想，多種經營比重上升，2005年和1978年相比，林業產值由3.4%上升到3.6%，牧業產值由15.0%上升到33.7%，漁業產值由1.6%上升到10.2%，所以，通過產業結構調整，可以有效地利用細碎的耕地。

第四、在我國城鎮化初、中期，人們必須思考減輕對增量土地生產要素過度依賴的方法。顯然致力于土地配置效率和效用的最大化，以實現土地資源在農業生產部門和非農業生產部門在配置的“度”、時間和空間層面的優化是實現“糧食安全”和經濟發展的理論原則和唯一途徑，也是實現土地可持續利用、環節資源稀缺的唯一途徑。