新型城鎮化系列調查：農民變市民，路有多長？

核心提示：在中國，數億農民工像候鳥一樣，在城市與農村之間常年奔波。他們背井離鄉，在城里揮灑著青春和汗水。當城市變得越來越繁華，而他們，在看到了不同于家鄉的現代化生活后，既難以在此落戶，又無法完全擺脫農民身份。于是，他們有了一個特別的名字——農民工。

這些年，關于農民工的各種討論從來沒有消停，人們從農民工的身上看到了種種不公正待遇，甚至由此誘發了一系列社會不穩定因素，這一切，多歸因于早已過時的戶籍制度。

隨著新型城鎮化的加快推進，伴隨而來的各項改革也到了箭在弦上而不得不發的時候。戶籍制這一紙誕生于計劃經濟的制度，在歷經市場經濟的沖擊后，已經淪為阻礙經濟發展的“過時之物”。然而，30多年來，戶籍改革呼聲不斷，具體實踐卻遙遙無期。到底難在哪里？究竟是誰的城鎮化？戶籍改革的主體人群是誰？農民變市民，到底還有多長的路要走？

“打工有時感覺像坐牢一樣”

在張霞的記憶中，進城打工，有時感覺“像坐牢一樣”！

那一年，她的孩子病了，看病欠下很多外債。在農村，要想還完欠債幾乎是不可能的。后來，張霞一狠心，丟下一歲多的孩子，跟著親友進城打工了。

“剛去時，廠里還沒開工，每天一大早起來搞訓練。頂著大太陽，站了21天，腿腫得老粗。”在農村閑散慣了，這種軍事化訓練，對張霞來說是種折磨。可是，更苦的還在后面。

開工后，工廠近乎苛刻的管理制度，曾一度讓張霞難以忍受。

“太吃虧了！”張霞抱怨道，上廁所不能超過6分鐘，還要通行證。她所在的生產線有30個人，30個人只有1張通行證，附近的兩個廁所總共5個位置，每次都得排隊。

“有一次，我們那個廠流行一種傳染病，是痢疾，工廠連續兩個月不讓開門，要出廠門，得請假啊，組長簽字，科長簽字，要4個人簽字才放行。晚上下班要出去，也要這么多人簽字才可以。”

因為不能隨便外出，打工近四年來，張霞很少出去。有一次，老公來探望，她沒有請到假，兩個人隔著廠門，近在咫尺，卻難以相見。

“那個門啊，有個小縫兒，他站在外面往里望，我站在里面往外望。實在不行，就隔著院墻說話，他在院墻外面，我在院墻里面，還要扯開了嗓子大聲說話，不然都聽不到。”

為了多掙錢，張霞每天加班，幾乎沒有娛樂活動。幾年來，她只去過一次溜冰場。“那些男的有打籃球的，我們有些女工買了羽毛球，可沒得心思玩，一天干十幾個小時，下了班就想睡覺，哪還有精力去玩。”

張霞說，廠里包吃住，一開始，每個月只有300多塊錢的工資，三年后，漲到了900塊。還完欠債后，她就返回了家鄉。

張霞老家原本在四川山區，因生存條件差，一家人遷居湖南益陽縣沅江鎮，雖然仍然是農村，但當地是平原，交通方便，土地肥沃。除了經營十多畝田地之外，農閑時，張霞的丈夫還打一些零工。

對張霞來說，進城打工，可以賺到在家鄉賺不到的錢，但她從未奢望過留在城里，也并不后悔當年中斷打工而返鄉。事隔十多年，張霞還清楚地記得，那年丈夫像“探監”一樣去看望自己，每天十幾個小時的生產線勞作，以及對孩子撕心裂肺般的思念。

不合時宜的戶籍制度

在中國，像張霞一樣，被迫丟下孩子、離鄉離土進城討生活的農民工不計其數。他們的戶口在農村，卻常年在城市務工，并最終將打工所得用于在農村的家的建設，這是國內農民工進城打工的縮影，也是人戶分離的典型。

2012年1月，國家統計局發布數據稱，2011年全國人戶分離的人口為2.71億。（人戶分離人口指的是居住地和戶口登記地所在鄉鎮街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口。）在2.71億人戶分離人口中，流動人口為2.3億。（流動人口指人戶分離人口中不包括市轄區內人戶分離的人口。）

數量龐大的流動人口中，除其他類型的進城務工人員外，絕大多數是農民工。大部分農民工是在缺乏就業保障、福利和法律保護的非正規經濟中就業，他們從事的多是城鎮居民所不愿做的xtHHcmdsqflJt3LCnxf05mbxVPSq8X4lLMihwOvuf9o=最重、最臟和報酬最低的工作。

國家統計局的另一組數據顯示，2009年，全國農民工總量為2.3億人，外出農民工數量為1.5億人。外出農民工中從事制造業、服務業、建筑業的比重分別為39.1%、25.5%和17.3%。

去年，《支點》雜志社聯合武漢大學扶貧調研組，在貴州省安順市紫云縣調研時發現，由于缺乏制度性的社會保護，很多農民工經歷著頻繁的工作變動和職業流動。他們身處繁華都市，為城市建設付出了青春和勞動，卻不能享受平等的待遇。因為戶籍的規定，他們繳納的社保、養老基金經常落空，不能轉化為保險和養老方面的福利。

隨著大批農村青壯年進城打工，土地大多被自行流轉。伴隨出現的是大量留守兒童和空巢老人，在農村，隔代撫養的現象非常普遍。如果子女隨遷，不僅上學多交錢，還要回原籍高考；醫療方面，農村是合作醫療，在城市看病不能報銷；低保、養老等社會保障，購房、購車等權利，都得不到保障。

對此，有專家不無擔憂地說，這一系列問題，將引發社會矛盾的加劇。無論是留守兒童，還是流動兒童，在沒有健全、健康的教育環境下，何以成長為具有健全人格與心理的人？而這樣一個龐大的群體，生活在充滿制度性歧視的城市里，又如何保證不成為社會的火藥桶？

眾多專家和媒體多次指出，以上種種問題均源于不合時宜的戶籍制度。

談起戶籍制度，著名經濟學者、《經濟觀察報》研究院院長新望回顧道：“1958年我國搞‘大躍進’運動，當時有大批農民進城。到了1960年左右，發現城鎮人口這么多，大批人口又開始回遷。這期間，通過當初‘剪刀差’的政策，城鄉差距越來越大，城市戶口和農村戶口的差距也就體現出來了。

到了八九十年代，隨著經濟的快速發展，誕生了一些超級大都市，這些城市的經濟水平與二三線城市拉開差距，這時，大都市的戶籍開始固化，開始升值。隨之拉大的還有城鄉居民收入差距。城鎮戶籍尤其是一線城市的戶籍，價值越來越大。”

北京理工大學經濟學院教授胡星斗表示，現有的戶籍制度與市場經濟、公民社會相矛盾，嚴重阻礙社會發展。戶籍制度本質上是管控型社會的產物，把農民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。但市場經濟卻要求人口流動，人力資源要通過市場來配置，而公民社會更要求人與人之間平等。要真正做到“市場配置資源”，實現各種資源要素的合理聚合與自由流動，戶籍改革勢在必行。

市長的難題

除了農民工，其他外來務工人員，因為戶口問題，大多經歷過一段曲折、辛酸的故事。這些有關“憤怒的戶口”的故事，屢次見諸報端，戶籍改革成為近年來的熱點話題。

實際上，我國的戶籍改革早在30多年前就開始了。從1980年公安部推行“農轉非”政策，1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，到2001年推進小城鎮戶籍管理制度改革，再到2011年國務院《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》文件出臺，歷經30余年，戶籍制度改革的呼聲從未間斷，但真正落實卻仍舊遙遙無期。

2012年四五月間，由國家發改委主管城鎮化工作的副主任徐憲平帶隊，國家城鎮化專題調研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調研。此調研組的成員包括國土資源部、農業部、公安部和交通運輸部等眾多中央部委參加，從設置規格上不難看出，決策層對此次調研頗為重視。

中國提高城鎮化質量，其中涉及2.11億農民工和7000萬城鎮間流動人口，總計約2.8億人。如果逐步推進農民工“市民化”，通過戶籍制度改革，把流動型消費轉化為定居型消費，可帶動住房消費，進而帶動工業制成品消費和其他基礎設施消費，可釋放的消費潛力巨大。

通過城鎮化來拉動內需，要推動城鎮化，就必須進行戶籍制度、土地制度等諸多改革，這是中央近年來決心大力實施的規劃。然而有趣的是，國家城鎮化專題調研組在全國不同城市調研發現，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。

從2001年戶改文件下發，到2011年國務院文件《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，皆提出地級市以下市區全部放開戶籍制度，卻始終難以落實，原因就在于地方政府強烈反對。

中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田稱，地方政府反對的原因，是戶籍制度改革將帶來巨大的財政壓力，如上海等大城市有超過千萬的流動人口，解決這些人的戶籍問題，當地政府需要多提供千萬人口的教育、就業等社會保障支出，資源明顯不夠。而長三角、珠三角地區，外來人口比本地人口還多，當地政府肯定反對戶籍制度改革。

現如今，城市擁堵、適齡兒童入學難、醫院人滿為患等現象，已經成為普遍存在的“城市病”。因此，地方政府反對的背后，還暴露出城市公共服務、公共資源難以調配等諸多矛盾，這些問題讓戶籍改革變得更加敏感。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任邱愛軍認為，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫療等諸多福利掛鉤。在現行財稅體制下，地方政府預算收入由上級支付，按其戶籍人口核1L82MbnJbMZzJv/SxiHozw==定。因此，地方政府如果要擴大城鎮福利制度覆蓋的范圍，只會重點考慮本地戶籍農業人口。

如果真的如邱愛軍所言，隨之而來的問題是：到底是誰的城鎮化？戶籍改革的主體是誰？

先行先試

對地方政府而言，先把本地戶籍農業人口變成市民，的確可以減輕壓力。然而，城鎮化和戶籍改革的主體到底是誰？

這個問題我們暫且擱置，先來看一下國內一些城市的戶籍改革情況。

在眾多城市中，成都被稱作是“最徹底的戶籍改革”。

2010年10月20日，成都市委、市政府聯合發出《中共成都市委、成都市人民政府關于深化戶籍制度改革、深入推進城鄉一體化的意見（試行）》，宣布實行戶籍制度改革，改革最大的突破是放寬了到成都市落戶的戶口政策，放寬條件包括：成都行政區域內的農村戶口在城市租房一年以上，可在實際居住地辦理常住戶口；成都市外人員購買90平方米以上的二手房，或暫住滿3年擁有合法固定住所且與用人單位簽訂勞動合同也可辦理成都常住戶口；大學生只要落實工作單位即可在成都市辦理常住戶口。

成都市政府一位官員認為，成都實際上距離打破戶籍制度的遷移障礙只有一步之遙，在全國特大城市中，成都的戶籍制度改革可以說走在最前面。

2010年8月2日，北京市政府公布《首都中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》，首次明確提出：為適應京津冀一體化發展要求，北京將逐步推行京津冀地區互認的高層次人才戶籍自由流動制度。

從2002年，上海市出臺《引進人才實行<上海市居住證>制度暫行規定》，到2012年12月，上海公布隨遷子女義務教育后升學考試方案。上海的戶籍改革走過了十年歷程。

2010年6月，廣東省政府出臺了《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見》，在全省范圍內實行農民工積分制入戶城鎮政策，曾一度引起熱議。深圳和廣州是該省人口最多的兩個城市，也都相繼出臺了放寬落戶資格的規定。比如，在廣州，只要在當地企業投資500萬元人民幣（合78.4萬美元），就可獲得20分，在廣州擁有房產者，也可得20分。

自今年7月起，申請深圳戶口者如擁有發明專利，可獲得額外加分。18-35歲之間的人也可獲得更多積分，所以處于這個年齡段的打工者具有相對優勢。此外，攻讀大學學位或者擁有廣東農村戶口的人也可獲得更多積分。

統計數據顯示，截至2011年12月，廣東全省城市化水平達到66.2%，居全國前列，珠三角地區城市化率超80%，達到中等發達國家水平。不可否認，北上廣深等一線城市出臺的戶改政策，在一定程度上推動了城鎮化進程。

與此同時，這些政策也飽受詬病，一些言論指出，這些大城市給出的戶籍優惠政策，幾乎都是針對具有特殊技能、高學歷等優秀人才或到本地來投資的財富人群。對學歷不高、沒有特殊技能的廣大農民工來說，要想在城市落戶，仍然不太現實。

誰的城鎮化？

為城市引進人才出臺一些優惠政策，這本無可厚非，然而，當我們把重心回歸到城鎮化時，一個重要的問題不可忽視：誰的城鎮化？伴隨城鎮化進行的戶籍改革，主體人群是誰？

隨著城鎮化的推進和城市基礎設施的建設，一些城郊接合處的農民，其土地變得炙手可熱，“這些農民依靠不斷升值的土地，日子比城市居民還滋潤。”城鎮化的主體是城郊結合處的農民嗎？

如上文所述，很多一線城市為吸引高學歷和具有特殊技能的人才，推出種種優惠措施。還有的規定，外來投資人員投資金額達到一定標準，納稅額達到一定標準，均可在本地落戶。這類人群是社會的精英，城鎮化和戶籍改革的主體是他們嗎？

2013年1月15日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強，在國家糧食局科學研究院考察調研的座談會指出，統籌“新四化”發展，需要平衡多方面關系。推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。要為農業現代化創造條件、提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成。

李克強所說的“人的城鎮化”，具體指哪些人？

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組的一份研究報告認為，我國城鎮化的主體是流動就業的農民工，農民工流入經濟發達地區，加速了農民工城鎮化步伐，并在理論上明確指出，城鎮化是農村人口向城鎮逐步轉移的過程（發改委城市與小城鎮改革發展中心課題組，2010）。

如今，這些流動就業的農民工，在城鎮化進程中，在此起彼伏的戶籍改革聲中，到底處于怎樣的狀態？

湖北省社會科學院副院長秦尊文告訴本刊記者，早在2003年，湖北省社會科學院、公安廳、住房和城鄉建設廳、民政廳等部門曾聯合進行戶籍調研。調研發現，在七八十年代，城市社會保障高，很多人都想轉為城市戶口。現如今，除了一線大城市外，二三線城市及地級市、縣級市的社會保障含金量不高了。

“現在的問題是，農民想進入的城市進不去，比如北京、上海等一線大城市，戶籍開放很有限，農民工要想轉戶很難。而一些地級市、縣級市等，雖然戶籍門檻低，但農民不愿意去。這些城市的居民享受的公共服務都不到位，更何況農民。”

值得期待的是，2012年5月，國務院通過了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》。提出在“十二五”期間，要逐步將基本公共服務領域各項法律法規和政策與戶口性質相脫離，保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務。這樣的目標讓億萬人期待，同時也說明目前的戶籍制度變革正在以公共服務的改革為突破口。

改革思路

為推動戶籍改革順利進行，針對改革中的幾大難題，各路專家積極建言獻策。

戶籍改革涉及面廣，改革成本不可小覷。胡星斗教授說，如果真要給農業轉移人口安置工作，解決低保、小孩上學、廉租房、經濟適用房等問題，恐怕人均幾十萬元的成本打不住。“改革最核心的內容，其實不是制度設計的調整，而是利益的調整。改革越往后推越不利，風險也越大。因此，中央的改革決心很重要。”

近幾個月來，中央新一屆領導人多次公開力推城鎮化及戶籍改革，決心很大，但具體落實還需要逐步推進。鄭風田教授說，一步到位取消戶籍制度不現實，那就逐漸淡化戶籍制度，先淡化與之配套的政策。比如在北京，辦理護照、簽證已經不用回原籍，可在居住地辦理。再者，高考與戶籍也應慢慢脫鉤，比如以后孩子在大城市上學，只要你在這個城市工作一定年限，即可就近入學，如果從小在大城市上學，可在這里參加高考等。

有調查顯示，目前與戶籍掛鉤的個人權利有20多項，胡星斗教授主張建立國民信息系統，代替戶籍制度管理人口，相當于建立一種人口登記制度，然后再分步走，分年限讓外來人口取得本市的各種待遇，比如3年、5年、10年分別是一種待遇，將這些待遇與戶籍剝離開來，而與勞動、就業等信息聯系起來。

然而，一旦公共福利與戶籍剝離，大量外來人口涌入城市怎么辦？胡星斗教授稱，市場是一個調節的過程，如果人太多，工作不好找，房價太高，他們自然又會離開。福利待遇是分年限給的，并不是一步到位，戶籍制度改革不會引發遷徙潮。此外，中國已經實現了某種程度的自由遷徙，“想來的多數都已經來了，并不是你不給福利保障他們就不來。”

如前所述，許多地方政府之所以反對戶改，大多是源于巨大的財政壓力。對此，胡星斗教授表示，中央應該對外來人口多的城市進行財政補貼或者財政轉移支付，使得這些城市有改革的積極性。鄭風田教授的觀點是，對于外來人口多的城市，可以給外來人口解決戶籍等相關福利，讓外來人口擁有住房，而他們在原籍的土地由國家有償收回。同時，中央根據收回土地的指標，給解決農民戶籍城市一定的建設用地指標。也就是說，將戶籍制度改革與土地制度改革聯動起來。

要保留進城農民返鄉的權利

華中科技大學中國鄉村治理研究中心通過大量調研發現，如今，大批農民進城打工后，他們的土地大多流轉給了親戚或村里的種田能手。流轉費用非常低廉，他們的要求有兩個，一是田地不能荒蕪，二是返鄉時能隨時收回土地。對大多數農民而言，雖然無法從土地上獲得滿意收入，但他們并不想因此而放棄土地。

如今，農民進城是越來越容易了，進城的農民在體驗了城里高度文明的現代化生活后，很多人不愿意再返鄉，而目前一些政策設計也越來越傾向于讓農民進城。

該鄉村治理研究中心主任賀雪峰告訴本刊記者，農民在年輕時進城，比較容易獲得相對好的工作機會和收入條件。到了年老，再在城市生活下去就頗為不易；有些懂技術、運氣好的農民可以在城市獲得體面的生存機會，而大部分農民進城，很難獲得在城市成家立業的就業與收入條件。

“一旦進城農民發現在城市無法維持基本生活，而希望返鄉時，我們的制度安排就應該讓他們可以返回農村。”賀雪峰稱，返鄉的權利應是農民的基本人權。城鄉二元結構的化解，不是取消城鄉，而是保留進城農民返鄉的權利。九億農民的返鄉權利，構成了中國社會穩定的基礎。

春節前后，全國各省市先后召開地方“兩會”期間，國內很多城市都對城鎮化和戶籍改革等做了深刻討論，并相繼出臺了很多措施。其中，湖北省政府工作報告中指出，要有序推進農業轉移人口市民化。因地制宜，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民。力爭全年轉移農民工60萬人以上。充分尊重農民在進城和留鄉問題上的自主選擇權，切實保護農民承包地、宅基地等合法權益。目前，湖北省城鎮化率已達到53.5%，未來5年，城鎮化率將提高至58%。

可以預見，從中央到地方，城鎮化及戶籍改革、土地制度改革等，成為未來幾年的重點工作。農民變市民，還有多長的路要走，關鍵取決于地方政府的改革力度和具體落實。