實施草原生態保護與建設維護祖國北疆生態安全

內蒙古屬于干旱、半干旱地區，草原生態十分脆弱。多年來，由于氣候日趨干旱轉暖、人口較快增長、人為破壞和不合理利用、資源過度開發、投入嚴重不足等原因，草原退化、沙化產量十分嚴重。草原具有調節氣候、涵養水源、防風固沙、保持水土、凈化空氣等生態功能，加強草原生態保護與建設，對于維護國家生態安全、增強應對氣候變化能力，解決好“三農”、“三牧”問題，具有舉足輕重的作用。

一、內蒙古草原生態保護與建設進展情況

（一）草原生態建設穩步推進

圍繞草原生態建設，自治區做了大量工作。一是大力開展草原圍欄建設。到2009年我區草原圍欄面積達4.16億畝，占可利用草原面積的40%以上；二是大力發展以水為主的配套草庫倫。目前，全區配套草庫倫達400多萬畝；三是大力推廣青貯技術。已連續5年開展了青貯專項推進工作，青貯能力達300億公斤以上；四是大力開展人工草場建設和飼料種植。截至2009年，全區人工草牧場保有面積4543萬畝，草場改良保留面積4699萬畝，草原飛播保留面積1176萬畝。目前，全區年均草原建設的總規模達5000多萬畝，占可利用草場的5%。通過加強草原建設，促進建設養畜，減輕了草原生態壓力。

（二）草原生態重點建設工程有序推進

截至2009年，通過實施天然草原退牧還草工程，我區共建設草原圍欄面積19040萬畝，其中禁牧圍欄7732萬畝，休牧圍欄10668萬畝，劃區輪牧640萬畝，補播改良3903萬畝。帶動全區禁牧面積7.81億畝，其中禁牧面積2.83億畝，休牧面積4.07億畝，草原輪牧面積達0.91萬畝。京津風沙源治理工程經過十年建設，已形成陰山北麓農牧交錯帶長300公里、寬50公里的生態屏障帶。共實施人工種草793萬畝，飛播牧草129萬畝，圍欄封育3334萬畝，建設基本草牧場117萬畝，草種基地6.5萬畝，暖棚126萬平方米，飼料加工機械10500臺套。兩大工程基本覆蓋了我區所有的牧區和半農半牧區旗縣，產生了巨大的生態、經濟和社會效益，有效遏制了草原生態惡化，促進了畜牧業生產條件改善、結構優化和生產經營方式轉變。

（三）全面落實草原生態保護制度

全面落實草原“雙權一制”（即所有權、使用權、承包經營制），通過落實草原承包到戶政策，有效調動廣大農牧民保護建設草原的積極性；全面推行禁牧、休牧、劃區輪牧制，2009年，全區禁牧、休牧、劃區輪牧面積達到7.81億畝；同時，認真落實草畜平衡制度和基本草原保護制度，依法管理和保護草原。各地按照草原法律法規的規定，結合實際，制定草畜平衡具體實施方案，以戶為單位進行了草畜平衡核定，由旗縣與牧戶簽定草畜平衡責任書。截止目前，全區共核定實施草畜平衡的草原面積7.20億畝，簽訂草畜平衡責任書399668份，為均衡、合理利用草原資源奠定了基礎。進一步加強草原保護，目前，全區已劃定基本草原8.36億畝，占全區草原面積的63.35%，占劃定地區草原面積的85.63。劃定工作確立了嚴格保護草原的紅線，為下一步落實基本草原保護制度打下了基礎。

（四）積極推進人口轉移

為了減輕草原生態壓力，促進農牧民增收致富，自治區本著適度收縮、集中發展的原則，大力推進草原生態惡劣區農牧民搬遷。阿拉善盟實行了集中轉移戰略，錫林郭勒盟實行了圍封轉移戰略，鄂爾多斯市實行了收縮轉移戰略，大量農牧業人口向城鎮、園區和移民區集中轉移。西部大開發以來，全區累計投入23多億元，完成生態移民46萬人，其中轉移牧民10萬人。

（五）草原監測能力不斷提高

全區每年在實地采集樣地數據700多個基礎上，結合遙感和氣象數據資料已能夠及時、準確地發布五月牧草返青監測報告、七月牧草長勢監測報告、九月牧草生產力監測報告，以及國家生態建設工程生態效益監測報告和涉及各類自然災害在內的以揭示草畜平衡狀況為最終目標的草原監測總報告，為國家和自治區宏觀決策提供了科學依據。

二、內蒙古草原生態面臨的主要困境

隨著社會發展，人口壓力不斷加強、畜牧業養殖數量激增以及不合理活動，如過度放牧、濫墾、亂采濫挖等，使得草原退化問題十分嚴重，草原生態環境急劇惡化，草原生態系統服務功能下降，抵御各種自然災害的能力減弱。

（一）氣候變化導致草原“三化”嚴重

由于氣候變化，人口及牲畜數量的增長，人為不合理利用，以及投入嚴重不足等原因，草原“三化”（沙化、退化、鹽漬化）嚴重，生態環境惡化。草原“三化”面積為7.02億畝，占可利用草原面積的75%，近40年全區草原產草量下降30%-50%，嚴重地段幾乎喪失了生產能力，地表裸露、優質牧草銳減，致使草原鼠蟲害、沙塵暴等自然災害頻繁發生，草原資源優勢明顯減弱。目前，我區“三化”草原尚未得到有效治理，草原年均退化1.67萬平方公里，生態系統服務價值功能損失32億元。若按30年計，生態系統服務功能價值損失是內蒙古草原畜牧業50年總產值的1.42倍。

（二）草畜矛盾日益突出

根據多年的草原監測，我區平均超載率在20-30%之間，缺草100億公斤左右。長期過度放牧利用，草原得不到休養生息，植被得不到更新，產草量下降，再加上草原建設滯后，導致了草原壓力越來越大，草畜矛盾日益突出，草原不堪重負，直接影響到草原生態和畜牧業的持續發展。

（三）草原生態保護建設投入不足與實際需求缺口較大

進入新世紀以來，中央和我區財政對草原生態保護建設投入力度不斷加大，取得了較為顯著的生態和社會效益。但是，從我區草原保護建設面臨的嚴峻形勢和艱巨任務來看，草原保護建設和投入力度仍需進一步加大。2000年以來，國家投入我區草原生態建設資金達到92億元，每年每畝草原投入不足1元。目前，我區實行禁牧、休牧、輪牧的草原面積達到7.81億畝，但國家安排的禁牧補貼面積不到2.5億畝，大部分草原未列入工程范圍，得不到相應的補貼，需要盡快解決草原保護建設國家重點工程投入不足、補貼標準但低、覆蓋面小、內容較為單一、實施期限短的問題。同時，由于現行體制的影響，草原生態保護建設投入還存在著部門分割、多頭管理和資金使用分散、效率低、難以集中整合的問題。一些地方政府由于財力有限，配套資金無法落實。

三、內蒙古實施草原生態保護與建設的緊迫性

經過多年堅持不懈的努力，我區草原生態出現了總體惡化趨勢明顯減緩、局部地區改善的良好局面。但這一成果的取得是初步的，較實現草原生態的全面好轉和良性循環還有很大差距。我區“三化”草原大部分還未得到有效治理，已經治理的尚不穩定，仍很脆弱。隨著經濟社會發展，工業化、城鎮化的推進，資源開發強度加大和人口的增加，草原生態的壓力在不斷加大，加強草原生態保護建設勢在必行，迫在眉睫。

（一）應對氣候變化的重大需求

內蒙古草原主要分布在溫帶半濕潤、半干旱和干旱三個氣候區，東西橫跨2400公里。大部分陸地被草原植被所覆蓋，草原構成了內蒙古生態的主體。草地具有保持水土、涵養水源、防風固沙，凈化空氣、固碳減排以及旅游等方面的多種生態功能。以碳貯量為例，內蒙古的草原草地的碳匯總量在1.3萬億噸，這相當于減少了二氧化碳排放量的6億噸，通過發展草產業，可以有效地增加草地生態系統的碳儲量，是低成本的固碳減排的途徑。因此，草原的生態功能和資源價值以及獨特的地理位置，是其他任何生態系統不可代替的，對于增強我區應對氣候變化能力有重大意義。

（二）維護祖國生態安全的需要

內蒙古地處祖國北疆，天然草場有13.2億畝，居我國五大草原之首，占我國草原總面積的22%，從東到西綿延4000多公里，是1400萬各族農牧民群眾的生存根基和生命家園。同時，她還是“三北”地區的天然生態屏障，是我國最大的天然牧場和畜牧業生產基地，毛、絨、肉、乳、皮等畜產品在國內市場占據重要地位。加強草原生態保護與建設是維護國家生態安全、食物安全的需要。

（三）能夠有效解決“三農三牧”問題

禁牧、休牧、輪牧、舍飼半舍飼等退牧還草措施的實施，為生態建設提供了大量的林草資源，從而為農牧業產業化基地的建設和發展創造了有利條件。使畜牧業生產方式從粗放型轉變為追求質量和效益型，許多從未從事過農業生產的牧民走上了為養而種之路，生態條件惡劣地區的農牧民也轉移出來從事二三產業，實現了草原增綠、農牧業增效、農牧民增收的目標。

四、草原生態保護建設的主要措施

（一）劃區輪牧和休牧

通過劃區輪牧和休牧落實草畜平衡制度，實現草原資源的合理利用和可持續發展。開展天然草原劃區輪牧技術應用研究，建立合理放牧利用制度。對采取以單戶或聯戶經營的合作組織，實行劃區輪牧生態補償。在典型草原、草甸草原地帶實施休牧工程，給草原植被提供休養生息的機會。返青期休牧，可以增強植物光合作用，積蓄營養，促進植物分蘗生長，提高牧草產量。結實期休牧，為牧草種子繁殖提供更多的機會，為草場植被更新創造有利條件。

（二）長期禁牧、階段禁牧

通過長期禁牧、階段禁牧等措施，給草原創造自我休復的條件，逐步改善草原生態環境，恢復草原植被；將荒漠、草原化荒漠、沙漠等嚴重退化沙化草場實行長期禁牧，不再從事牧業生產。并將該區域牧民搬遷轉移，異地安置，通過草原生態補償和安居工程，為牧民提供生活保障和居住條件。

在草場經過若干年禁牧后，草原植被好轉，逐步恢復到可利用狀態，根據草場載畜能力，測算飼養牲畜數量，實行以草定畜，可持續利用。在階段性禁牧期間，牧民可不轉移，按照國家和自治區實施的生態補償標準，為牧民提供生活保障。

（三）人工草牧場建設

通過人工草牧場建設，增加飼草料有效供給，緩解天然草原壓力，促使退化沙化草場得到有效治理。我區農區和半農半牧區，水土熱資源豐厚，有大量的棄耕地和撂荒地適宜人工草地建設，發展潛力巨大。大力實施標準化人工草地建設工程，可為草業的發展提供雄厚的物質保障，又能實現增草增收、增效減排，達到生態與經濟雙贏的目的。

（四）生態工程治理

繼續加大天然退牧還草工程實施力度，鞏固建設成果，延長禁牧休牧補貼周期。通過圍欄建設、補播改良以及禁牧休、休牧、劃區輪牧等措施，恢復草原植被，改善草原生態環境，提高草原生產力，促進草原生態與畜牧業協調發展而實施的一項草原基本建設工程。對重度退化沙化草原禁牧5年，并補播牧草；對中度退化沙化草原采取春季休牧，即牧草返青期休牧，給牧草提供充分生長發育的機會，提高牧草產量；對輕度或未退化沙化草原，實行劃區輪牧，落實草畜平衡制度，實現草原的合理利用。

鞏固和加大風沙源治理工程草原建設項目。重點治理渾善達克沙地和科爾沁沙地，采取林、水、草相結合，工程措施、農藝措施和生物措施相配套的治理方式。對兩大沙地和退化沙化嚴重地塊進行圍欄封育，并進行飛播、人工補播等措施恢復草原植被。選擇立地條件優越的地塊，建立灌溉人工飼草料基地，增加飼草料供給，緩解天然草原壓力，給草原提供休養生息的機會。包括禁牧休牧，配套棚圈、青貯窖、飼草料加機械等建設內容，為舍飼圈養創造了良好的條件。

牧區節水灌溉人工草牧場建設是解決解決飼草料短缺的一項重要措施。大力實施人工草地標準化建植技術，是現代化畜牧業的主要標志，也是解決增草、實現增收、減輕天然草原壓力的有效途徑。通過區域規劃、新品種新技術應用以及節水灌溉、測土施肥、草田輪作等綜合技術配套與規范，在牧區實施以水為中心的高產飼草料基地建設，可以達到以地塊為單元，以水利為保障，以標準化為手段，建植一塊，成功一塊，保護一大片，實現牧業增效、牧民增收、牧區增綠的共贏目標。

（五）草原生態監察

強化對全區范圍內草原資源、生物多樣性、水土流失、農業污染和工業及生活污染、土地荒漠化及氣候變化的監測和預警。盡快建立生態環境預警制度， 并以“3S”技術應用為突破口，形成生態環境監測和災害預警體系，整合利用各部門和相關機構的信息、研究成果。深入開展生態監測工作，建立生態環境監測預警系統。加強草原生態環境保護管理能力建設，開展生態環境監察試點工作，開展生態環境監察示范活動。

（六）生態補償

拓展草原生態建設保護補償領域，創新生態綜合治理建設受益機制。從根本上解決現行生態項目補償具有時限性、項目之間、缺乏整體性、綜合性和可持續性等問題，盡快建立生態補償長效機制。建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，對生態環境資源開發與管理、生態建設、資金投入與補償的方針、政策進行統一協調，科學確定生態環境補償標準、補償方式和補償對象，逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態環境補償機制。針對我區不同領域不同層次的生態綜合治理需要，優先制訂重點生態治理區域的生態補償機制。

（作者單位：1.鄂爾多斯市東勝區人力資源和社會保障局；2.鄂爾多斯市東勝區人才交流服務中心）

責任編輯：張莉莉