我國稅收優惠政策存在的問題及調整思路

一、引言

稅收優惠政策是國家利用稅收調節經濟的重要手段。國家通過稅收優惠政策可以扶持某些特殊地區、產業、企業和產品的發展，促進產業結構的調整和社會經濟的協調發展。我國的稅收優惠政策是改革開放以來陸續制定的，這些政策范圍廣、內容多，其中對地域性優惠和外資性優惠幅度較大、期限較長，在整個企業所得稅優惠政策中具有特殊地位。這些優惠政策在調節經濟總量和經濟結構。促進經濟增長、保持經濟社會穩定方面發揮了積極作用，但同時也存在一些問題。

二、我國現行稅收優惠政策存在的問題

改革開放以來，我國對稅收優惠政策不斷進行調整，取得了許多成效。但是，隨著國內經濟運行狀況和國際經濟背景的巨大變化，我國現行稅收優惠政策的弊端日益突顯。

（一）稅收優惠政策產業導向不清晰

我國現有的稅收優惠政策缺乏明確的產業導向，以減免稅為主的優惠形式使投資者偏好將資金投向勞動密集型產業，以在短期內享有稅收優惠帶來的利益，而不愿意將資金投向基礎產業、瓶頸產業和技術密集型、高精尖等投資期長、風險較大的產業。這種情況不利于我國產業結構的調整優化。

（二）稅收優惠政策存在嚴重的區域傾斜

長期以來，我國區域性稅收優惠主要向東部沿海地區傾斜，不僅建立了經濟特區，還有許多沿海、沿江的經濟開發區和開放區。資金大量流向沿海地區，使內地的發展相對缺少資金，進一步拉大了中西部地區與沿海的距離，不利于經濟的平衡發展和國家宏觀目標的實現。

（三）內外有別的稅收優惠政策影響了市場的公平競爭

內外資企業在稅收優惠政策上存在很大區別，如內資企業優惠稅率幅度小而外資企業的優惠幅度較大；內資企業的優惠政策適用范圍較窄，外資企業的適用范圍較寬；內資企業減免優惠政策時間較短，一般為1—3年，而外資企業減免優惠時間較長，一般為5年或5年以上。從總體上來說，我國對外資實行的是普遍優惠政策，優惠范圍廣、種類多、力度大、期限長。與內資相比，在適用稅率、稅基以及減免稅方面都不一致，外資企業的稅收負擔明顯低于內資企業。雖然這些給予外資的普遍優惠并沒有違反WTO的國民待遇原則，但是這種做法明顯違背了市場經濟平等競爭的原則，使內外資企業不能處在同一起跑線上。

（四）稅收優惠政策缺乏法制保障，違反透明度原則

我國的稅收優惠政策散見于國務院、財政部、國家稅務總局發布的種種通知、規定之中，沒有一部統一的稅收優惠法，造成政策規定雖多，卻缺乏系統性和規范性，法律約束性差。有的地區經常根據自身的利益需要擅自對稅收優惠進行減免或擴大，造成朝令夕改的混亂狀況。同時，由于缺乏完善的監督機制，征管、執法不夠規范，有的地方存在著暗箱操作的現象等，這就違反了透明度原則。

三、我國稅收優惠政策調整的主要思路

結合以上分析和我國目前的稅收優惠形勢來看，考慮中國稅收優惠的大環境，適時適度的調整我國的稅收優惠政策方向已是大勢所趨。

（一）區域性優惠向產業性優惠調整

作為改革開放的試驗區，經濟特區、經濟開發區、沿海開放城市都被賦予了一些特殊政策。但是，不論是初期還是現在，這些特殊區域不僅僅只是特殊在稅收優惠上，在外資的準入、管理機構的設置、政府管理的方式、人才的引入和流動等政策方面，都享有一定的特殊權限。因此，在市場經濟體制趨于完善、市場機制已經發揮基礎作用的現階段，特區稅收優惠的作用已經大為減弱，在這種情況下，逐步取消特區在稅收方面的特殊政策的時機已經基本成熟。當然保留必要的地區優惠政策還是必要的。

另外，我國稅收優惠政策的運用多年來一直注重按行政性區域和經濟性區域來區分，弱化了產業性稅收優惠，造成了同一性質的產業因所處區域不同而稅負不同，不僅不適應國家的產業政策、有悖于稅收公平的原則，也弱化了稅收手段在促進全國戰略性新興產業發展中所起的引導和激勵作用。因此，從長遠看，應加大產業性稅收優惠政策范圍和力度，逐步縮小區域性的稅收優惠，將區域性優惠向產業性優惠調整，使稅收優惠政策配置更加公平、高效。

（二）外資性優惠向產業性優惠調整

從總體上看，我國給予外資的待遇，特別是稅收優惠待遇遠遠超過了內資企業，形成了所謂的"超國民待遇"。諸如低稅率、減免稅、退稅優惠，加之稅前扣除項目、折舊速度等方面內外資企業也存在較大差距，使得二者無法公平競爭，極大地阻礙了民族產業的發展。并且，現行稅收優惠政策對勞動密集型產業的過度照顧也使得大量的外資積淀于一般的生產、加工、消費性等行業，造成了這些行業的過度發展，并相應地阻止了外資向高精尖產業的流動，出現了外國直接投資結構不合理的現象。因此，未來的方向是將外資性優惠向產業性優惠調整，平衡內外資稅收優惠，加強內外資企業公平競爭。

（三）嚴格立法，規范管理，提高稅收優惠政策的透明度

在我國，雖然針對各個稅種都有自己的稅收優惠政策，但是，沒有統一的關于稅收優惠的法律政策體系。因此，我們建議應盡快制定專門關于稅收優惠政策的完整法律體系，通過法律的手段規范稅收優惠政策，明確稅收優惠的目標和產業導向，做到有法可依，避免地方政府因自身利益的需要以人為因素進行隨意變更，朝令夕改。另外，由于法律具有較長時間的穩定性，不宜經常修改，而國家的經濟和政策又會隨著形勢的發展而不斷調整，因此，借鑒國外的一些經驗，在稅法中，我們要貫徹調整所要遵循的原則和規范，明確制定優惠的目標、原則，列舉優惠的各個方面。而具體的優惠方法則由國務院制定行政法規，并根據經濟發展水平和條件的變化做階段性的處理，以適應經濟形勢的發展變化而不斷調整。同時，建立監督機制使稅收優惠政策真正落到實處，避免出現執法空洞和暗箱操作。

（四）實現稅收優惠形式從單一化向多樣化的轉變

各種優惠形式各有其長處與短處，在特定的條件下發揮獨特的鼓勵作用。并根據稅收優惠要達到的特定政策目標，運用不同的稅收優惠形式。除繼續使用現有的降低稅率、減免稅期、再投資退稅、虧損結轉等優惠外，還可增加新的稅收優惠形式，如稅收信貸等，從而實現稅收優惠形式從單一化向多樣化轉變，提高稅收優惠的吸引力和有效性，并加大稅收優惠力度。

（作者單位：內蒙古大學經濟管理學院）

責任編輯：曉途