論國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略性調(diào)整與分類改革

【作者簡(jiǎn)介】

黃群慧，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所黨委書(shū)記、副所長(zhǎng)、研究員、博導(dǎo)，中國(guó)企業(yè)管理研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。

研究方向：工業(yè)化與工業(yè)現(xiàn)代化、企業(yè)成長(zhǎng)與戰(zhàn)略管理、國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展、管理理論。

主要著作：《企業(yè)家的激勵(lì)約束與國(guó)有企業(yè)改革》，《工業(yè)大國(guó)國(guó)情與工業(yè)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略》，《中國(guó)工業(yè)化與工業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題研究》等。

摘要 經(jīng)過(guò)30多年改革與發(fā)展，國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)布局、政企關(guān)系、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)績(jī)效等方面都取得了巨大成就，但仍存在改革不到位的問(wèn)題。究其原因，國(guó)有企業(yè)存在“使命沖突”和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“角色沖突”的“雙重沖突”問(wèn)題，使得國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步改革難以落實(shí)到操作層次。國(guó)有企業(yè)可分為“公共政策性”、“特定功能性”和“一般商業(yè)性”三類進(jìn)行分類改革與治理，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理可由“集中統(tǒng)一管理”逐步轉(zhuǎn)向“分層分類管理”。

關(guān)鍵詞 國(guó)有企業(yè)改革 分類 角色沖突 使命沖突

改革開(kāi)放之初，我國(guó)改革的重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國(guó)有企業(yè)改革逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。近年來(lái)，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化以及國(guó)有企業(yè)最初改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、國(guó)有企業(yè)的整體良性穩(wěn)定發(fā)展，國(guó)有企業(yè)改革在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中的“中心”地位已經(jīng)較少被提及。但是，國(guó)有企業(yè)面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境日趨復(fù)雜，國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展中既存在一直未解決的深層次問(wèn)題，也出現(xiàn)了新形勢(shì)下的新問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，這必將帶動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，需要有新的理論思考。

國(guó)有企業(yè)改革的成就與問(wèn)題梳理

30多年的國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展取得了巨大成就，具體可以概括為經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、政企關(guān)系優(yōu)化、經(jīng)營(yíng)機(jī)制優(yōu)化、經(jīng)營(yíng)績(jī)效優(yōu)化四個(gè)方面。從國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)方面看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的大背景下，國(guó)有資本也漸漸從一般生產(chǎn)加工行業(yè)退出，更多地集中于關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在新時(shí)期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。據(jù)國(guó)資委統(tǒng)計(jì)，在39個(gè)工業(yè)行業(yè)中，有18個(gè)行業(yè)國(guó)有企業(yè)總產(chǎn)值占比低于10%。①?gòu)恼蛧?guó)有企業(yè)關(guān)系方面看，我國(guó)已初步建立起有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改變了過(guò)去“五龍治水”、普遍“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象，國(guó)有資產(chǎn)最主要的部分（主要是經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)）得到了比較規(guī)范的管理，財(cái)政預(yù)算不再安排用于補(bǔ)充國(guó)有且有資本金性質(zhì)的支出和經(jīng)營(yíng)性虧損，政府的公共管理職能和出資人職能初步分離。從國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面看，大部分國(guó)有企業(yè)已經(jīng)進(jìn)行了公司制、股份制改革，建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度，公司治理結(jié)構(gòu)逐步規(guī)范。全國(guó)90%以上的國(guó)有企業(yè)完成了公司制、股份制改革，中央企業(yè)的公司制、股份制改革面由2003年的30.4%提高到2011年的72%。②從國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效看，國(guó)有企業(yè)發(fā)展質(zhì)量和運(yùn)行效率得到了提升，競(jìng)爭(zhēng)力有了很大增強(qiáng)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)擺脫困境，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)進(jìn)一步顯現(xiàn)。以下統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)清楚地表明了這一點(diǎn)：從2003年到2011年，全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)（不含金融類企業(yè)）營(yíng)業(yè)收入從10.73萬(wàn)億元增長(zhǎng)到39.25萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)17.6%；凈利潤(rùn)從3202.3億元增長(zhǎng)到1.94萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)25.2%；資產(chǎn)總額85.37萬(wàn)億元，所有者權(quán)益29.17萬(wàn)億元，分別是2003年的4.3倍和3.5倍；2011年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)專利21.4萬(wàn)項(xiàng)；截至2011年底，中央企業(yè)境外資產(chǎn)總額3.1萬(wàn)億元，營(yíng)業(yè)收入3.5萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)1034.5億元，分別占全部中央企業(yè)資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)的11%、16.9%和11.3%。③

國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展的“四大優(yōu)化”成就，從宏觀層面可以概括為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“兩大效應(yīng)”。在經(jīng)濟(jì)改革方面，通過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主體的單一的微觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到顯著改觀，適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的混合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)確立；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展，在保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、快速推進(jìn)我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程、提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力方面發(fā)揮了重要的作用。總體而言，國(guó)有企業(yè)改革已經(jīng)基本達(dá)到20世紀(jì)90年代的預(yù)設(shè)目標(biāo)。

雖然國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展取得了上述巨大成就，但是從建設(shè)成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求看，國(guó)有企業(yè)改革還存在五個(gè)方面的“不到位”問(wèn)題：第一，公司制、股份制的改革沒(méi)有到位，為數(shù)眾多的國(guó)有大企業(yè)，其母公司及二級(jí)以上公司層面的股權(quán)多元化改革大多停滯不前。這樣造成的結(jié)果是，一方面企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)不夠規(guī)范，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)利還無(wú)法得到充分保障；另一方面，企業(yè)具有行政級(jí)別，可以從政府那里得到稀缺資源，影響市場(chǎng)公平性。第二，關(guān)于壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)改革還不到位，社會(huì)各界對(duì)壟斷行業(yè)改革還缺乏相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有探索出一條明確、可信又可行的改革路徑。壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)追求行政壟斷地位的行為，影響公平有效市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格局的構(gòu)建，造成一定的社會(huì)福利損失。第三，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整還沒(méi)有到位。除涉及國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域外，國(guó)有企業(yè)還在某些一般競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)領(lǐng)域擁有相當(dāng)規(guī)模的資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止，仍然有一半左右的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)分布在非基礎(chǔ)性行業(yè)和非支柱產(chǎn)業(yè)中。第四，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革還不到位，國(guó)有資本流動(dòng)性仍然較差，還滿足不了有進(jìn)有退、合理流動(dòng)和實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置的要求。這一方面導(dǎo)致傳統(tǒng)制造業(yè)中的過(guò)量國(guó)有資本不斷制造新的過(guò)剩產(chǎn)能，形成對(duì)非公資本的“擠出”效應(yīng)；另一方面，在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、改善民生和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要領(lǐng)域中，國(guó)有資本的作用沒(méi)有充分發(fā)揮。第五，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督約束機(jī)制改革還不到位，還沒(méi)有形成完善的監(jiān)督約束機(jī)制，存在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者享受“黨政官員”和“企業(yè)家”雙重激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)象，而相應(yīng)的約束機(jī)制不健全。

國(guó)有企業(yè)的“使命沖突”與“角色沖突”

之所以會(huì)出現(xiàn)上述五方面“改革不到位”問(wèn)題，一方面原因是改革動(dòng)力減弱。過(guò)去10年間，不同所有制的企業(yè)都在發(fā)展，國(guó)有企業(yè)也充分享受了上世紀(jì)末的改革紅利和本世紀(jì)前幾年的重化工業(yè)景氣。④同20世紀(jì)90年代相比，這些年國(guó)有企業(yè)所面臨的改革壓力大大減輕了，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)自身，還是國(guó)有資產(chǎn)管理部門，改革的動(dòng)力都不足。另一方面原因則更為根本和深層次：由于改革路徑依賴而形成的國(guó)有企業(yè)“使命沖突”和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“角色沖突”，使得國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步改革缺乏可操作性的思路。

所謂國(guó)有企業(yè)“使命沖突”，是指國(guó)有企業(yè)個(gè)體會(huì)面臨“盈利性企業(yè)使命”與“公共性政策使命”訴求的沖突。企業(yè)運(yùn)行的基本邏輯是“使命決定戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略定位決定戰(zhàn)略內(nèi)容、戰(zhàn)略內(nèi)容決定組織結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)決定企業(yè)運(yùn)行效率、企業(yè)運(yùn)行效率決定企業(yè)使命的實(shí)現(xiàn)”。使命就是企業(yè)存在的理由，是企業(yè)的價(jià)值取向和事業(yè)定位。國(guó)有企業(yè)存在的理由是其要承擔(dān)“國(guó)家使命”。從理論上分析，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也有國(guó)有企業(yè)，其使命一般是單一的，即彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的公共使命。而我國(guó)國(guó)有企業(yè)的“國(guó)家使命”不僅包括彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷等公共性使命，還包括鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等盈利性使命。這是由社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制包括社會(huì)主義特性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特性兩方面使命要求所決定的。應(yīng)該說(shuō)，一方面賦予我國(guó)國(guó)有企業(yè)鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、發(fā)揮國(guó)民經(jīng)濟(jì)中主導(dǎo)作用的經(jīng)濟(jì)利益使命，另一方面賦予其彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的社會(huì)公共使命，這樣對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體定位的“國(guó)家使命”，是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的，也是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展現(xiàn)實(shí)緊密結(jié)合的，整體是科學(xué)合理的。正因?yàn)槿绱耍h的十五屆四中全會(huì)指出：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國(guó)家安全行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。”但是，近些年的實(shí)踐表明，對(duì)于具體的國(guó)有企業(yè)而言，如果每個(gè)國(guó)有企業(yè)都擔(dān)當(dāng)上述兩方面“國(guó)家使命”，國(guó)有企業(yè)個(gè)體會(huì)面臨“盈利性企業(yè)使命”與“公共性政策使命”訴求的沖突。一方面，國(guó)有企業(yè)要發(fā)揮鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和國(guó)民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，作為企業(yè)要通過(guò)追求盈利性來(lái)保證自己的不斷發(fā)展壯大，從而完成上述使命，這需要考核國(guó)有資產(chǎn)保值增值。為此，國(guó)有企業(yè)就有動(dòng)機(jī)尋求一切機(jī)會(huì)盈利，包括利用行政資源獲取壟斷地位、限制其他企業(yè)的進(jìn)入，或者快速擴(kuò)張、進(jìn)入利潤(rùn)率高而非關(guān)國(guó)計(jì)民生的行業(yè)等。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)還追求市場(chǎng)化的高水平薪酬待遇。另一方面，國(guó)有企業(yè)要彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，定位為政策工具，要求犧牲盈利，服務(wù)公共目標(biāo)。為此，國(guó)有企業(yè)要具有行政級(jí)別，這在某種程度上成為國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化改革的障礙。這兩方面定位要求，使得當(dāng)前國(guó)有企業(yè)陷入賺錢和不賺錢兩難的尷尬境地——不賺錢無(wú)法完成國(guó)有資產(chǎn)保值增值、壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，賺了錢又被指責(zé)損害市場(chǎng)公平和效率。

所謂國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“角色沖突”，是指國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)承擔(dān)“企業(yè)家”角色和“黨政官員”角色而引發(fā)的問(wèn)題和沖突。按照現(xiàn)行的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理制度，無(wú)論是董事會(huì)成員、黨組織班子、監(jiān)事會(huì)主席，還是經(jīng)理層，都籠統(tǒng)地被認(rèn)為是國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)干部，基本上都納入黨政干部的范疇，按照行政級(jí)別進(jìn)行管理，并保留國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員與國(guó)家黨政干部可以交流任職的通道。與此同時(shí)，為了調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的積極性，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，建立了針對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的市場(chǎng)化薪酬激勵(lì)制度，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人可享受到市場(chǎng)化的工資水平。這實(shí)質(zhì)上意味著國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)承擔(dān)“企業(yè)家”角色和“黨政官員”角色。國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的這種雙重角色，將導(dǎo)致兩方面沖突，一方面是國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在企業(yè)決策過(guò)程中的內(nèi)心價(jià)值沖突，另一方面是這種制度設(shè)計(jì)引發(fā)的社會(huì)價(jià)值沖突。從第一方面看，作為“企業(yè)家”，他們必須追求企業(yè)價(jià)值最大化，但作為“黨政官員”，他們必須遵循行政官僚體系運(yùn)行邏輯，這使得他們搖擺于兩種價(jià)值體系之間，無(wú)法專心經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)；從第二方面看，由于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人既能夠享受兩種角色的利益（享受相應(yīng)行政級(jí)別黨政干部待遇的同時(shí)又可以拿到市場(chǎng)化的、所謂職業(yè)經(jīng)理人的高薪酬待遇），還可以規(guī)避兩種角色的風(fēng)險(xiǎn)（企業(yè)經(jīng)營(yíng)遇到困難時(shí)可以調(diào)任黨政部門任職，在黨政部門升職空間受到擠壓時(shí)可以調(diào)任企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)尋求高經(jīng)濟(jì)報(bào)酬——所謂“金色降落傘”），這種既“當(dāng)官”又“掙錢”、或者可以“當(dāng)官”也可以“掙錢”的雙重角色，在社會(huì)上造成極大不公平，不僅引起一般公眾非議，即使是黨政干部，也會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人市場(chǎng)化高收入有很大抱怨。實(shí)際上，社會(huì)上存在的對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人高收入的意見(jiàn)，更準(zhǔn)確地說(shuō)是對(duì)這種國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“黨政官員”和“企業(yè)家”雙重角色的制度設(shè)計(jì)不滿意。因此，這種管理制度缺陷產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)效應(yīng)十分突出。

由于上述“雙重沖突”問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)30多年改革，無(wú)論是在大企業(yè)集團(tuán)層次推進(jìn)股權(quán)多元化從而進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，還是推進(jìn)壟斷行業(yè)改革、實(shí)施國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，都很難落實(shí)到操作層次上。上述“雙重沖突”問(wèn)題表明，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革現(xiàn)在只停留在對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能定位的整體認(rèn)識(shí)階段，還沒(méi)有細(xì)化到基于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能定位對(duì)每家國(guó)有企業(yè)使命進(jìn)行界定、進(jìn)而推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的具體操作階段。

基于“使命”的國(guó)有企業(yè)分類改革思路

基于上述分析，新時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革的基本思路是：結(jié)合國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，賦予每家國(guó)有企業(yè)具體的使命，基于使命確定企業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位和戰(zhàn)略，選擇相應(yīng)的公司治理模式和監(jiān)管方式。這要求重新梳理每家國(guó)有企業(yè)的存在對(duì)國(guó)家的意義、必要性和法律基礎(chǔ)，具體明確每家國(guó)有企業(yè)的使命。這些國(guó)有企業(yè)一旦明確自己的使命，就要基于國(guó)家賦予的使命確定自己的發(fā)展戰(zhàn)略，在國(guó)家法律框架內(nèi)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而國(guó)資委則需要根據(jù)國(guó)有企業(yè)集團(tuán)不同的使命、戰(zhàn)略，選擇不同的公司治理模式和監(jiān)管方式。

具體來(lái)說(shuō)，可以基于“使命”將國(guó)有企業(yè)分為三個(gè)大類：第一類是“公共政策性企業(yè)”，這類企業(yè)是國(guó)家保證實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益的一種手段和工具，旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，其“國(guó)家使命”定位是以是否完成國(guó)家賦予的具體政策目標(biāo)為核心考核指標(biāo)的“公共政策”導(dǎo)向。這類企業(yè)數(shù)量有限，卻是未來(lái)國(guó)有資產(chǎn)管理的重中之重。第二類是“一般商業(yè)性企業(yè)”，也就是人們常說(shuō)的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，其定位是以國(guó)有資產(chǎn)保值增值為核心考核指標(biāo)的“市場(chǎng)盈利”導(dǎo)向。量多面廣的國(guó)有中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)度高的國(guó)有大中型企業(yè)，都屬于這類企業(yè)。這類企業(yè)完全是盈利性企業(yè)，處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，與一般商業(yè)企業(yè)一樣，其生存和發(fā)展完全取決于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第三類是“特定功能性企業(yè)”，這是具有混合特征的國(guó)有企業(yè)，既非純粹的一般商業(yè)性企業(yè)，也非典型的公共政策性企業(yè)。其“國(guó)家使命”定位是鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，包括“走出去”、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)命脈等具體功能，而這些功能的實(shí)現(xiàn)要求以企業(yè)自身發(fā)展和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)盈利為基礎(chǔ)。這類企業(yè)有一定數(shù)量，且其具體情況千差萬(wàn)別。

我們針對(duì)現(xiàn)有的115家中央企業(yè)，提出了初步的分類建議⑤。首先，“公共政策性企業(yè)”有5家，其數(shù)量占全部中央企業(yè)數(shù)量的比重約為4%，包括中國(guó)國(guó)新、中儲(chǔ)糧總公司和中儲(chǔ)棉總公司3家政策性企業(yè)，以及國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)2家自然壟斷企業(yè)。其次，“特定功能性企業(yè)”有32家，其數(shù)量占比約為28%，包括三大板塊：一是國(guó)防軍工板塊，包括十大軍工企業(yè)和中國(guó)商飛公司，共11家；二是能源板塊，包括三大石油公司、國(guó)家核電、中廣核集團(tuán)和六大電力公司，共11家；三是其他功能板塊，包括中鹽公司、華孚集團(tuán)、三大電信公司以及中遠(yuǎn)集團(tuán)、中國(guó)海運(yùn)和三大航空公司，共10家。最后，其余78家為“一般商業(yè)性企業(yè)”，其數(shù)量占比約為68%，包括22家工業(yè)制造企業(yè)、17家綜合貿(mào)易服務(wù)企業(yè)、7家建筑工程企業(yè)、12家科研企業(yè)和20家資產(chǎn)規(guī)模在500億以下的其他中小企業(yè)。由于國(guó)有企業(yè)的復(fù)雜性，上述分類可以是動(dòng)態(tài)的，隨著環(huán)境和情況變化而調(diào)整。

在上述分類的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步進(jìn)行分類監(jiān)管。對(duì)于“公共政策性企業(yè)”，可以采用國(guó)有獨(dú)資公司的形式，針對(duì)具體企業(yè)專門立法，并建立嚴(yán)格的政府預(yù)算管理制度，其收入和支出都要有嚴(yán)格的預(yù)算管理，對(duì)管理層考核的核心要求是能否很好地實(shí)現(xiàn)公共政策性目標(biāo)；對(duì)于“特定功能性企業(yè)”，可以采用國(guó)有控股的公司制的形式，也可以成為國(guó)有上市公司，這類企業(yè)除了滿足公司法的一般要求外，還要針對(duì)其所處行業(yè)建立專門的行業(yè)法規(guī)來(lái)管理，這類企業(yè)要接受政府一定的預(yù)算管理，對(duì)管理層的考核要以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主，滿足國(guó)有資產(chǎn)保值增值的要求；對(duì)于“一般商業(yè)性企業(yè)”，企業(yè)可以是相對(duì)控股的公司制形式，企業(yè)設(shè)立和運(yùn)行符合公司法的要求即可，國(guó)資管理部門的監(jiān)管形式主要依靠對(duì)派出董事的管理，其收益主要是股權(quán)收益。“一般商業(yè)性企業(yè)”是由于歷史原因而遺留下來(lái)的企業(yè)，原則上不新設(shè)這類企業(yè)，從長(zhǎng)期看，國(guó)有股可以從這類企業(yè)逐步退出，從而保證國(guó)有資本集中到關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。這正是國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的本質(zhì)要求。通過(guò)國(guó)有股份從“一般商業(yè)性企業(yè)”的逐步退出，可以減少國(guó)資委直接管理的國(guó)有企業(yè)數(shù)量，縮小管理半徑，否則面對(duì)太多的國(guó)有企業(yè)，無(wú)法具體明確各個(gè)國(guó)有企業(yè)的使命和產(chǎn)業(yè)定位。從未來(lái)發(fā)展看，國(guó)資委應(yīng)該通過(guò)戰(zhàn)略性重組，組建30家左右的國(guó)有大型企業(yè)集團(tuán)和控股公司，這些國(guó)有企業(yè)主要為“公共政策性企業(yè)”和“特定功能性企業(yè)”。

基于“角色”的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人分層分類管理體制

國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“角色沖突”問(wèn)題的根源是，中國(guó)特色的社會(huì)主義理論與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)踐層面還缺乏創(chuàng)造性的有機(jī)結(jié)合。一方面，我國(guó)建設(shè)的是中國(guó)特色社會(huì)主義，國(guó)有企業(yè)也必須堅(jiān)持黨管干部的原則；另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求國(guó)有企業(yè)改革堅(jiān)持市場(chǎng)化方向、突出國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的企業(yè)家屬性。要滿足這兩個(gè)方面的要求，不應(yīng)該像現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)那樣簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地將“黨政官員”和“企業(yè)家”角色疊加在國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人身上，而應(yīng)該從管理制度上對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行分類，賦予其不同的職業(yè)角色，實(shí)施精細(xì)化管理，從而在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)踐層面實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)結(jié)合。也就是說(shuō)，要對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度進(jìn)行改革，由組織部門“集中統(tǒng)一管理”逐步轉(zhuǎn)向“分層分類管理”。

具體而言，應(yīng)該在上述基于使命對(duì)國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管、逐步將國(guó)有資本集中于“公共政策性企業(yè)”和“特定功能性企業(yè)”的基礎(chǔ)上，將國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員劃分為兩類角色。一類是“黨政官員”角色，企業(yè)集團(tuán)公司的董事長(zhǎng)及董事會(huì)主要成員、黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，整體上市公司的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、派出董事和內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)主席等，應(yīng)該界定為這類角色，這些人員由上級(jí)黨組織和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門管理。在選用方面，采用上級(jí)組織部門選拔任命的方式，他們有相應(yīng)行政級(jí)別，選用、晉升和交流都可以按照行政方法和渠道，可以到相應(yīng)黨政機(jī)關(guān)任職，相應(yīng)黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也可以到這些集團(tuán)公司的董事會(huì)、黨組織、監(jiān)事會(huì)任職；在激勵(lì)約束方面，應(yīng)該和黨政官員基本類似，但考核以企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)發(fā)展和功能實(shí)現(xiàn)程度為標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)主要以行政級(jí)別晉升為主，報(bào)酬可以略高于同級(jí)別的黨政官員（可以設(shè)想高于同級(jí)別黨政官員工資的2到4倍），但不能夠完全采用市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制，不能享受過(guò)高年薪和股權(quán)激勵(lì)。

另一類是“企業(yè)家”角色，國(guó)有企業(yè)中大量的經(jīng)理人員，包括母公司層面的總經(jīng)理、副總經(jīng)理、執(zhí)行董事以及各個(gè)子公司層面的董事會(huì)成員和經(jīng)理團(tuán)隊(duì)等都屬于這類角色。這類人員是職業(yè)經(jīng)理人員，由董事會(huì)進(jìn)行管理，需要按照市場(chǎng)化的辦法選用和激勵(lì)約束。在選用上，這類人員需要在職業(yè)經(jīng)理市場(chǎng)上通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的辦法由董事會(huì)進(jìn)行選聘；在激勵(lì)約束方面，以市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?yōu)榭己藰?biāo)準(zhǔn)，董事會(huì)按照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)給予其薪酬待遇，采用市場(chǎng)化的薪酬結(jié)構(gòu)和水平，可以實(shí)施相應(yīng)的股權(quán)激勵(lì)制度，但是這些經(jīng)理人員原則上不再享有相應(yīng)級(jí)別的行政待遇，也沒(méi)有機(jī)會(huì)交流到相應(yīng)的黨政機(jī)關(guān)任職，他們是真正的職業(yè)經(jīng)理人。

基于上述兩類角色的劃分，可以建立以分層授權(quán)、分類管理為核心特征的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理制度。所謂分層授權(quán)，就是上級(jí)組織和國(guó)資監(jiān)管部門對(duì)“黨政官員”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人具有選拔任命和管理的權(quán)力，而對(duì)于“企業(yè)家”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的選拔聘用和管理權(quán)力則授權(quán)給國(guó)有企業(yè)董事會(huì)；所謂分類管理，即對(duì)“黨政官員”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的管理，由上級(jí)組織和國(guó)資監(jiān)管部門參照黨政系統(tǒng)的激勵(lì)約束機(jī)制、結(jié)合企業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，而對(duì)于“企業(yè)家”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的管理，則要由董事會(huì)按照職業(yè)經(jīng)理市場(chǎng)要求建立市場(chǎng)化的激勵(lì)約束機(jī)制。

推動(dòng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制從“集中統(tǒng)一”向“分層分類”轉(zhuǎn)變具有以下幾方面意義：一是有利于推進(jìn)大型國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的完善、促進(jìn)董事會(huì)作用的有效發(fā)揮，對(duì)理順國(guó)資監(jiān)管部門、董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層之間的關(guān)系具有重要的意義；二是解決了堅(jiān)持黨管干部原則和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人企業(yè)家屬性的矛盾，對(duì)于理論界一直呼吁的建立真正意義的國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理市場(chǎng)、培育一大批國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)有企業(yè)效率提高具有重要的意義；三是提高了黨管干部的科學(xué)化水平，縮小了黨組織部門直接管理國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的范圍，有利于在機(jī)制上保證選擇優(yōu)秀專業(yè)人才擔(dān)任國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人；四是實(shí)現(xiàn)了行政激勵(lì)約束和市場(chǎng)激勵(lì)約束的協(xié)同統(tǒng)一，有利于調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)有企業(yè)發(fā)展。

最后需說(shuō)明的是，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制從“集中統(tǒng)一”向“分層分類”轉(zhuǎn)變，同樣也需要相應(yīng)的配套改革舉措。一方面，上級(jí)組織部門和國(guó)資監(jiān)管部門要進(jìn)行相應(yīng)的職能調(diào)整和工作習(xí)慣轉(zhuǎn)變；另一方面，要進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)，探索有效的董事會(huì)考核評(píng)價(jià)機(jī)制和成員選拔機(jī)制，可以考慮非外部董事一般由黨組織班子成員擔(dān)任，降低經(jīng)理層成員與黨組班子成員交叉任職的比例，降低經(jīng)理層成員擔(dān)任執(zhí)行董事的比例，等等。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“深入推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12&ZD085）

注釋

羅志榮：“國(guó)企改革——十年攻堅(jiān)探出發(fā)展新路子”，《企業(yè)文明》，2013年第3期。

溫源：“十年改革路，國(guó)企步鏗鏘”，《光明日?qǐng)?bào)》，2013年5月14日。

張文魁：“國(guó)企需要新一輪改革”，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，2013年第1期。

參與該分類研究工作討論的課題組其他成員包括：余菁、劉戒驕、王欽、李鋼、劉湘麗、原磊、王欣、張航燕、霍景東、白景坤、常蕊、邵婧婷、王鴻鑫，最終該分類建議由筆者和余菁確定。

責(zé) 編∕武 潔