關于農村信用社現行管理體制的幾點思考

潘妍

摘 要：按照2003年深化農村信用社體制改革要求，我國大部分省份的農村信用社實行的是省聯社管理下的縣級統一法人模式。隨著改革的深入，資產質量好、內控管理健全、經營效益好的縣級聯社開始組建農村合作銀行和農村商業銀行，但是統一法人體制下的縣級聯社職能模糊，產權仍不清晰、公司治理結構不完善，尚未達到現代金融企業的要求。只有改制為商業銀行才能從根本上解決農村信用社目前存在的問題。農村信用社改制有三種模式可選擇：一種是以縣級聯社為單位，改制為社區型農村商業銀行，這是目前的普遍選擇；第二種是以辦事處、市聯社為單位成商業銀行；第三種是依托現有的全省性網絡系統和管理優勢成立省級農村商業銀行，這種模式目前雖受政策所限，但也有其獨特優勢。

關鍵詞：農村信用社；統一法人；管理體制；改制；商業銀行

2003年深化農村信用社體制改革以來，全國大部分省份的農村信用社按照改革方案要求組建了省級聯社和縣級統一法人社。近年來，按照銀監會要求，符合條件的統一法人社開始組建農村商業銀行和農村合作銀行。但是，農村信用社的管理權下放給省級政府，省級聯社控制制度與法人產權治理機制相互矛盾，因此，農村信用社目前的管理體制只能是過渡性體制，今后必然要改制為商業銀行。下面，本文就統一法人社的一些弊端和農村信用社改制問題進行了簡要探討。

一、統一法人體制下縣級聯社職能界限模糊

目前，縣級聯社還承擔著相當一部分的管理職能，并不能真正發揮其作為經營主體的作用，或者說，讓縣級聯社完全作為經營主體是不現實的，縣級聯社必然要承擔著經營和管理的雙重職能。一方面是歷史原因，多年經營的“慣性”使然。農村信用社實行兩級管理體制多年，不論是基層信用社還是聯社機關都習慣于縣級聯社作為管理機構運行。比如，縣級聯社向信用社下達任務指標時，基本上是根據信用社的規模大小、所處地理位置等因素有所區別的下達到每一個信用社，而沒有完全做到把全縣的農村信用社作為一個整體通盤考慮。有的任務可能并不需要完全下達到基層信用社，如不良貸款清收，就可以成立縣級的清收機構（清收大隊）實行集中清收，而不需要給每一個基層信用社都分配清收任務。

另一方面是現實因素，是目前經營管理的需要。在現行的體制下，聯社機關需要作為管理機構對基層信用社開展考核、檢查、培訓、形象建設等工作。縣級聯社對信用社下達了各項指標，必然要對其進行考核，同時，縣級聯社還要開展檢查以促進業務規范運行，對員工進行業務技能培訓以促進服務質量的提升和加快發展。所以說，縣級聯社承擔著相當多的管理職能，就不可能成為真正意義上的經營主體。當前縣級聯社主要的經營活動多是在大額存貸款的營銷等，經營職能體現不明顯。縣級聯社的管理權限過大，縣聯社不是重點解決基層社不愿辦或辦不到的事情，而是熱衷于搞行政命令式管理。只有改制成為商業銀行，把縣級聯社的管理職能和經營職能明確區分開來，管理部門專門負責考核、檢查、培訓、形象建設等管理工作，經營部門就是搞經營、做營銷、做市場，才能從根本上理順經營和管理之間的關系，才能做到以經營為主，經營出效益、經營出規模、經營出發展，最終實現管理是為經營服務，為發展服務的目標。

二、統一法人體制下產權不明晰，利益導向不明確

統一法人的體制并沒有解決農村信用社長期以來產權不明晰問題。農村信用社的股東以眾多小股東為特色，股權過于分散，所有權難以體現，這也導致了內部人控制的問題。農村信用社形式上是股份合作制，實行公司治理，但實際上并沒有明晰的產權結構，社員代表大會、董事會、監事會制度未能落實到實處。社員代表大會沒有成為真正的最高權力機構，受到信用社的控制和操縱，不能完全體現社員意志；理事會的決策在一定程度上受到上級聯社的影響；監事會流于形式，無法發揮有效的內部監管，信用社的經營活動更多依靠行政命令的方式開展，這就難以避免在經營過程中出現“道德風險”，沒有明確的對股東負責的目標，缺乏有效的監督和制約，不能很好地激發高管和員工的經營積極性。

一方面是由于對誰負責、該承擔什么樣的責任不明確，管理層在經營過程中容易出現決策不理性，加上缺乏健全有效地內外部監督制約機制，可能會出現經營管理混亂的局面。目前的實際情況也是這樣的，一個縣級聯社經營的好不好，幾乎完全取決于領導班子特別是理事長個人的道德水平、責任意識和業務經營能力。比如河北省某聯社，經過徹底整頓后的歷任理事長都具有較強的掌握全局的領導能力和突出的業務素養，領導班子成員團結一致、責任心強、業務水平較高，一心搞經營，不斷激發員工的積極性和增強凝聚力，把曾經瀕臨破產的聯社經營得有聲有色、蒸蒸日上。

另一方面，產權不明晰導致沒有明確的利益導向，不能很好地激發高管人員和普通員工工作的積極性和主動性。雖然有考核，但是很多時候差距不大，起不到真正的激勵作用。高管人員的主要工作目標是完成省聯社下達的任務，有些時候甚至會為了完成全年工作任務弄虛作假、套取獎勵。如通過省級聯社稽核部門對縣級聯社年度會計決算真實性稽核發現，個別縣級聯社確實存在為了完成省聯社的清收任務搞虛假清收等問題。普通員工很多也因為沒有有效的激勵機制，不能充分發揮在工作中的主觀能動性，特別是遇到難以解決的問題時，常存在“等、靠、拖”的思想，造成許多工作落實不到位。因此，產權結構不明晰就難以形成正確的利益導向，激發各級員工的工作積極性，長此以往必將影響農村信用社今后的發展。如果能夠改制為商業銀行，股權結構明確，產權清晰，公司治理結構完善，監督機制健全，就能從根本上制約聯社高管人員行為，促使其理性決策，為股東利益負責，促進經營效益提高。

三、改制為商業銀行是農村信用社長遠發展的必然選擇

農村信用社只有由統一法人體制改制為商業銀行，才能從根本上解決目前所面臨的經營管理機制不順暢、產權結構不明晰、公司治理機構不完善、缺乏有效地監督和制約的問題，才能真正意義上建立現代企業制度、適應市場經濟發展需要，才能更好地實現自身長遠和可持續發展，也才能在新形勢下更好的服務“三農”和縣域經濟，在日趨激烈的市場競爭中成長為具有鮮明特色的、獨特企業文化的、客戶高認知度的品牌銀行。關于縣級聯社改制為商業銀行的模式選擇，個人認為可以有三種模式。

第一種模式，以縣級聯社為單位改制為服務縣域經濟的社區商業銀行。省聯社和辦事處（市聯社）擁有管理職能，對改制后的商業銀行進行合規監督和檢查、業務咨詢和指導、信息交流及服務，商業銀行自身有管理部門進行考核、培訓、檢查等工作，但與業務經營部門嚴格分開。改制過程中一定要避免出現“形改實不改”，不能只是形式變化，必須改制到位，成為真正的自主經營的現代股份制企業。省聯社和辦事處（市聯社）要避免成為“太上皇”，給予改制后的商業銀行充分的自主權。這種模式是目前按照銀監部門要求采取的改制的主流模式。

第二種模式，是以辦事處（市聯社）為單位改制為中小型商業銀行。以這種模式改制后的商業銀行可以進行一些較大規模的資產業務，在一定程度上發揮集中優勢。省聯社對改制后的中小銀行行使管理、監督和服務的職能。

第三種模式，是全省農村信用社改制為統一的商業銀行。以河北省農村信用社為例，全省已經形成了統一的綜合業務系統、統一的財務管理和結算體系、統一的信息科技支持以及信貸管理系統，成立了系統黨委，這使得組建省級商業銀行從業務上具有一定的可行性和物質基礎。

本文認為，此種模式更適合農村信用社的發展，主要有以下幾點原因：

首先，成立省級商業銀行，可以解決縣級聯社管理職能與經營職能的博弈。省級行或市級行可以實行統一的考核辦法、組織檢查和進行人員和業務培訓等管理工作，縣級聯社就能將主要精力用于拓展業務、開拓市場等經營工作，成為真正的經營主體。

第二，成立省級商業銀行，可以更好的提升農村信用社服務“三農”的能力。隨著中國經濟發展的持續增長，“許多地區特別是發達地區，金融市場需求旺盛，競爭激烈，居民的金融服務需求也從傳統的存貸款業務向包含匯兌、結算、咨詢、保險、投資理財、外匯等的綜合性金融服務需求轉變”。一是在省級行統一的管理政策下，縣級聯社可以集中精力開拓更深、更廣的服務領域。二是在總分行的模式下，更有利于解決部分縣級聯社不良資產多、歷史包袱沉重的問題，盡快活化不良資產，使更多資金用于支持“三農”，促進縣域經濟發展。三是在省級商業銀行統一管理下，可以加快縣域之間的資金流動，增強服務“三農”的能力。

第三，成立省級商業銀行，可以有效減少政府干預。在目前的體制下，縣級政府對農村信用社的影響較大，有時會出現干預信用社經營和信貸投向的現象，影響農村信用社的自主經營。個別地方的農村信用社甚至有在政府干預下發放貸款后難以收回，形成大量不良資產的情況，從而減少其可用資金，降低了支農能力。

第四，組建省級農村商業銀行具有諸多有利的現實依據。一是城市信用社的改革提供了可借鑒經驗，而且此項改革在實踐中是成功的。二是農信社基本情況已經明晰，農信社實力不斷增強，資本充足，隨著各項經營管理規章制度的完善，經營風險也有所降低。三是組建省級農村商業銀行已在試點，全國已有北京、上海、天津、重慶等直轄市農村商業銀行，這些都為后續的改革提供了有益的借鑒。

當然，省級聯社若想成功改制為省級商業銀行不是一朝一夕就能完成的。首先最需要的是中央政府的政策支持，其次還應該在廣泛調研和精確謀劃的基礎上選擇合適的改制時機。

總之，隨著農村經濟的快速發展和農村地區對金融服務的需求日益增加，農村信用社現行體制不能完全適應農村經濟的快速發展，只有進一步深化體制改革，才能解決目前農村信用社經營管理體制不順暢的問題，才能實現農村信用社自身長遠、穩定、健康發展，成為真正意義上的現代金融企業，滿足“三農”發展需要，為實現城鄉統籌發展、全面建成小康社會發揮更大的作用。

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（作者單位：河北省農村信用社聯合社）