對農村基層社會管理體制創新的現實思考

□ 魯春艷

（遼寧行政學院，遼寧 沈陽 110161）

農村基層貼近人民群眾，是干部和群眾面對面接觸的地方，容易引發社會問題，而農村基層社會管理的水平直接關系到社會管理的效果。基層社會管理主要指以鄉鎮街道和城鄉社區為地域范圍和載體的社會管理，包括鄉鎮街道以政府社會管理為主和城鄉社區以居（村）民自治管理為主兩個層次且管理模式有所差異的社會管理。［1］近年來，基層社會管理在社會管理創新實踐中越來越受到眾多學者和政界的重視。

一、現階段農村基層社會管理存在的主要問題

現階段，雖然從中央到地方，從政界到學界，對創新社會管理越來越重視，尤其是自黨的十六大以來，人們對社會管理的探索和實踐越來越深入，但目前社會管理尤其是基層社會管理還存在很多問題。本文通過對遼寧部分鄉鎮村民進行問卷調查和與村民座談交流，其結果顯示，56．1%的人認為現階段農村基層社會管理效果“不太好”，［2］存在“社會管理主體間職權責界限不清”、“村級組織建設薄弱”、“干部隊伍建設滯后”等問題。

（一）社會管理主體間職、權、責界限不清

農村基層社會管理的主體包括鄉鎮政府、村委會、村黨支部、各類社會組織、村集體組織以及全體村民。在社會管理主體日益多元化的當下，參與農村基層社會管理的各主體間的職責、權力和責任界限不清，關系不明，存在推諉扯皮、多頭管理，缺位、越位和錯位管理的現象。主要表現在：第一，村委會與鄉鎮政府責權不明。依據我國《村民委員會組織法》，村民委員會的職能可以概括為村民自我管理、自我教育、自我服務。而在實際運作過程中，由于鄉鎮政府的稅收、計劃生育、農村基礎設施等組織功能下沉，權力集中在鄉鎮政府手中，事務卻轉嫁給村委會，這就導致了村委會的主要職責演變為完成鄉鎮政府交代的事項，從而使農村基層自身的功能逐步弱化；第二，村“兩委”的權責界限不清，“兩層皮”現象嚴重；第三，村民的社會參與意識弱，尤其是稅費改革以后，村民參與村務管理的熱情更低，多數處于被動參與狀態。

（二）基層村級組織建設薄弱

農村基層組織是村黨組織、村民委員會和與之配套的民兵、婦女、青年等組織的統稱。它承擔著宣傳貫徹黨在農村的各項路線、方針、政策，組織協調和管理各項公共事務和公益性事業，為當地群眾提供生產、生活有關服務的繁重任務，位置特殊，地位獨特。［3］但目前農村基層社會管理的組織體系并不完備，組織建設薄弱，主要表現在：第一，村集體經濟薄弱，建設經費嚴重不足，有的村甚至連正常的辦公經費都很難維持，更談不上承辦公益事業、提供公共服務了。尤其是稅費改革以后，村級集體經濟更加薄弱，村莊經濟呈空殼化趨勢。第二，農村基層黨員年齡、性別結構嚴重失衡，先鋒模范作用沒有得到充分發揮。在大部分村莊，因一部分黨員常年外出務工，使得黨組織無法吸收有一定文化知識和理論素養的年輕人，進而導致整個黨員隊伍先進性不強。第三，社會組織發展滯后。在計劃經濟時代，由于村民的一切行為都依賴于集體，實行村民自治后，村民把過去對集體的依賴部分地轉變為對村委會的依賴，這就導致了農村基層中介組織發展滯后的后果。

（三）農村基層干部隊伍建設滯后

農村基層干部包括鄉鎮干部和村干部，他們處在帶領廣大群眾脫貧致富奔小康的“前沿陣地”。其素質的高低，作用發揮得好壞，直接影響著農村經濟發展和小康社會建設目標的順利實現。目前，由于農村基層干部隊伍的社會保障體系不健全，工作條件艱苦、工作內容繁雜，容易受“夾板氣”等，導致基層干部隊伍缺乏政治精英，尤其是村委會和村黨支部更是缺乏有才之人，村干部帶頭人難選。村干部素質參差不齊，部分村干部理論水平較低，思想觀念陳舊，服務意識淡薄，對現行政策、法律法規缺乏系統的學習，政策掌握得不深、不透，對新矛盾、新問題認識不足，對于如何適應市場經濟，如何促進農村發展辦法不多，理論聯系實際能力弱，缺乏主動性和開拓創新精神；部分村干部工作方法簡單，方式不夠靈活，面對熱點、難點問題不能理清思路，不能說服群眾，存在著老辦法不管用、新辦法不會用、硬辦法不敢用、軟辦法不頂用的現象。

（四）鄉鎮政府權責分離的運行機制不順暢

“條塊管理”是我國政府管理模式的典型特征，也是社會管理的最大問題之一，其導致的直接后果就是鄉鎮政府權責脫節，存在權小責大、事權與財權不對等的矛盾。鄉鎮政府權力小責任大，或是有責任無權力，責任在鄉鎮政府，權力卻在縣級、市級、省級以及中央直屬的職能部門，未形成互相銜接、環環相扣的權力責任體系，導致權責失衡現象嚴重。而且鄉鎮在對上負責與對下負責之間也處于兩難境地。對下，由于鄉鎮財政十分困難，鄉鎮政府該為農民辦的事卻無能為力，直接影響了群眾對鄉鎮政府的信任；對上，上級政府每年下達給鄉鎮各種任務，并且實行目標考核，鄉鎮干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天疲于應付各種事務，因而社會管理創新無從談起。

二、農村基層社會管理存在問題的原因分析

現階段農村基層社會管理存在的諸多問題受到多種因素的影響，既有體制機制的原因，也有歷史、文化的因素。

（一）社會管理體制機制不完善，基層社會管理創新缺乏制度保障

現代社會管理體制機制不健全、不完善，使得社會管理創新缺乏制度保障。長期以來，“強政府、弱社會”的傳統社會管理體制在人們的思想意識中形成了一種政府是社會管理唯一主體的“全能政府”的假象，極大地限制了其他主體在社會管理中應有的作用，也使得政府單邊管控社會，職責過于龐大；同時，在現有的社會管理體制中，沒有形成暢通的利益表達與訴求機制、社會穩定維護機制、突發事件應對機制等，使得各類社會主體的利益表達和訴求沒有得到應有的滿足，在政府與民眾之間缺少聯系的橋梁和紐帶，缺少公開、公正、公平的權益保障機制。

（二）社會管理法規不健全，缺乏對基層社會管理創新的法制保障

我國有關社會管理領域的立法起步較晚，社會管理法律法規體系的基本框架還未形成，而且社會管理涉及的領域多、內容繁雜，對法律法規的需求日漸增多，而一些社會管理領域卻存在著法律空白。比如對社會組織的管理，目前還沒有專門的有關社會組織管理的基本法律，這直接導致了社會管理各主體間的職、責、權界限的劃分沒有明確的法律依據，各主體的社會管理行為既沒有法律制約，也沒有法制保障；同時，傳統的“人治”理念，“運動式”、“陣風式”的社會管理方式依然存在，也使得基層社會管理創新缺乏應有的法制保障。

（三）稅費改革后農村社會管理出現的新態勢，對基層社會管理創新提出了更高的要求

通過調查我們發現，有68．4%的人認為稅費改革后農村基層社會管理的難度加大了，主要原因在于：第一，各級干部對農村基層從管理到服務的社會管理理念沒有從根本上得到轉變。稅費改革前主要是對村民進行管理；稅費改革后，隨著經濟社會的發展，各級干部主要是為村民提供服務。第二，財政經費緊張，鄉村兩級經費不足，鄉鎮稅收比例太小，財政轉移支付水平低，工作經費投入不足，鄉村負債數額大，債務化解難。第三，群眾的期望值越來越高，農民群眾的服務意識不斷增強。第四，村民對政府的依賴逐漸減弱，由于村民自主經營，依賴組織的事情少，從而導致社會管理更加困難。

（四）農村基層社會矛盾更加突出、復雜，對基層社會管理體制創新提出了更大的挑戰

隨著經濟社會的不斷發展和農村改革的不斷深化以及利益格局的不斷調整，使得農村的各種觀念和利益群體正在發生激烈的變化，社會糾紛主體及其內容更加多樣復雜。當前，農村社會矛盾突出并呈現出多樣化趨勢。第一，社會矛盾涉及面越來越寬，糾紛的類型呈現多樣化趨勢。民間糾紛從傳統的婚姻、家庭、宅基地、贍養、撫養等糾紛，轉化為土地流轉、行政不作為、司法不公等方面的眾多新型社會矛盾糾紛。第二，個案問題容易引發群體性事件，并且突發性、群體性糾紛日益增多，已由原來因落后引發的矛盾轉為越發達地區矛盾越多。第三，通過上訪途徑解決問題的人增多，而依靠法律解決問題的人偏少。一方面，隨著群眾自我維權意識的不斷增強，當有侵權行為發生時，群眾不再敢怒不敢言。但由于群眾的文化素質和法律知識偏低，因此，在遇到問題時往往不是通過法律的途徑加以解決而是采取上訪的方式；另一方面，由于部分鄉村干部政策水平低，服務意識差，思想認識不到位，工作方法簡單粗暴，不能及時消除農民心中的疑問和不滿情緒，也在無形中激化了矛盾，最后使群眾選擇了上訪的方式。這在很大程度上對社會管理創新提出了更大的挑戰。

（五）干部考核體系不科學，制約了基層干部社會管理創新的主觀能動性

“政績考核”可以說是影響農村基層社會管理創新的一個制度性原因。考評方法不夠科學，使得基層的責與權難以完全匹配，這極大地制約了基層干部社會管理創新的主觀能動性。第一，考核內容片面，“一票否決”使得基層鄉鎮干部工作像在“走鋼絲”。通過問卷調查和座談交流我們發現，與政績考核相配套的一票否決制已經由計劃生育和完成經濟指標擴展到信訪控制、礦災礦難、招商引資等諸多領域。第二，考核的指標要求高，對鄉鎮干部的考核面廣項多，鄉鎮為完成任務，或拼命上項目，投入大大超出鄉鎮所能承受的能力，或虛報夸大成績，助長了不正之風。第三，考核標準不合理，在考評過程中，往往不考慮鄉鎮之間的基礎和環境，嚴重挫傷了基礎差的鄉鎮和邊遠鄉鎮的積極性。第四，村干部任期短，不利于基層干部隊伍建設。目前，村民委員會每屆任期三年，時間較短。由于農村工作繁雜而且連續性強，需要有一支具有強烈事業心的干部隊伍，但村委會換屆頻繁，村干部會為換屆后自己能否繼續當選擔憂，因而容易產生短期行為，只謀劃任期內的事情而不謀劃長遠發展，這樣，不僅不利于農村工作的連貫穩定，也不利于村干部積累經驗和村級經濟發展。

三、完善與創新農村基層社會管理的對策建議

農村基層社會管理的矛盾和問題是當下黨和政府及社會應重點解決的問題，它不但關系到農村的和諧穩定，更關系到整個社會的發展，對此我們要有正確的認識，應進一步完善和創新農村基層社會管理體制。

（一）轉變農村基層社會管理理念

任何管理行為上的突破都要以管理理念的更新為先導。只有創新基層社會管理理念，才有可能為基層社會管理制度、社會管理體制、社會管理方式和社會管理行為提供一個正確的價值導向和巨大的創新動力。第一，堅持以人為本的理念，實現精細化管理。由于撤鄉并鎮、地理環境、農村人口密度小等因素，使得基層社會管理半徑和幅度增大；同時，由于地域差異、發展程度各不相同，社會問題多樣，使得基層社會管理內容千頭萬緒，管理事務紛繁復雜。因此，在管理過程中，應注重細節，注重務實，注重統籌普遍需求與個性化需求。第二，樹立公共服務理念，寓管理于服務之中，努力實現管理與服務的有機統一，讓群眾感受到權益受到了保障。第三，樹立“有限政府”理念，實現多元治理。政府應加快由“全能政府”向“有限政府”的轉變，積極吸納各種社會力量參與社會管理。樹立多方參與、共同治理的理念，堅持黨委領導、政府主導，發揮好社會力量在社會管理中的協同、自治、自律、他律、互律作用，充分調動人民群眾的積極性、主動性、創造性，形成社會管理合力。第四，樹立法治理念，實現依法治理。黨的十八大報告將“法治保障”與“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”一起納入到社會管理體制建設中，可見國家對社會管理體制建設中法治建設的重視。因此，必須摒棄傳統的“人治”理念，將法律法規作為農村基層社會管理的唯一尺度，竭力避免“運動式”、“陣風式”社會管理和因人而異的社會管理，尤其是在基層維穩任務日益艱巨的情況下，依法管理就更顯重要，不能就問題解決問題，而應該追本溯源，實現標本兼治。

（二）建立健全法律法規，明確農村基層社會管理各主體間的職責

隨著經濟社會的發展，民眾的利益和訴求日益多元化，使得社會管理的內容和管理手段也更加復雜化和多樣化，這就要求各個社會管理主體必須明確職責，在社會管理事務中各司其職，各負其責，只有這樣，才能使社會管理徹底摒棄人為的隨意性，才能使社會行為變得規范、有序和可預測。如在法律法規中明確規定黨委、政府、社會組織、公民等社會管理主體的作用邊界和內容；建立健全各項制度，打破條塊分割格局，確立權責一致原則，這樣，才能保障各管理主體行為的合法性；通過法治保障提高社會組織和村民的政治參與意識及在社會管理中的作用。

（三）加強基層村級組織建設，發揮村級組織職能

村級組織是農村各項工作和各項組織的領導核心，是促進農村經濟社會全面協調發展的組織者和領導者。加強與創新基層村級組織建設，是完善與創新農村基層社會管理體制的關鍵。第一，抓經濟建設，選好致富之路。鄉鎮政府要充分發揮指導職能，結合當地實際，發揮本地優勢，科學規劃，尋找一條適合本地的致富之路；村干部要做到盡職盡責，為農民尋找好的項目，提供有關農業政策、科技信息、市場行情等方面的咨詢；充分發揮農業技術合作社等社會中介組織在整合基層資源、提供公共服務等方面的作用；第二，選好帶頭人，抓兩委班子建設。改革選拔方式，突破地域、行業等界限，拓寬選人用人視野，充分發揮好到村任職的優秀大學畢業生的作用；第三，抓黨員隊伍建設，樹好典型模范。加大黨員先鋒模范的培養力度，樹立一批素質高、能力強的黨員典型，發揮其示范、輻射、教育、帶動作用；在優秀青年農民中培養和發展黨員，重點解決農村黨員隊伍結構不平衡、黨員隊伍能力弱化、村黨組織后繼乏人等問題；第四，逐步完善體制機制，抓軟環境建設。進一步建立和完善村級干部考核監督約束機制，強化村級干部的責任感和事業心。同時對村干部在政治待遇上實行政策傾斜，按照村干部的工作強度和業績給予公平合理的經濟待遇，適當增加基層村干部的基本報酬，進而調動村干部的積極性，穩定基層干部隊伍。

（四）建立柔性的社會管理體制，化解基層社會矛盾

在農村基層社會管理中，面對社會矛盾日益增多，矛盾種類日益多樣化，群眾需求日益多元化的現實，過于強調秩序和規則的剛性社會管理以及簡單粗暴的管理方式已不適應社會發展的需要，柔性的社會管理體制能夠增強和激發農村基層社會成員的自覺意識和內在潛力，統籌協調各個方面、各個層次、各個階段的利益訴求和社會矛盾，能夠發揮促進農村社會和諧的作用。第一，基層干部要有認錯精神。領導干部是人民的公仆，要為人民掌好權、服好務，不僅要有愿為群眾干事、敢為群眾干事、勤為群眾干事、能為群眾干成事的表現和能力，還要有在干事當中出錯后認錯的勇氣，只有這樣，才能取信于民，獲得人民群眾的認同和肯定。第二，逐步建立能夠容納沖突的彈性制度。目前，農村基層社會中存在這樣一個悖論，各級政府將大量的人力、物力、財力用于維護社會和諧穩定上，但社會矛盾和社會沖突的數量非但沒減反而不斷增加，在某種意義上已經陷入越維穩越不穩的惡性循環。究其原因，是因為制度容納能力的斷裂，也就是制度的彈性減弱。［4］因此，在社會管理創新過程中，應逐步建立能夠容納沖突的彈性制度，這樣，才能容納多樣的社會矛盾和社會沖突。第三，在管理方式上，要從重管制控制、輕協商協調向更加重視協商協調轉變。要充分運用好溝通、協調等柔性管理方式，改變主要靠行政手段通過管、控、壓、罰實施社會管理的方式，盡可能通過平等的對話、溝通、協商、協調等辦法來解決社會問題，化解社會矛盾。

總之，社會管理體制創新是一項系統工程，社會管理各主體既自成體系又相互影響、相輔相成。完善與創新社會管理體制不可能一蹴而就，尤其在我國這樣一個人口大國，社會管理是一項艱巨而長期的任務，這就需要我們在實踐中不斷對其加以探索和研究。

［1］龔維斌．基層社會管理創新的探索與思考［J］．國家行政學院學報，2012，（03）：35．

［2］文中所有數據均由遼寧行政學院基層社會管理創新課題組提供，2011．

［3］王峰．農村基層組織建設的困境與對策［J］．黑龍江教育學院學報，2011，（12）：196．

［4］朱四倍．越維穩越不穩——制度容納力的斷裂［EB／OL］．http：／／www．china．com．cn ／news／comment／2010－04 ／20／content＿19863033．htm．