債務美國的救贖

“如果亞伯拉罕·林肯都可以將妥協(xié)與讓步作為政治治理的一部分，那么我們在處理預算難題時同樣可以如此。”2011年夏天，在那場因白宮與國會互不妥協(xié)而導致美國信用評級遭遇歷史性下調(diào)的債務上限談判中，奧巴馬曾對他身邊的幕僚說了這樣一番如今回味起來頗有諷刺意味的話。就在上一輪經(jīng)濟決策危機的陰霾尚未完全散去之際，美國又迎來了新一輪圍繞債務和預算問題的大辯論。總統(tǒng)大選結果的塵埃落定并未消弭民主與共和兩黨的分歧，反而制造了財富收入兩極的美國選民之間的對立。一場維護中產(chǎn)階級利益的爭奪戰(zhàn)，以奧巴馬和民主黨的勝利告終，而一場拯救債務美國的救贖之戰(zhàn)，又演繹出怎樣一場政治博弈的大戲？無論如何，這一切都必須從跨越“財政懸崖”開始。

財政懸崖的由來

“財政懸崖”這一形象的比喻由伯南克在一次國會聽證會中首次使用，它包括了一系列即將發(fā)生于2013年初，涉及全體美國人的重大財政和稅收的政策效應。首先，小布什政府推動的全面減稅計劃在經(jīng)過奧巴馬政府短暫延期后將于2012年底終止。如果國會不通過新的減稅法案，納稅人的稅率將重新回到克林頓政府的水平，這對處于經(jīng)濟復蘇階段的美國而言將是沉重的打擊，會嚴重增加低收入者和中產(chǎn)階級的負擔，這與美國民主、共和兩黨的競選承諾都相違背。其二，奧巴馬政府在2011年夏天同國會就提高聯(lián)邦債務上限舉行談判時達成了一項協(xié)議：如果不能就平衡的政府開支計劃達成一致，從 2013年初開始將自動執(zhí)行大規(guī)模的政府減債計劃。在2013財年接下來的時間里（到2013年9月30日為止）將削減公共開支約1100億美元，其中軍事與非軍事開支各占550億美元。包括增稅和削減赤字在內(nèi)，將總共創(chuàng)造6000億美元的收入效益。

根據(jù)美國國會預算辦公室的評估，如果聯(lián)邦政府不能及時通過避免財政懸崖的法案，美國經(jīng)濟很可能在三年時間里第二次陷入衰退，國內(nèi)生產(chǎn)總值將可能萎縮0.5個百分點，失業(yè)率將會在一年內(nèi)重新回到9%以上。由于對“財政懸崖”問題的擔憂，美國的消息信心指數(shù)12月大幅下跌6%，是2011年8月美國信用評級遭遇下調(diào)以來最大的單月降幅，而在10月時這一指數(shù)才剛剛創(chuàng)下4年來的新高。與此同時，美國消費零售業(yè)也受到顯著沖擊。從10月30日至11月24日這段一年中最重要的購物季（包含感恩節(jié)假期和“黑色星期五”），美國的零售消費額只同比增長0.7%。相比之下，2011年的消費額比前一年增加了2%。

為了避免進一步嚴重的政治與經(jīng)濟后果，在大選結束后民主黨和共和黨立即著手準備就財政懸崖問題進行談判。白宮和民主黨國會議員的立場非常清晰：對年收入20萬美元以下的個人或25萬美元以下的家庭永久性延長布什任期的減稅措施，對高于這一門檻限額，約占美國人口2%的富人提高2%的稅率。預計在未來10年里，美國總計可增加近1.6萬億美元的稅收。與之相對，共和黨憑借在眾議院的多數(shù)地位堅持對包括富人群體在內(nèi)的所有人延長永久性減稅措施，并在此基礎上，為了達成一個平衡的財政開支方案，民主黨必須提出包括削減社會福利項目在內(nèi)的財政預算。簡言之，兩黨的主要分歧在于，民主黨希望通過向富人增稅來增加政府收入以逐步實現(xiàn)財政平衡，而共和黨則希望通過削減開支的辦法實現(xiàn)這一目標。前者意在增收，后者意在減支。雙方立場都非常堅定，因為任何讓步都將嚴重損害自己選民的利益，與大選中的承諾相違背。

嚴峻的局面

但是必須清晰地意識到，在這場艱苦的談判中，能夠凝聚雙方政治共識，最終克服重重困難達成協(xié)議的根本動力并不在于可能獲得的政治利益，而在于美國財政面臨的極為嚴峻的局面。從小布什政府開始，在耗盡克林頓政府的財政盈余后，美國每年的預算赤字都高達數(shù)千億美元，到奧巴馬政府這一數(shù)字已達到萬億美元的規(guī)模。美國聯(lián)邦債務在以年均1萬億美元的速度激增。根據(jù)美國國家經(jīng)濟研究局的報告，當美國的債務達到該國經(jīng)濟總量的90%時，每年的經(jīng)濟增速就要下降一個百分點。目前美國的聯(lián)邦債務總額已經(jīng)達到16.4萬億美元的法定上限，超過了經(jīng)濟總量，根本無力維持適度的經(jīng)濟增速，更難以承受每年巨額的財政赤字缺口。

從2012年11月7日選舉結束開始，一場為期58天的談判避免了美國陷入一場嚴重的危機。在1月1日的投票結束后，最終，長達157頁的《2012年美國納稅人減稅法案》（American Taxpayer Relief Extension Act）于1月2日經(jīng)奧巴馬總統(tǒng)簽署正式生效。該法案要點包括，在稅收方面：1.永久性延長對年收入40萬美元以下的個人和45萬美元以下的家庭布什政府時期的減稅方案，對該收入門檻以上的群體從現(xiàn)行的稅率35%上調(diào)至37%（克林頓政府時期為39.6%）；2.對年收入45萬美元以上的家庭，將資本和股票投資收益稅從15%上調(diào)至20%；3.對年收入25萬美元以下的個人和30萬美元以下的家庭，限制個人稅收豁免項目及抵稅金額；4.不再延長工資稅減稅，全體美國勞動者的工資稅將統(tǒng)一從4.2%上調(diào)至6.2%；5.500萬美元以上的遺產(chǎn)稅稅率從35%上調(diào)至40%。此外，原本于1月自動生效的1100億美元自動削減開支計劃延期兩個月執(zhí)行，相關開支削減將由增稅及其他項目開支削減代替。

縱觀整個美國財政懸崖談判的過程，就政治博弈來看，美國目前急需處理好三對關系，即：民主與共和兩黨的關系、白宮與國會的關系以及參眾兩院之間的關系。

首先，從黨派政治方面看，此次談判民主黨可謂贏得了同共和黨政治較量的第一回合，借助大選勝利的效應，迫使共和黨做出了更多的讓步和妥協(xié)。但是可以預期的是，未來共和黨一定會進行反擊，利用債務上限和預算案等問題設置重重阻礙。如果民主黨在接下來的兩年時間里仍不能有所作為讓經(jīng)濟有較大起色，那么共和黨就可以在中期選舉大做文章。兩黨之間的政治纏斗在所難免，拋開黨派偏見的合作仍然舉步維艱。

除了黨派之間的爭斗，兩黨內(nèi)部的團結問題也在此次談判中有所暴露。相比之下，民主黨內(nèi)的團結程度明顯更高，或許與剛剛在大選中獲勝有關。盡管有部分議員固守底線不愿做出妥協(xié)，但是參眾兩院的投票中，民主黨議員的贊成票比例都超過90%，顯示了非常強的行動一致性，這在未來與共和黨的較量中是極為重要的優(yōu)勢。相比之下，共和黨內(nèi)部狀況頻出。這說明共和黨經(jīng)歷了大選的挫折之后急需增強凝聚力，鞏固團結。

其次，從府會關系（白宮與國會的關系）來看，總統(tǒng)奧巴馬和眾議長博納繼債務上限問題之后再次談判失敗，考慮到雙方接連幾年令美國的預算案難產(chǎn)，美國的府會關系進入到了歷史上的一個低谷期。而且，在重大政策問題上，白宮與國會之間不斷制造臨界日期前的“掐點立法”，使得許多決策在最后一刻倉促談就，或者不斷遺留下新的問題拖延解決，等于不停埋下新的政治定時炸彈，這樣的決策一旦形成慣例，將嚴重削弱美國國內(nèi)政治領導力，甚至鑄成重大決策危機。另外，奧巴馬在此次談判中大力推行選戰(zhàn)策略，利用選舉工具來推動談判朝向利于自己的方向發(fā)展，招致共和黨的強烈不滿，對兩黨合作以及未來的府會關系都有負面影響。如果說談判中有值得注意的亮點，無疑是白宮和參議院的兩位年過七旬的副手，成為聯(lián)合推動談判取得較為圓滿結果的“關鍵先生”。拜登憑借其豐富的參議院工作經(jīng)歷，比起奧巴馬更加適合同國會進行溝通協(xié)調(diào)。可以預料的是，在未來白宮與國會的合作之中，在奧巴馬希望推動的重要立法過程中，拜登都可能發(fā)揮決定性的作用。

最后，從國會兩院關系看，此次談判過程中眾議院和參議院都使用了“不留余地”的政治手段，在達成協(xié)議的“讀秒時刻”利用議事規(guī)則壓縮對方審議時間和政策選擇空間。在華盛頓曾流傳一則經(jīng)典的名言：“對于一個共和黨眾議員來說，他的敵人不是來自民主黨而是來自參議院”。國會兩院領袖此次談判期間頻頻出現(xiàn)惡語相向的情況，這都不利于國會兩院未來合力推動立法。

對美國乃至世界經(jīng)濟的影響

除政治影響外，美國的財政懸崖談判還會對美國經(jīng)濟乃至全世界的經(jīng)濟走勢產(chǎn)生連鎖式的影響。當前美國處于較為脆弱的經(jīng)濟復蘇階段，增長基礎并不穩(wěn)固，失業(yè)率仍然處于7.8%的高位。在這種情況下，如要實現(xiàn)穩(wěn)定較快的經(jīng)濟增長，需要在激勵消費、適度公共支出刺激以及加強出口貿(mào)易方面著手。

首先，根據(jù)國會稅收研究中心的報告，在新的減稅法案生效之后，平均每個工作者將多納稅679美元，而最富裕的1%群體將多納稅約7.3萬美元，2013年將會有77%的群體多納稅。任何經(jīng)濟復蘇階段的增稅都將減少納稅人可用于消費的資金，而且美國政府在處理一系列重大經(jīng)濟難題時頻繁造成金融市場恐慌，這些負面因素都將抑制美國消費的增長。

在增加就業(yè)方面，美國12月的新增就業(yè)數(shù)達到15.5萬，尤其是私人企業(yè)的雇傭率有所提升。有研究認為，如果華盛頓停止無休止的政治爭吵和相互攻訐，每月可能新增20至25萬個就業(yè)機會。面對即將到來的債務上限談判，眾議長博納已經(jīng)吹響了共和黨的政治動員號角。如此一來，沉重的債務負擔加上政治枷鎖將使降低失業(yè)率愈發(fā)艱難。

其次，奧巴馬政府希望國會能批準新的經(jīng)濟刺激資金，但是在沉重的聯(lián)邦債務之下，巨額的利息正不斷吞噬美國政府可以支配的資金，加上越發(fā)沉重的社會福利負擔，可用于刺激經(jīng)濟的公共支出越來越捉襟見肘。在短期之內(nèi)，為了進一步削減債務和實現(xiàn)財政預算平衡，將有更多的政府開支遭到削減或調(diào)整。奧巴馬政府可用于刺激經(jīng)濟的政策手段已經(jīng)非常有限，且效力不容樂觀。

再有，在對外貿(mào)易方面，奧巴馬提出的“出口倍增計劃”在歐洲債務危機依然蔓延，新興經(jīng)濟體經(jīng)濟增速趨緩的情況下，達到預期目標的難度越來越大。重新工業(yè)化和注重制造業(yè)有利于改善美國的貿(mào)易平衡并增加國內(nèi)就業(yè)，但在短期之內(nèi)主要依賴外貿(mào)拉動經(jīng)濟增長并顯著改善就業(yè)環(huán)境可能性較低。

綜合上述三方面因素來看，美國當前正處于財政再平衡和削減債務的巨大壓力之下。奧巴馬政府將在不過分增加納稅人負擔的情況下，努力提振消費信心，維持適度的經(jīng)濟增速并降低失業(yè)率。預計美國未來幾個季度經(jīng)濟增速可能徘徊在2%上下，失業(yè)率可能在7.5%左右波動。但如果聯(lián)邦開支項目大幅削減，短期內(nèi)失業(yè)率將會有所上升。另外，美國政府債務水平的增速將趨緩，但規(guī)模仍將持續(xù)擴大，每年的財政缺口仍將達數(shù)千億美元。

受到美國經(jīng)濟的影響，世界經(jīng)濟將持續(xù)在主要發(fā)達經(jīng)濟體表現(xiàn)低迷的情況下，繼續(xù)依賴新興經(jīng)濟體拉動增長。包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟體對美國的貿(mào)易仍難恢復到金融危機前的水平。中國2012年12月對外出口同比增長盡管達到了14.1%，但全年的出口增幅仍未實現(xiàn)10%的預期目標，這也說明包括美國在內(nèi)發(fā)達經(jīng)濟體的復蘇緩慢，特別是消費低迷與需求不足對全球貿(mào)易的影響。在這種情況下，全球經(jīng)濟增速也面臨一定放緩的風險。