歷史文化保護的秦淮模式

【√】秦淮區檢察院已成立夫子廟-秦淮風光帶檢察服務站，出臺《服務夫子廟-秦淮風光帶景區實施意見》，并搭建了一個多方參與的歷史文化保護平臺，使檢察工作在景區立足生根

作為六朝古都，南京的文物可謂遍地都是，隨便一鍬挖下去都有可能挖到一座古墓。今年3月底，南京雨花區某施工單位在未經考古勘探發掘的情況下違規強行施工，導致5座六朝墓葬被破壞。不久前，南京市文化綜合執法總隊對六朝古墓被毀事件做出50萬元的行政處罰。

“這也是南京針對破壞地下文物行為開出的‘史上最重罰單’。”7月4日，南京市秦淮區檢察院檢察長朱赫告訴記者，隨著近年來南京破壞文物事件多發，南京市秦淮區檢察院開始在保護歷史文化方面下工夫。今年6月4日，秦淮區檢察院牽頭舉辦了秦淮區歷史文化司法保護論壇。

“從今年開始，我們要努力打造秦淮區歷史文化保護新高地。”朱赫告訴記者，目前，秦淮區檢察院已成立夫子廟—秦淮風光帶檢察服務站，出臺《服務夫子廟-秦淮風光帶景區實施意見》，并搭建了一個多方參與的歷史文化保護平臺，使檢察工作在景區立足生根。

文物破壞案件頻發

“江南錦繡之邦，金陵風雅之藪”。南原秦淮區地處南京主城南部，自古以來文人薈萃，商賈云集，文化底蘊厚重，各類遺存眾多，歷史名人輩出，被譽為是古都金陵的起源，南京文化的搖籃。

2013年2月，新的行政規劃后，原秦淮區與白下區合并，組成新秦淮區。原白下區坐擁各類古建筑、古遺址，歷史文化也十分豐富。合并后，濃厚的歷史文化成為新秦淮區的一大特色。據了解，新秦淮區現有各級文物保護單位60處，其中國家級3處，省級17處、市級23處、區級17處。

“經過前期調研發現，這些歷史文物的保護現狀令人擔憂，不僅破壞文物的現象偶有發生，還存在行政機關多頭管理，違法行為管理職責不明、責任追究不力，歷史文化街區改造中的職務犯罪常發，行政執法和刑事司法銜接不暢等多種問題。”朱赫說。

2009年8月12日，南京市太平天國歷史博物館（瞻園）門口一尊清代文物——石獅被東部路橋公司的施工車輛撞倒斷裂，車輛駕駛員承擔交通事故的全部責任。

“這兩起事故，我們檢察院都直接參與事故處理，也發現在文物保護方面的一些問題。”朱赫介紹說，“瞻園石獅子受損事件”發生后，秦淮區檢察院便發出了督促起訴書。我們的辦案人員發現，由于文物鑒定機構與司法評估資質脫節，導致江蘇省內沒有一家具有文物司法評估資質的鑒定、評估機構，“這不僅造成省內文物專家對我省文物司法鑒定無發言權，而且直接影響省內文物的司法保護效果”。

為評估被撞毀損石獅的價值，江蘇省文物局出函委托江蘇省文物保護專家組鑒定為明清時期文物。南京博物院為該石獅出具復原修復的經費概算為200970元，不包含文物損傷費。南京文物公司評估證明受損石獅目前市場價值估價為60-80萬人民幣，江蘇省文物保護專家組進一步評估該石獅的價值損失至少應在40萬元。

最終，南京市太平天國歷史博物館最終按照江蘇省文物保護專家對石獅的評估價值訴至法院，要求東部路橋公司賠償文物修理費200970元，文物損失費400000元。

但在案件審理中，被告東部路橋公司對于原告提供的評估鑒定結論有異議，以“原告方的鑒定委托程序混亂，鑒定機構無相應資質”為由，申請對受損石獅的年代、市場價格、價值損失及修復費用進行重新鑒定，以明確原告的具體損失。

秦淮區法院同意被告東部路橋公司提出的重新鑒定、評估的申請。經查詢江蘇省高級法院關于評估、鑒定機構名冊，未發現省內具有對文物進行司法評估資質的鑒定、評估機構。于是秦淮區法院指定并委托河南珍寶藝術文物書畫司法鑒定所對受損石獅的修復費用、財產損失進行重新評估。由于該司法鑒定所為河南省司法廳批準設立，并報司法部備案，鑒定業務范圍為：藝術文物司法鑒定和書畫司法鑒定。該鑒定所出具的司法鑒定結論為：受損石獅修復費用為15萬元左右，文物損失貶值費應在20萬元左右。河南珍寶藝術文物書畫司法鑒定所出具的司法鑒定意見書被區法院作為定案依據。

2011年7月8日，秦淮區法院判決東部路橋公司賠償太平天國歷史博物館損失348000元。

“文物本身作為不可再生資源，其影響力、藝術性的損毀是無可挽回的。”“瞻園石獅子受損事件”中，兩家文物鑒定機構的評估價相差了25萬余元，讓朱赫感慨萬千，他意識到，強化文物和藝術品司法評估機構建設已刻不容緩。

2012年，一家公司的法拉利跑車在國家重點文物保護單位南京中華門城堡上進行“漂移”，被媒體曝光后引起社會輿論的強烈反響，經過調查，這項商業活動經過中華門城堡管理所的同意，但是未經過南京市文物局的審批。

此事引起了秦淮區檢察院的關注，隨向其主管單位發出了檢察建議，要求立即停止可能影響文物保護單位安全的活動，及時依法處罰相關責任單位和人員，挽回國有文物損失。

“瞻園石獅子受損事件”和“中華門甕城法拉利漂移事件”，都曾在當地引起過熱議。歷史文化保護的問題，也在這兩起文物破壞案之后，進入朱赫的注意視線中。

現行歷史文化保護的檢察觸角

朱赫考慮的首要問題是，作為檢察機關，對于歷史文化保護，他們能做什么。秦淮區檢察院曾以夫子廟歷史文化街區為樣本，作了關于歷史文化保護的檢察保護調查。

對歷史文化街區的檢察保護，一方面體現在處理歷史文化資源開發管理引發的糾紛案。調研顯示，經過多年經營，夫子廟景區已成為秦淮區的品牌和形象，與此同時，由于各級行政管理部門存在職能銜接不暢等問題，導致歷史文化資源開發利用中，各類民事糾紛和刑事案件不斷發生。

據秦淮區檢察院刑檢部門統計，每年辦理的涉及夫子廟等景區的刑事案件均在數十件以上，案件集中于盜竊、故意傷害、尋釁滋事、聚眾斗毆等諸多方面，其中一部分案件是由于管理分散、執法力量不足、資源要素配置不充分造成的。如2012年11月的一個周末，馬鞍山游客力某一家三口和上海游客相某一家六口，在夫子廟西牌坊大轉盤處，為爭搶出租車發生糾紛，在互毆過程中一人受輕傷。

歷史文化街區改造過程中的職務犯罪案件，也是檢察機關發揮作用的重點。據了解，近年來，秦淮區加強了對該區門東門西歷史文化保護改造工作的力度，老門東、愚園、秦淮河河房等一批古建筑得到保護和修繕。國家為此投入了巨額資金用于文物保護的改善民生，但一些貪腐案件也因此滋生。

調研顯示，近兩年來，秦淮區檢察院共查處了十余件拆遷和城建領域的職務犯罪案件，占整個區職務犯罪案件的一半以上。如區城鎮綜合開發總公司動遷員王某某貪污案，風光建設綜合開發公司動遷科長楊某貪污、受賄案，紅花街道辦事處副主任方某某受賄案，區拆遷辦傅某受賄案，區房地產開發公司陳某某受賄案等，上述人員均是在拆遷過程中利用職務便利，貪污房產或者收受有關人員的賄賂。

“也有一些歷史文化破壞現象，是目前檢察觸角很難延伸到的。”朱赫有些遺憾地說。

朱赫所指的主要是城市規劃帶來的歷史文化破壞。據了解，南京明城墻內老城約為40平方公里左右，未改造的僅剩2平方公里左右，在城市現代化和老城改造過程中，城南的歷史街區仍然面臨被拆除的困境。

記者了解到，1994年后的七八年里，城南金沙井、百花巷等傳統民居保護區被破壞，2006年至2009年，南京市政府著手對秦淮河沿岸的安品街、牛市-顏料坊、船板巷、釣魚臺、門東、門西、南捕廳等歷史街區進行拆遷改造，先后拆毀顏料坊、牛市、秦淮河兩岸大量珍貴的河房以及南捕廳不少歷史建筑。

朱赫介紹說，從新的《南京歷史文化名城保護規劃》看，秦淮區僅有門東、門西兩片傳統民居群劃作保護片區面積，還不到明南京城的幾十分之一。“這樣的保護范圍和力度與南京歷史名城的地位有很大的差距。同時，在城市化的進程中，豐富的地下文物遺存正受到嚴重威脅，一些部門和單位盲目施工，導致地下文物遭到破壞的事件時有發生。”

打造歷史文化保護新高地

我國歷史文化街區保護起源于上世紀五十年代梁思成先生提出的保護古建筑物的位置部署秩序和整個文物環境的觀點。隨著改革開放，我國在重視歷史環境保護的國際潮流影響下，保護古城的思想逐漸形成。

目前，我國逐步建立起了以文物保護、歷史文化名城、歷史文化保護區為核心的多層次的歷史文化遺產保護體系和一套比較完整的關于文物、歷史名城和歷史街區保護的法律法規。而南京市作為國務院公布的首批歷史文化名城之一，改革開放30 多年來，其對歷史文化的規劃與保護從未停步，1984 年編制了《南京歷史文化名城保護規劃》，此后，又陸續制定出臺了《南京城墻保護規劃》、《南朝陵墓石刻保護規劃》、《明孝陵保護規劃》等8部規劃，2010年又制定了《歷史文化名城保護條例》，為保護南京的歷史文化資源提供了堅實的法律基礎。

在秦淮區檢察院郭月芳看來，盡管對歷史文化街區保護出臺的規定不少，但法律保護整體現狀令人擔憂。她舉例說，現行法規文件的內容往往以明確保護的對象、保護的內容與方法為主， 而對保護運行過程中具體管理操作所涉及的法律問題、規劃卻十分缺乏， 如保護中具體范圍的確定方式、保護管理的機構設置與運行程序、監督反饋機構的設置與運行程序、保護資金的來源與金額比例以及違章處罰規定等均無具體規范。

“這就放松了法規在執行過程中自由裁量的范圍與尺度， 加上歷史文化遺產保護本身涉及問題的復雜性， 造成在實際操作過程中法規的執行存在相當大的彈性與出入。”郭月芳補充說。

“歷史文化的可持續發展需要保護，但近年來，檢察機關如何更好地參與社會管理、提升執法公信力也成為一個十分重要的課題。從這個角度上來說，保護歷史文化和檢察職能是相輔相成、互相促進的。”朱赫說。

朱赫認為，履行檢察職能其中一個切入點是增強公民文物保護意識。秦淮區檢察院的一份調研報告顯示，一些公民對文物缺乏基本的價值認識，所到之處在文物古跡上亂刻亂涂，或者期待在老街的改造開發中獲取高額的經濟補償，思想上沒有對文物的保護意識。有的地方在文物保護上角色定位不清，作用缺失，出現了許多修舊如新的案例，人為制造大量假古董。

為此，秦淮區檢察院通過各種途徑如舉辦講座、培訓班、知識競賽、巡回展覽、文藝演出等形式，普及文物保護的法律知識。“我的構想是，最終可以在秦淮區領導、文化局、檢察院的牽頭下，建立一個歷史文化保護聯盟，構建跨部門、跨行業、跨專業的運作平臺，綜合運用行政、市場、法律等多種手段，統籌規劃、保護歷史文化資源。”朱赫說。