德國如何抓住改革的“時機之窗”

【作者簡介】

鄭春榮，同濟大學德國問題研究所/歐盟研究所所長、教授、博導。

研究方向：當代德國政治與外交、德國社會與勞動力市場政策、歐盟治理。

主要著作：《歐盟委員會與社會伙伴在歐洲社會一體化進程中的角色》（德語）、《中小企業——德國社會市場經濟的支柱》等。

摘要 2003年，施羅德政府抓住“時機之窗”，銳意推動了“2010議程”這一影響深遠而又極具爭議的結構改革?！?010議程”是“第三條道路”理念的實踐，其核心是突出輔助性原則，意在增強個人的責任。其實施過程說明，結構改革需要時間，從開始實施直到其真正發揮積極效應，可能需要若干年，政治家必須要有短時間內選民支持度下降的心理準備。同時也表明，排除各種阻力銳意推動改革固然重要，但同等重要的是充分展開有關改革必要性的討論，以便形成盡可能廣泛的社會共識。

關鍵詞 德國 改革 2010議程 哈茨改革

與西歐其他國家相比，德國被認為具有“特別僵化”的制度結構，不利于政治變革。在喬治·蔡伯利斯（George Tsebelis）看來，這是因為德國政治制度中存在眾多否決玩家①，如聯合執政伙伴、聯邦參議院以及強勢利益集團等，它們對于改革政策有著持久的否決潛力。然而，正是這樣一個被詬病存在著“改革擁堵癥”的國家，于歐債危機爆發前率先實施了改革。具體而言，就是2003年實施的“2010議程”。這一改革使得德國從“歐洲的病夫”一躍成為歐洲經濟的引擎，在歐洲其他國家還深陷危機進行痛苦的改革之時，德國經濟卻取得了近乎一枝獨秀的表現。為何一個長久以來缺乏改革能力的國家能夠實現如此深層次的變革？“2010議程”究竟包含了怎樣的理念和內容，它的實施給德國帶來了哪些積極的和消極的影響？與此相關的一系列問題值得我們深思。

“2010議程”實施的動因

2003年3月14日，時任聯邦總理施羅德在聯邦議會推出了德國戰后歷史上最全面、也是最有爭議的改革方案之一，即“2010議程”。當時，施羅德表示：“現在，我們必須拿出勇氣，在我們的國家進行必要的變革，以便使我們在歐洲重回經濟與社會發展之巔?！雹跁呵也徽搶W術界對于“2010議程”與德國在歐債危機期間經濟表現之間的相關性存在著爭論③，事實上，該改革方案自推出后一直伴隨著各種質疑之聲。

問題倒逼和時機之窗。在紅綠聯合政府于2002年9月連任之時，施羅德政府面臨著一系列問題。2002年經濟增長停滯后，2003年的前幾個月德國國內生產總值開始下行。當時失業率達到了11.3%，官方登記的失業人數達到了470多萬。此外，人口結構的變化使得養老保險基金面臨崩潰，加之私人消費下降，工資附加成本在增高。而且，德國政府預算政策的行動余地非常有限，因為當時德國已經違反了《歐洲穩定與增長公約》的標準。在施羅德看來，德國的社會福利體制積重難返，改革已是勢在必行。

但是，經濟疲軟、尤其是失業率上升并非紅綠聯合政府上臺后才有的現象。1990年兩德統一后，德國東部經歷了由統一效應帶來的短暫繁榮，隨即成為了德國經濟發展的負擔，東部的失業率一直是西部的近兩倍。根據歐洲經合組織標準化的失業率數據，1993年至1998年期間，德國的失業率從7.9%上升至9.3%。雖然這個數值仍然在歐盟平均水平之下，但是與基本持平的歐盟平均水平相比，德國的失業率一直在上升。有鑒于此，科爾政府實施了一些改革，旨在增強對失業人員的就業激勵，但是這個階段的改革更多的是具體的、漸進式的調適。

1998年施羅德政府上臺，在兌現選前承諾、實施削減青年失業緊急計劃等措施之后，并未采取大刀闊斧的改革舉措。引人關注的是，英國首相布萊爾與施羅德于1999年6月發布了《布萊爾—施羅德文件》（詳見下文），但是這份文件中所包含的范式變革并未在實踐中付諸實施，這其中部分原因在于來自社民黨黨內和工會的阻力。

2002年初，聯邦勞工局的職業中介丑聞為施羅德政府開啟了改革的“時機之窗”：德國聯邦審計局對5家勞動局職業中介的業績進行了審查，統計的中介成功案例中約70%與事實不符。這一中介丑聞在公眾中引起了廣泛關注，使得施羅德改革得以推動。而且，由于失業率在短暫緩和后又再次上升，施羅德政府的勞動力市場政策的表現招致很多不滿，這使得改革不可避免。鑒于聯邦議會選舉迫在眉睫，而社民黨黨內和社民黨與工會之間的意見分歧會損害社民黨再次勝選的可能性，因此，來自黨內和工會的反對聲音受到約束。

改革阻力和謀求共識?？茽栒噲D設立勞方、資方和政府方代表組成的“勞動聯盟”，但是由于勞方代表早早地于1996年4月退出了這個三方機制而未果。鑒于德國勞動力市場糟糕的發展狀況，社民黨在1998年的聯邦議會競選中，將勞動力市場政策作為核心競選議題，并提出要將當時的失業人數從420多萬減至350萬以下。為此，社民黨宣布要在大選獲勝后設立一個“勞動、創新和公正聯盟”來兌現其競選承諾。勝選后，紅綠聯合政府旋即于1998年12月7日啟動了“勞動聯盟”，施羅德政府的不少政策就是在“勞動聯盟”中商議并達成共識的。

“2010議程”的核心內容是四部哈茨法案。在上述聯邦勞工局的中介丑聞發生后，施羅德領導下的紅綠聯合政府于2002年2月22日設立了“勞動力市場現代服務”委員會，其主席是大眾汽車公司的董事會成員彼得·哈茨，為此，這個委員會也被稱為“哈茨委員會”。該委員會的15名成員中包括了工會代表、雇主代表、學者、政治家和企業咨詢顧問?！肮奈瘑T會”于2002年8月16日提交了報告，其中的建議是委員會所代表的各種利益集團的妥協。雖然“哈茨委員會”提出的削減失業者和社會救濟金領取者給付的建議遭到了社民黨左翼人士和工會人士的批評，但是由于“哈茨委員會”中也有工會代表，換言之，職工利益在妥協方案中得到了兼顧，因此批評之聲有所緩和。

在“哈茨委員會”提交報告后沒過幾天，鑒于9月22日的聯邦議會選舉迫近，施羅德政府8月21日就決定迅速落實“哈茨委員會”提出的改革建議。施羅德政府清楚地知道，若不利用選前的有利時機，“哈茨方案”很可能會遇到更大的改革阻力。

的確，在施羅德政府獲得連任并提出“2010議程”后，社民黨黨內批評人士甚至啟動了一次黨內請愿，來抵制施羅德的改革政策。但是，毅然決然的施羅德把個人前途與改革計劃捆綁在一起，使得反對人士不敢用過于嚴厲的批評來威脅社民黨的執政能力。

然而，“2010議程”的實施給社民黨帶來的影響是巨大的：一方面，它最終還是導致了社民黨的分裂，2004年工會人士從社民黨中分裂出來組建了“勞動與社會公正選舉聯盟”，并于2007年與民社黨合并為左翼黨；另一方面，社民黨內至今對于“2010議程”的部分內容仍然有著不同的意見?；厥讈砜?，施羅德利用個人的威信和堅強意志來排除各種阻力推進改革的勇氣固然難能可貴，但施羅德政府或許可以對社會福利體制改革的緊迫性和必要性做更為細致的解釋工作。

“2010議程”的核心理念和措施

“2010議程”的核心理念已經體現在1999年6月發布的《布萊爾—施羅德文件》中，該文件的具體名稱為《歐洲社會民主主義者的前進道路》，文件指出要走既有別于新自由主義、又有別于傳統社會民主主義的“第三條道路”。從本質上說，該文件是要脫離傳統社會民主主義的、更多地以需求為導向的戰略，轉向更多地以供給為導向的戰略?！暗谌龡l道路”要塑造的是激勵型福利國家模式，這種模式將勞動力市場政策視為其核心內容，主張“工作福利”（Welfare to Work），即要從原先的補償性給付轉向激勵型勞動力市場政策。這種政策要求把權利與義務更好地結合起來，也就是要做到“促壓結合”（F?rdern und Fordern）：一方面，對失業人員施加壓力，迫使他們去從事一份工作；另一方面，要為此提供相應的救助和促進計劃?！恫既R爾—施羅德文件》也指出，要通過削減低勞動生產率部門的就業障礙來創建額外的工作崗位，換言之，文件明確表示要促進低工資部門的工作。④

在述及實施“2010議程”的目標時，施羅德表示：“我們必須削減國家的給付，促進自我責任，并要求每個人做出更多的自我績效。”事實上，作為影響深遠的結構改革的代名詞，“2010議程”旨在提高就業、降低勞動成本，使德國經濟恢復競爭力，實現德國社會市場經濟的全面現代化，為此，它也經常被稱作“世紀之改革”。

在有些學者看來，“2010議程”改變了人們對社會政策的觀察視角。過去，社會政策被視作針對市場經濟不受歡迎后果的補償措施體系，如今“2010議程”顛覆了這個邏輯，它把社會政策看作是影響市場經濟成效的獨立因素。⑤

如前所述，“2010議程”的核心領域是勞動力市場政策，這個領域推出的改革措施，主要是聯邦政府從2002年底至2005年根據“哈茨委員會”建議通過的四部《勞動力市場現代服務法》，簡稱哈茨I、II、III和IV。其中影響最為深遠、也是最有爭議的是哈茨IV改革法案。這部法案將原來的失業救濟金和社會救濟金合并為“失業金II”，強化了對失業金領取者強制再就業的要求；領取“失業金II”的人員如果拒絕可以接受的工作，將會受到“失業金II”被削減的處罰。這一變化表明，德國的社會福利政策由原來保證與社會地位相符的福利，轉變為以需求為主、旨在保障基本生存的福利。這一變化的目的是為了提高失業人員的就業積極性⑥。“2010議程”在其他領域也削減了社會福利，增加了公民個人的責任。例如：在醫療保險領域，許多給付內容被剔除出法定醫療保險的給付目錄，引入了自費比例；此外，為了降低醫療保險費率并由此降低工資附加成本，保險費率不再由雇主和雇員各承擔一半，而是有些醫療支出要由雇員單方面繳納的保險費承擔。在養老保險領域，為了避免養老保險費的進一步上漲，一方面削減了養老金給付水平，另一方面在養老金計算公式中引入了一個“可持續因子”，即養老金的年度調整需要考慮繳費者與養老金領取者之間比例關系的變化，實際結果是使得養老金的增幅低于實際工資的增幅。另外，把法定退休年齡從65歲推遲至67歲，也被認為是“2010議程”中的一項重要改革內容。這項改革事實上是2007年在基民盟/基社盟和社民黨聯合執政時期通過的，它規定從2012年開始逐步提高領取養老金的年齡，到2029年完全延遲到67歲。

“2010議程”的影響

當施羅德2003年3月在聯邦議會宣布“2010議程”之時，當時還是反對黨領袖的默克爾（基民盟）不為所動地表示，這個議程對德國而言肯定不是大手筆，不清楚施羅德是否真正意識到德國所處危機的嚴重性——德國必須重回歐洲之巔，對此需要的不只是某個議程。但是，當默克爾2005年取代施羅德擔任聯邦總理時，她在當年11月30日發表的政府聲明中表達了對施羅德的感謝，因為他克服阻力實施改革議程，勇敢而又果斷地開啟了改革之門。

事實上，在2013年“2010議程”迎來10周年之際，人們對于它的評價依然是有爭議的。有的人認為，正是因為德國在危機到來前實施了“2010議程”，使得德國不僅免于像其他國家那樣陷入經濟沉淪，而且實現了“就業奇跡”，因此，德國應該成為歐洲其他國家、尤其是重債國家學習的榜樣；但也有人認為，“2010議程”加劇了德國的貧困問題，同時，德國的工資“傾銷”也被批評為歐債危機爆發的原因之一。

上述意見分歧反映了“2010議程”的兩面性。毫無疑問，“2010議程”實施后的10年，德國在勞動力市場上基本實現了原定的目標：德國如今是歐洲失業率最低的國家之一，這當然也是和良好的經濟狀況相關的。在哈茨IV改革生效后的2005年2月，德國還有530萬失業人員，如今這個數字已經降至300萬以下；2013年10月最新的失業率數據為6.5%，從業者人數甚至突破了4200萬關口，這是兩德統一以來的首次。德國經濟研究所（IW）的一份研究報告也證明，“2010議程”給德國勞動力市場帶來了積極效果：根據該研究所的測算，在2000年時，德國至少需要1.3%的經濟增長率以確保就業增加，到2011年時，這個數值已經降至1%。研究人員把經濟增長的就業效應的提高歸功于就業狀況的分化以及由此帶來的工作靈活性的提高。在養老保險領域，平均退休年齡提升了，如今男性和女性實際開始領取養老金的年齡平均為63.8歲和63.2歲，在10年前，這個數值還分別為62.4歲和62.5歲；而且，如今有1500萬人擁有里斯特養老金，這種由國家稅收補貼的養老金是2002年作為法定養老金的補充引入的，主要給予有孩子的父母和低收入者。與勞動力市場以及養老金領域的情況不同，在衛生政策領域，“2010議程”并未取得預想中的效果，雖然削減醫療給付的內容使得法定醫療保險機構在短期內得以減負，但是醫療支出的增長仍然快于雇員有繳費義務的收入的增長幅度。⑦

暫且不論德國勞動力市場在金融危機和歐債危機期間的亮麗表現是否可完全歸功于“2010議程”——有學者指出，德國在危機期間實行的短時工作制、工會所推行的工資節制政策等因素也發揮了作用，德國勞動力市場尤其是低工資部門的繁榮也給德國社會帶來了新的問題。德國如今有730萬人在低工資部門（低工資是指收入低于平均水平的2/3，這個界限在德國大致為每小時9.54歐元）就業，占所有從業人員的22%。在歐洲范圍內比較來看，只有拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞和波蘭等少數國家的低工資部門比例更大。在450萬哈茨IV領取者中，有130萬是在低工資部門工作的人員，由于他們的收入不足以維持生計，因此，依然需要國家的補貼來補足缺口。

與此相應，德國目前4200萬從業人員中只有2900萬擁有具有繳納社會保險費義務的工作，換言之，“2010議程”形成了一個以非典型就業為特征的第二勞動力市場。例如，勞務工的數量較2002年增加了50萬，達到82萬。德國勞動力市場與職業研究所（IAB）的一份研究報告表明，許多正規工作被勞務工或者多個微型工作和部分時間制工作取代了。另有研究表明，在過去10年里，雖然形成了230萬個新的工作崗位，但是，每年人均承擔的工時卻在持續下降，這不禁令人提出疑問，這些新的工作崗位是否在很大程度上是由原先的工作分攤到更多的人身上形成的。

低工資部門和非典型工作所帶來的貧困等問題，已經引起了德國社會各界的高度關注。事實上，“2010議程”實施以來，德國政府基本上并未推出進一步削減社會福利的措施，相反，更多的是修正“2010議程”所帶來的負面效應，例如近年來對哈茨IV領取者待遇的提高以及低收入人員養老金的補足等。德國目前熱議的另一個問題是引入最低工資的問題，這也是目前正在進行的基民盟/基社盟和社民黨聯合執政談判過程的一個焦點議題：社民黨要求引入一個覆蓋全國以及各行業的統一的每小時8.50歐元的最低工資；基民盟/基社盟在最初反對任何形式的最低工資之后，立場也有所改變，表示贊成引入一個由勞資談判達成的、各地區各行業有所差異的工資下限。⑧回首來看，有的學者甚至提出，或許當年在實施勞動力市場改革時，就應該同時引入最低工資。從目前聯合執政的進程來看，德國未來的聯合政府很可能引入某種形式的最低工資。

結語

2003年，鑒于德國工資附加成本日益攀升、失業率不斷增加以及德國經濟喪失競爭力的困境，施羅德政府抓住“時機之窗”，不顧社民黨黨內和來自工會方面的反對，銳意推動了“2010議程”這一影響深遠而又極具爭議的結構改革。施羅德及社民黨為此付出的代價是巨大的，社民黨因為改革而造成了內部的分裂，而施羅德也由于社民黨在選民中的支持率不斷下降，而在2005年提前舉行的聯邦議會選舉中讓出了總理寶座。“2010議程”的實施過程說明，結構改革需要時間，從開始實施直到其真正發揮積極效應，可能需要若干年，政治家必須要有短時間內選民支持度下降的心理準備。同時，“2010議程”的實施也表明，排除各種阻力銳意推動改革固然重要，但同等重要的是充分展開有關改革必要性的討論，以便形成盡可能廣泛的社會共識。

德國的“2010議程”事實上是“第三條道路”理念的實踐，其核心是突出輔助性原則，意在增強個人的責任。它是對傳統社會民主主義的修正，從強調再分配公正轉向機遇公正，具體而言，就是力求實現每個有工作能力的人都擁有參加工作的權利和機會，這種包容性也是社會公正的體現。因此，“2010議程”是社民黨內的改革人士面對新的社會現實做出的一種與時俱進的調整。施羅德曾毅然決然地表示，改革不能受阻于個別人的特殊利益，能否改革關系到社民黨接下來10年的執政能力。

然而，方向性改變不僅是艱難的，而且是痛苦的。同樣，若施羅德能更多地回應黨內左翼和工會的呼聲，或許“2010議程”所帶來的負面效應可以得到更好的抑制。畢竟“2010議程”在帶來德國失業人數大幅下降、民眾就業積極性大幅提升的同時，也加劇了德國的貧富差距，導致了德國貧困人口的增加。但是，瑕不掩瑜，“2010議程”對重建德國競爭力的作用是毋庸置疑的，即使德國目前勞動力市場和經濟方面的積極發展態勢并不能完全歸因于“2010議程”，施羅德改革在其中所起的作用也是不容否認的。

任何改革都不是一蹴而就的，面對改革中出現的新問題，德國社會各界展開了熱烈的討論。而且，德國政府也已經和正在采取修正措施，減小改革的負面效應以及應對改革所帶來的新問題。正如德國學者常說的那樣，“改革后即是改革前”，改革是一個不斷進行的動態過程。在“2010議程”迎來10周年慶之際，德國社會各界展開了是否需要一個“2020議程”的討論。對此，施羅德的信號是明確的，為了應對新興大國的挑戰，德國需要一個新的全面的改革方案以保持其經濟領先地位和國際競爭力。對他而言，“2020議程”的重心必須是對科研和教育的投資。

注釋

George Tsebelis， Veto Players. How Political Institutions Work， Princeton： Princeton University Press， 2002.

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David B?cking， "Zehn Jahre Schr?der-Reform： Das Erbe der Agenda 2010"， Spiegel-Online， 2013-03-12， http：//www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/warum-die-agenda-2010-eine-unverstandene-reform-ist-a-888344.html.

Susanne Blancke and Josef Schmidt， "Bilanz der Bundesregierung Schr?der in der Arbeitsmarktpolitik 1998-2002： Ans?tze zu einer doppelten Wende"， in： Christoph Egle et al.， Das rot-grüne Projekt， Wiesbaden： VS Verlag für Sozialwissenschaften， 2003， pp.215-238.

Simon Heglich et al.， Agenda 2010： Strategien - Entscheidungen – Konsequenzen， Wiesbaden： VS Verlag für Sozialwissenschaften， 2011.

劉露露、鄭春榮：“從‘第三條道路’理論看德國勞動力市場政策的轉向——基于對哈茨改革的分析”，《德國研究》，2009年第4期，第24～30頁。

"Schr?ders Prestigeprojekt feiert Jubil?um. Agenda 2010 ist der umstrittene Retter Deutschlands"， Focus， 2013-03-14， http：//www.focus.de/finanzen/news/arbeitsmarkt/tid-30056/schroeders-prestigeprojekt-feiert-jubilaeum-agenda-2010-ist-der-umstrittene-retter-deutschlands_aid_939111.html.

鄭春榮：“德國黑黃聯合政府的社會政策改革述評”，載鄭春榮、李樂曾主編：《德國發展報告（2013）》，北京：社會科學文獻出版社，2013年，第148～162頁。

責 編∕武 潔