以市場化方式實現(xiàn)農(nóng)信社改革目標

藍虹+穆爭社

摘要：省聯(lián)社淡出行政管理已成為農(nóng)村金融領(lǐng)域今年最為緊迫的重點改革任務(wù)之一。金融控股公司和金融服務(wù)公司兩種改革模式各有優(yōu)劣，在防范農(nóng)村金融風(fēng)險和實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標方面各有側(cè)重，而這兩個問題均是省聯(lián)社在淡出行政管理改革中需要考慮的重要問題。當前可按照市場化方式，在省級政府自愿申報改革模式的基礎(chǔ)上，由國家有關(guān)部門綜合確定，實現(xiàn)基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計有機結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進省聯(lián)社淡出行政管理改革試點，促進實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；金融控股公司；金融服務(wù)公司

中共中央 國務(wù)院《關(guān)于落實發(fā)展新理念 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》（中發(fā)[2016]1號文）提出“開展農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革試點，逐步淡出行政管理，強化服務(wù)職能”；《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委關(guān)于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》（國發(fā)[2016]21號）明確將“推進農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革”作為農(nóng)村金融領(lǐng)域今年改革的重點工作之一。這些均說明省聯(lián)社淡出行政管理改革試點已成為今年最為緊迫的重點改革任務(wù)之一。

一、省聯(lián)社實施行政管理的不利影響

（一）省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實施行政管理。

1. 省級政府在全面承擔農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任的同時，缺乏動態(tài)了解農(nóng)村信用社金融風(fēng)險信息的手段。2003年開始的農(nóng)村信用社管理體制改革的主要內(nèi)容是將農(nóng)村信用社的管理交由省級政府負責(zé)，并由其全面承擔農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任，中國銀監(jiān)會履行農(nóng)村信用社金融監(jiān)管職能。這種權(quán)力配置導(dǎo)致了省級政府履行農(nóng)村信用社管理職能和承擔其金融風(fēng)險處置責(zé)任的權(quán)責(zé)不對稱。

2.省級政府對省聯(lián)社實施行政管理。上述權(quán)責(zé)不對稱導(dǎo)致省級政府通過建立省聯(lián)社作為履行對農(nóng)村信用社管理職能的平臺，并對其實施行政管理。一是省級政府通過行政管理省聯(lián)社。省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實施行政管理，以促進農(nóng)村信用社合規(guī)經(jīng)營，并動態(tài)了解其金融風(fēng)險，從而獲得與省級政府承擔的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任相對稱的權(quán)力。二是調(diào)動當?shù)亟鹑谫Y源促進實現(xiàn)GDP的增長。實踐中表現(xiàn)為省聯(lián)社組織協(xié)調(diào)農(nóng)村信用社以銀團貸款方式將資金用于支持地方非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。省級政府通過發(fā)揮省聯(lián)社履行對農(nóng)村信用社管理職能的平臺作用，推動省聯(lián)社按照自己的意愿配置農(nóng)村信用社金融資源，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，是其對省聯(lián)社實施行政管理的重要動因。

3.省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實施行政管理。一是省級政府為了督促省聯(lián)社認真履行對農(nóng)村信用社的管理職責(zé)，降低自己承擔的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任，會對省聯(lián)社提出關(guān)于農(nóng)村信用社資產(chǎn)規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利水平等考核要求。面對考核壓力，省聯(lián)社要加強對農(nóng)村信用社的行政管理，以督促其更好完成省級政府考核任務(wù)，維護自身利益。二是當?shù)劂y監(jiān)部門與省聯(lián)社是監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系，往往導(dǎo)致省聯(lián)社難以及時快速、順暢地從當?shù)劂y監(jiān)部門獲得農(nóng)村信用社金融風(fēng)險信息。更需注意的是，當?shù)劂y監(jiān)部門擁有對農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管權(quán)，卻不需要承擔其金融風(fēng)險處置責(zé)任，處于有權(quán)無責(zé)的權(quán)責(zé)不對稱狀態(tài)，缺乏監(jiān)管動力，影響金融監(jiān)管信息質(zhì)量，即使省聯(lián)社與當?shù)劂y監(jiān)部門溝通順暢，獲得的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險信息也可能因為質(zhì)量影響而難以滿足其履職需求。因此，在當?shù)劂y監(jiān)部門對農(nóng)村信用社實施金融監(jiān)管的同時，省聯(lián)社也會對農(nóng)村信用社實施行政管理，以獲得農(nóng)村信用社真實、準確的金融風(fēng)險信息。

（二）省聯(lián)社實施行政管理的不利影響具體表現(xiàn)形式。

1.構(gòu)建了缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的權(quán)責(zé)對稱機制。一是省聯(lián)社是農(nóng)村信用社入股組建、為其提供公共金融服務(wù)的地方性金融機構(gòu)，省級政府并不是省聯(lián)社的股東，應(yīng)對省聯(lián)社依法實施管理，但事實上省級政府卻像絕對控股股東一樣決定省聯(lián)社主要高級管理人員，構(gòu)建權(quán)責(zé)對稱機制，這是缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的，違背了法人治理基本規(guī)則。二是農(nóng)村信用社是省聯(lián)社的股東，應(yīng)作為“主人”憑借股權(quán)選聘、決定作為“仆人”的省聯(lián)社主要高級管理人員，但實踐卻相反，形成了“仆人管主人”的倒型法人治理格局。

2.農(nóng)村信用社實質(zhì)上成為省聯(lián)社分支機構(gòu)。農(nóng)村信用社是由轄內(nèi)農(nóng)民、工商戶和其他經(jīng)濟組織入股組建的社區(qū)性銀行業(yè)金融機構(gòu)，應(yīng)是真正意義上的獨立法人。但事實上，農(nóng)村信用社主要高級管理人員由省聯(lián)社行政任命，并干預(yù)其具體經(jīng)營活動，從而使農(nóng)村信用社實際上成為省聯(lián)社的分支機構(gòu)。

3.不利于實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標。農(nóng)村金融需求的主體是農(nóng)民、工商戶、涉農(nóng)小微企業(yè)等，資金需求額度小、時間緊迫性高、抵押品嚴重缺失。農(nóng)村金融需求的特點決定了農(nóng)村信用社要下沉經(jīng)營服務(wù)重心，貼近農(nóng)民、扎根農(nóng)村開展涉農(nóng)金融服務(wù)，而且經(jīng)營自主性要強、決策鏈條要短、決策速度要快。農(nóng)村信用社事實上成為省聯(lián)社分支機構(gòu)，一方面容易導(dǎo)致經(jīng)營服務(wù)重心上移，主要表現(xiàn)為省聯(lián)社組織協(xié)調(diào)農(nóng)村信用社發(fā)放銀團貸款等，導(dǎo)致農(nóng)村信用社經(jīng)營服務(wù)重心上移至大型企業(yè)等，滿足地方經(jīng)濟發(fā)展的資金需求，更好實現(xiàn)省級政府的利益訴求；另一方面農(nóng)村信用社喪失了貼近農(nóng)民、扎根農(nóng)村的優(yōu)勢，導(dǎo)致缺乏創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品的積極性和能力，難以更好滿足農(nóng)村金融服務(wù)需求，不利于實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標。

二、省聯(lián)社淡出行政管理改革試點的條件基本成熟

通過分析省聯(lián)社體制所涉及的省級政府、省聯(lián)社、農(nóng)村信用社等主體目前的狀況。筆者認為，省聯(lián)社淡出行政管理改革試點的條件已經(jīng)基本成熟。

（一） 金融風(fēng)險處置責(zé)任將由存款保險機構(gòu)全面承擔。

2015年5月1日，我國存款保險制度正式實施，全國農(nóng)村信用社已被納入存款保險范圍，今后其金融風(fēng)險處置責(zé)任將由存款保險機構(gòu)全面承擔，省級政府承擔的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任將不復(fù)存在，對省聯(lián)社實施行政管理的原動力消失了。

（二）省聯(lián)社具有自己獨特的比較優(yōu)勢和核心競爭力

省聯(lián)社自成立以來，一直致力于為轄內(nèi)農(nóng)村信用社提供公共金融服務(wù)，在促進其改革發(fā)展的同時，也形成了自己獨特的比較優(yōu)勢和核心競爭力，加快省聯(lián)社淡出行政管理改革將更有利于省聯(lián)社發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)發(fā)展壯大。同時，社會上長期詬病省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實施行政管理，無形中也給其施加了巨大壓力；省聯(lián)社一身多能，導(dǎo)致行為目標沖突。這些都給省聯(lián)社深化改革提供了強大動力。

（三）農(nóng)村信用社可持續(xù)發(fā)展和自我管理能力顯著增強。

經(jīng)過十多年的改革發(fā)展，農(nóng)村信用社的區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險基本化解、資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善、可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強。農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行步伐加快，有些省份農(nóng)村信用社已全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，個別農(nóng)村商業(yè)銀行已準備公開上市，說明目前農(nóng)村信用社法人治理明顯改善，自我管理能力顯著增強。因此，與2003年改革初期相比，鼓勵、支持農(nóng)村信用社增強縣域法人地位，不僅不會形成新的金融風(fēng)險隱患，而且有助于其貼近農(nóng)民、扎根農(nóng)村，自主、靈活、有效地開展農(nóng)村金融服務(wù)，更好實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標。

（四）我國中央和地方分層的金融管理體制正在逐步建立。

目前，我國中央和地方分層的金融管理體制正在逐步建立，省級政府主要負責(zé)管理轄內(nèi)地方中小金融機構(gòu)，如小額貸款公司、融資性擔保公司、農(nóng)村資金互助社等，這些機構(gòu)規(guī)模小、實力弱、規(guī)范性差，急需完善支付結(jié)算、系統(tǒng)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等發(fā)展所需的公共金融服務(wù)。省聯(lián)社在為農(nóng)村信用社提供公共金融服務(wù)的同時，可充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，為地方其他中小金融機構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共金融服務(wù)，以實現(xiàn)互利共贏。

三、省聯(lián)社兩種改革模式的優(yōu)劣勢比較分析

目前，省聯(lián)社淡出行政管理有兩種典型改革模式，分別是金融控股模式和金融服務(wù)公司模式。

（一）金融控股公司模式的優(yōu)劣勢分析。

1.金融控股公司模式運行機制。金融控股公司模式是指省聯(lián)社通過注資控股農(nóng)村信用社，憑借控股股東身份，全面參與農(nóng)村信用社社員代表大會、理事會、監(jiān)事會，實現(xiàn)對其主要高級管理人員的選聘和經(jīng)營活動的管控。省聯(lián)社注資控股農(nóng)村信用社的資金應(yīng)由省級政府予以籌集，形成省級政府直接或變相注資入股省聯(lián)社、省聯(lián)社再以省級政府的注資入股資金控股農(nóng)村信用社，解決省級政府對省聯(lián)社、省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實施行政管理產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)缺失問題。

2.金融控股公司模式的優(yōu)勢。金融控股公司模式的最大優(yōu)勢是建立了省級政府與省聯(lián)社、省聯(lián)社與農(nóng)村信用社之間自上而下的股權(quán)紐帶，將名不正、言不順的其間行政管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨蓹?quán)為紐帶的法人內(nèi)部治理關(guān)系，將會使省級政府與省聯(lián)社、省聯(lián)社與農(nóng)村信用社之間借助控股股權(quán)實施更為嚴格的管控，由此帶來以下好處：一是省聯(lián)社可借助控股股東權(quán)力實施對農(nóng)村信用社的管控，調(diào)動優(yōu)質(zhì)農(nóng)村信用社的資源幫扶資產(chǎn)質(zhì)量較差的農(nóng)村信用社化解金融風(fēng)險，以維護農(nóng)村金融穩(wěn)定，特別是在當前經(jīng)濟下行壓力大，部分農(nóng)村信用社不良貸款比例上升、農(nóng)村金融穩(wěn)定形勢有所惡化的情況下更是如此。這類問題在農(nóng)村信用社不良貸款反彈程度較大、經(jīng)營虧損較為嚴重的地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。二是縣級地方政府具有強烈動機調(diào)用轄內(nèi)農(nóng)村信用社金融資源，以獲得GDP競爭優(yōu)勢。農(nóng)村信用社可借助其是金融控股公司的子公司，具體信貸投放活動需要報請總公司批準為由，拒絕縣級地方政府隨意調(diào)動其金融資源、干預(yù)其具體經(jīng)營活動，以維護其經(jīng)營自主權(quán)獨立性，防止釀成新的金融風(fēng)險。

3.金融控股公司模式的劣勢。在金融控股公司模式下，農(nóng)村信用社雖然名義上仍然保持著獨立縣域法人地位，但實質(zhì)上其縣域法人地位獨立性喪失將會更為嚴重。因為與實施行政管理相比，控股股權(quán)關(guān)系的管控程度必將加強，農(nóng)村信用社成為省聯(lián)社分支機構(gòu)的色彩將會更加鮮明，必然會出現(xiàn)農(nóng)村信用社經(jīng)營服務(wù)重心上移，難以貼近農(nóng)民、扎根農(nóng)村，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品積極性和能力不足等問題，不利于實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標。

（二）金融服務(wù)公司模式的優(yōu)劣勢分析。

1.金融服務(wù)公司模式運行機制。省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司，主要任務(wù)是向轄內(nèi)包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的地方中小金融機構(gòu)提供公共金融服務(wù)。金融服務(wù)公司可采取集團化方式運營，包括設(shè)立科技支撐、產(chǎn)品研發(fā)、咨詢營銷、人員培訓(xùn)等分公司。

金融服務(wù)公司應(yīng)采取自下而上入股的方式設(shè)立。考慮到目前省聯(lián)社已經(jīng)是轄內(nèi)農(nóng)村信用社注資入股組建的地方性金融機構(gòu)，可進一步吸收地方其他中小金融機構(gòu)增資入股，將省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司。

2.金融服務(wù)公司模式的優(yōu)勢。一是實現(xiàn)了農(nóng)村信用社、省聯(lián)社、省級政府、中央政府多方互利共贏。經(jīng)過多年的發(fā)展，省聯(lián)社已經(jīng)具備為地方中小金融機構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)高效公共金融服務(wù)的能力和經(jīng)驗，形成了此方面的比較優(yōu)勢和核心競爭力。省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司將會使省聯(lián)社借助比較優(yōu)勢實現(xiàn)發(fā)展壯大。金融服務(wù)公司作為專業(yè)公司向地方中小金融機構(gòu)提供公共金融服務(wù)，具有規(guī)模經(jīng)濟色彩更為明顯、實力更加強大的優(yōu)勢，能夠使地方中小金融機構(gòu)享受更多成本低廉、優(yōu)質(zhì)高效的公共金融服務(wù)，實現(xiàn)更好更快發(fā)展，這也為當?shù)毓┙o了更加充沛的金融資源，更好實現(xiàn)了省級政府借助金融資源促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的目標。同時，也會促進農(nóng)村信用社更好發(fā)展、改善農(nóng)村金融服務(wù)，實現(xiàn)中央政府金融助推“三農(nóng)”發(fā)展的目標。 二是更有利于強化省聯(lián)社服務(wù)職能。地方中小金融機構(gòu)可發(fā)揮股東作用，推動省聯(lián)社改制的金融服務(wù)公司將經(jīng)營方向定位于為地方中小金融機構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共金融服務(wù)。地方中小金融機構(gòu)與金融服務(wù)公司是平等的市場主體關(guān)系，可按照市場化原則與其開展業(yè)務(wù)關(guān)系，發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰功能，激勵金融服務(wù)公司提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共金融服務(wù)。 三是更有利于實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標。金融服務(wù)公司與農(nóng)村信用社是平等的市場主體關(guān)系。首先確保了農(nóng)村信用社縣域法人地位長期真正穩(wěn)定，更有利于農(nóng)村信用社貼近農(nóng)民、扎根農(nóng)村開展農(nóng)村金融服務(wù)。其次更有利于發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰作用，激勵金融服務(wù)公司貼近“三農(nóng)”需要，創(chuàng)新豐富多樣的農(nóng)村金融產(chǎn)品，促進更好實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標。

3.金融服務(wù)公司模式的劣勢。一是金融服務(wù)公司與農(nóng)村信用社之間是平等的市場主體關(guān)系。省聯(lián)社對農(nóng)村信用社失去了強制約束力，農(nóng)村信用社的自主經(jīng)營、自我發(fā)展權(quán)力明顯增大，由此可能會導(dǎo)致農(nóng)村信用社出現(xiàn)無序發(fā)展，造成新的金融風(fēng)險隱患。二是省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司后，農(nóng)村信用社縣域法人地位獨立性明顯增強，可能使其喪失了借助省聯(lián)社權(quán)威阻斷縣級政府干預(yù)其金融資源配置、經(jīng)營活動自主權(quán)的屏障。三是省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司后，一旦個別農(nóng)村信用社出現(xiàn)金融風(fēng)險，省聯(lián)社已難以發(fā)揮對高風(fēng)險農(nóng)村信用社救助的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，在目前農(nóng)村信用社抵御金融風(fēng)險能力仍然較弱的情況下，不利于防范農(nóng)村金融風(fēng)險。

四、按照市場化方式推進省聯(lián)社淡出行政管理改革試點

省聯(lián)社淡出行政管理改革試點的金融控股公司模式和金融服務(wù)公司模式各有優(yōu)劣。總體看，金融控股公司模式有利于維護農(nóng)村金融穩(wěn)定，不利于促進實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標，更適合農(nóng)村信用社改革發(fā)展基礎(chǔ)較差的地區(qū)；而金融服務(wù)公司的優(yōu)劣勢正好與之相反，更適合農(nóng)村信用社自我管理能力較強的地區(qū)。但維護農(nóng)村金融穩(wěn)定和促進實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標都是當前省聯(lián)社淡出行政管理改革需要考慮的重要問題。因此，可按照市場化方式，堅持自愿申報、有效防范農(nóng)村金融風(fēng)險、有利于實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標的原則，積極推動省聯(lián)社淡出行政管理改革試點。

強調(diào)按照市場化方式推進省聯(lián)社淡出行政管理改革，一是全國各地區(qū)農(nóng)村信用社發(fā)展差異大，改革條件、基礎(chǔ)、環(huán)境不同，改革不宜“一刀切”。二是當前我國經(jīng)濟下行壓力大，農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)有所反彈，抵御金融風(fēng)險的能力有所弱化，需要更加注重防范農(nóng)村金融風(fēng)險。三是省聯(lián)社淡出行政管理改革是農(nóng)村信用社改革的重要組成部分，應(yīng)服從和服務(wù)于實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標。

具體操作層面，可在各省級政府自愿申報改革模式的基礎(chǔ)上，由國家有關(guān)部門綜合研判各地農(nóng)村信用社改革發(fā)展、農(nóng)村金融風(fēng)險狀況，從有利于推動實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標出發(fā)，確定合適的改革模式，充分實現(xiàn)基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計有機結(jié)合，確保省聯(lián)社淡出行政管理改革試點積極穩(wěn)妥有序推進，促進實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標。

（作者單位：中國人民大學(xué)、中國人民銀行貨幣政策司）

責(zé)任編輯：胡宇新