中國仍然是低福利國家嗎？

【作者簡介】

王紹光，香港中文大學政治與公共行政系講座教授，清華大學公共管理學院長江講座教授。

研究方向：比較政治、政治經(jīng)濟學、中國政治、東亞新興工業(yè)經(jīng)濟體、民主理論與實踐。

主要著作：《中國式共識型決策》、《民主四講》、《袪魅與超越》、《安邦之道》、《中國國家能力報告》、《分權的底限》等。

摘要 新中國成立以來已成功跨越了兩個歷史發(fā)展階段，實現(xiàn)了自立自強與脫貧致富的夢想；現(xiàn)在，中國處于第三個歷史階段，正努力實現(xiàn)共同富裕的夢想。大量數(shù)據(jù)證明，為了實現(xiàn)共同富裕的夢想，在社會保護方面，中國在過去10余年確確實實經(jīng)歷了一次史無前例的“大躍進”。這表明，中國的政治體制對變化的環(huán)境具有相當強的適應力，對民眾的需求具有相當強的回應性。中國在2000年前后處于“低福利”狀態(tài)，主要是因為其政策思路一度受到新自由主義影響。如果今天仍有人一口咬定中國是“低福利”、“零福利”、甚至“負福利”國家，那就是無的放矢了。

關鍵詞 共同富裕 中國體制 社會福利 社會保障

1949年，中華人民共和國成立，這標志著千千萬萬人民英雄在過去一個世紀里為之浴血奮戰(zhàn)的解放夢終于實現(xiàn)了。①在新中國成立以來的60多年里，中國已跨越了兩個歷史發(fā)展階段，取得了舉世矚目的成就，實現(xiàn)了自立自強與脫貧致富的夢想；②現(xiàn)在，中國處于第三個歷史階段，正努力實現(xiàn)共同富裕的夢想。③

第一個階段可以稱之為“匱乏階段”，從中華人民共和國成立開始，一直持續(xù)到1978年。按2012年國際不變價格計算，在這個階段，中國的人均GDP從400美元持續(xù)攀升，但一直低于1000美元（見圖1）。④“匱乏階段”的中國夢是自立自強。面對西方列強的敵視與封鎖，“自力更生、奮發(fā)圖強”的中國雖然不得不勒緊褲腰帶，但取得了輝煌的成就。且不說解放后僅3年，經(jīng)濟就迅速恢復到戰(zhàn)前最高水平（其間還與世界頭號強國在朝鮮打了個平手），從1953年到1978年，GDP年均增長率也高達6.5%。更重要的是，在這個階段，中國從無到有，從小到大，建立起完整的現(xiàn)代國民經(jīng)濟體系，并為其后的發(fā)展奠定了硬（基礎設施）、軟（勞動力的健康水平與受教育程度）兩方面堅實的基礎。⑤

1979年，中國人均GDP到達1000美元上下，進入“溫飽階段”（見圖1）。與此同時，中國開始進行改革開放。“溫飽階段”的中國夢是脫貧致富：一方面千方百計扶貧減貧；一方面促進經(jīng)濟發(fā)展，提高大多數(shù)人的收入與消費水平。

如果按照世界銀行的貧困標準計算，從1981年到2004年，中國貧困人口的絕對數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困。而在同一時期，全球發(fā)展中國家貧困人口的絕對數(shù)量只減少了4億。換言之，如果排除中國，發(fā)展中國家貧困人口數(shù)量不僅沒有減少，反倒增加了。難怪世界銀行的一份報告贊嘆道：中國“在如此短的時間里使得如此多的人擺脫了貧困，對于全人類來說這是史無前例的”。⑥

在經(jīng)濟發(fā)展方面，從1978年到2001年，中國GDP年均增長9.6%，大大快于前30年的6.5%。作為一個十幾億人口的超大、超復雜經(jīng)濟體，中國連續(xù)20多年高速增長，這在人類史上是絕無僅有的，是名副其實的“奇跡”。

2002年，中國人均GDP達到4000美元左右，進入“小康階段”。到2012年，中國人均GDP已跨越10000美元大關（圖1）。1950年，中國的人均GDP不到美國人均GDP的3%，現(xiàn)在這個比值已超過20%，并仍在快速攀升。“小康階段”的中國夢是共同富裕。為了實現(xiàn)共同富裕，中國對那些能切實改善大多數(shù)人福利的領域（如公共衛(wèi)生、公共教育、公共住房、公共安全、公共交通、生態(tài)保護、基礎設施、文化藝術、科學技術）加大了公共投入，通過再分配的方式，盡力將對與人類生存權相關的領域進行“去商品化”。⑦如果有人在2000年前后說中國是“低福利”國家，那是有依據(jù)的，⑧但如果今天仍有人一口咬定中國是“低福利”、“零福利”、甚至“負福利”國家，⑨那就是無的放矢了。⑩本文提供的大量數(shù)據(jù)表明，在過去10年中，中國出現(xiàn)了一次新躍進：社會保護力度的大大增強。這個新躍進已靜悄悄地給中國社會帶來翻天覆地的變化：一方面，它阻止了社會不公進一步惡化的趨勢；另一方面，它為降低人類不安全創(chuàng)造了有利條件。沒有這兩方面的變化，讓全體人民共享經(jīng)濟發(fā)展的成果只是一句空話，社會主義只是一句空話。

縮小社會不公

從收入差距的構成上看，中國的收入差距可以分解為城鎮(zhèn)內部收入差距、農(nóng)村內部收入差距、城鄉(xiāng)之間收入差距以及地區(qū)之間收入差距。研究表明，中國整體收入差距的很大一部分源自于地區(qū)之間的差距和城鄉(xiāng)之間的差距。因此，縮小整體收入差距的關鍵是盡量縮小地區(qū)差距與城鄉(xiāng)差距。

地區(qū)差距的縮小。縮小地區(qū)差距的主要措施是加大中央政府對各省、尤其是中西部經(jīng)濟相對落后省份的財政轉移支付力度。1993年以前，中國財政體制實行“分灶吃飯”的包干制，這種體制對東南沿海發(fā)達省份十分有利，因為它們的財政資源相對比較充裕，且不必與別省分享來自本地的稅收。但對財政資源貧乏的中西部省份來說，沒有外來的財政轉移支付，它們便難以為本地居民提供像沿海省份那樣的公共服務，更沒有能力像沿海省份那樣拓建基礎設施、投資產(chǎn)業(yè)項目。上世紀80年代中期以后，地區(qū)差距不斷擴大，其中一個重要原因便是財政包干制。

1994年，中國政府對財政體制作出重大調整，將包干制改為分稅制。這次改革從根本上扭轉了“兩個比重”連續(xù)15年的下滑趨勢，從而增強了中央政府的財政汲取能力，為它加大對各省的財政轉移支付奠定了制度基礎。

從圖2可以看得很清楚，自1994年以來，中央對各省財政轉移支付的總量一直呈快速增長的態(tài)勢；尤其是1999年以后，幾乎是一年上一個大臺階；到2013年已達到近5萬億元的水平，是1994年轉移支付總量的20倍。

在財政轉移支付中，作為舊體制殘余的“稅收返還”有利于東部沿海省份，但按分稅制的設計，其份額會逐年下降。它在1995年占轉移支付總量的73.7%，而到2013年，該比重已降至10.3%，今后還會進一步下降。財政轉移支付中的另外兩大組成部分是“一般性轉移支付”與“專項轉移支付”，其著眼點都是縮小地區(qū)間財力的差異，它們的主要受益者是中西部省份。轉移支付之后，地區(qū)之間人均財力水平的差距大大縮小。在轉移支付以前，如果把東部地區(qū)的水平當作100的話，中部地區(qū)只有約35，西部地區(qū)只有約40；轉移支付之后，東部水平如果是100的話，西部已達到了97，中部也達到約77。大規(guī)模的中央財政轉移支付，顯然緩解了各地區(qū)間財政收支的不平衡，有助于公共服務的均等化，也有助于促進全國各地區(qū)協(xié)調發(fā)展。

在實行分稅制以前，東部、中部、西部和東北四大板塊經(jīng)濟之間GDP增速存在著很大的距離，東部沿海省份遙遙領先，導致地區(qū)差距擴大。1994年以后，各板塊的增速開始逐漸趨同。近年來，中國各省GDP的增速格局更是發(fā)生了根本性的逆轉：中西部省份的GDP增速普遍高于東部沿海省份，其結果是地區(qū)差距開始縮小。

圖3顯示，無論使用哪方面的數(shù)據(jù)，不管是以戶籍人口還是常住人口為基數(shù)，2004年以后，中國人均GDP的省際差距都出現(xiàn)了下降的勢頭。這張圖用來衡量地區(qū)差距的尺度是人口加權差異系數(shù)（Coefficient of variation weighted by population 或CVw），實際上即使換用泰爾系數(shù)（Thiel index）、基尼系數(shù)（Gini index）或阿特金森系數(shù)（Atkinson index），地區(qū)差距下降的趨勢都是一致的。在這么短的時間里，地區(qū)差距已出現(xiàn)顯著下降，不能說不是一個奇跡。雖然不少因素發(fā)揮了作用，但大規(guī)模中央財政轉移支付功不可沒。

縮小城鄉(xiāng)差距。眾所周知，中國城鄉(xiāng)之間的收入差距一直比較大。與其他一些發(fā)展中國家相比，如按總體基尼系數(shù)來衡量，中國全國的收入差距并不是最高的（低于拉丁美洲和非洲的一些國家）；但是，中國城鄉(xiāng)差距也許是世界上最大的，這構成中國收入分配格局的一個最為重要的特點。

為了縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，中國政府近年來對農(nóng)村居民采取了“少取”和“多予”兩套策略。“少取”最明顯表現(xiàn)在取消農(nóng)業(yè)稅上。農(nóng)業(yè)稅是最古老的稅種之一，其歷史可以追溯到幾千年以前。改革開放以后，農(nóng)業(yè)在中國國民經(jīng)濟中的份額不斷下降，但在1986～1996年間，各種農(nóng)業(yè)稅收（包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅和契稅）占財政總收入的比重卻不降反升。2004年，中國政府宣布“取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，5年內取消農(nóng)業(yè)稅”；實際上，全面取消農(nóng)業(yè)稅的目標到2006年就提前完成了。

“少取”的任務完成以后，“多予”方面的政策力度持續(xù)加強。1997年，中央財政用于“三農(nóng)”資金（包括農(nóng)產(chǎn)品政策性補貼支出、農(nóng)村中小教育支出、農(nóng)村衛(wèi)生支出等15大類）不過區(qū)區(qū)700余億元。進入新世紀以后，這類資金開始快速增長，在2003年跨過2000億元的臺階。其后10年最低年增長率為12%，最高為38%，平均年增長率高達20%，遠遠高于GDP的增速。2013年中央財政預算安排“三農(nóng)”支出達13799億元，相當于1997年的近20倍（圖4）。

“少取”和“多予”雙管齊下似乎已經(jīng)初見成效。如圖5所示，在經(jīng)歷了20世紀90年代中期以來的急劇惡化后，從2003年起，城鄉(xiāng)人均收入與消費差距已穩(wěn)定在一個狹窄的區(qū)間；其中城鄉(xiāng)人均消費的差距從2003年已開始呈現(xiàn)下滑的趨勢。更可喜的是，從2010年起，農(nóng)村居民收入增速連續(xù)3年快于城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)居民收入差距也有所縮小。

前面已經(jīng)指出，地區(qū)差距與城鄉(xiāng)差距是中國社會不公的主要組成部分。既然這兩方面的差距都已出現(xiàn)緩解、甚至縮小的態(tài)勢，社會不公惡化的趨勢也應得到了遏制。2013年初，國家統(tǒng)計局公布了2003～2012年中國全國居民收入的基尼系數(shù)（見圖6），這組數(shù)據(jù)證實了上述判斷。我們看到，反映收入分配不平等水平的基尼系數(shù)在2004～2008年間窄幅上升，2008年后逐步回落。雖然2012年的0.474依然很高，但基尼系數(shù)連續(xù)5年下降是20世紀80年代中期以來少見的，可能預示著一個新時代的到來。

降低社會風險

在改革開放以前的中國，雖然收入與生活水平不高，但大鍋飯與鐵飯碗讓人們有一種安全感，因為農(nóng)村的社隊和城鎮(zhèn)的單位為抵御各種風險（如失業(yè)、患病、養(yǎng)老）提供了庇護所。改革開放以后，人們的收入與生活水平不斷提高。不過，與此同時，社隊和單位逐步瓦解，“鐵飯碗”被打破，“大鍋飯”被端走。在這種新格局下，即使中高收入群體也深感各種風險威脅巨大，低收入群體就更不用說了。在20世紀八九十年代，中國政府曾一度誤認為，市場導向的改革意味著由個人與家庭承擔這類風險，從而漠視了自己在這方面的責任。進入新世紀以后，這種狀況開始改變。在涉及絕大多數(shù)民眾福祉的最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障、工傷保險、失業(yè)保險等方面，政府出臺了一系列社會政策，其保障范圍越來越廣、保障水平越來越高、保障體制越來越健全。

最低生活保障。城市居民的最低生活保障（低保）制度最初在上海市設立。1997年，在大規(guī)模“減員增效、下崗分流”啟動之時，國務院頒布了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，開始在全國范圍內推行城市低保制度，但各級地方政府當時似乎沒有什么緊迫感。此后3年，全國低保覆蓋面擴展緩慢。到2000年，全國只有403萬城鎮(zhèn)居民獲得低保補助。次年，由于前幾年大規(guī)模、持續(xù)性下崗引發(fā)的城市貧困現(xiàn)象開始攪動社會不安，各級政府才開始擴大對國有大中型企業(yè)特困職工低保的覆蓋面。2002年，覆蓋面進一步擴展，中央政府要求對各地城市貧困人口做到“應保盡保”。到該年底，低保覆蓋人數(shù)總數(shù)猛增至2065萬人。其后10年，低保人數(shù)一直在2300萬上下浮動，基本上將全國城鎮(zhèn)符合條件的低保對象都納入了保障范圍（見圖7）。

城市貧困問題固然麻煩，更嚴重的貧困問題存在于農(nóng)村。新世紀以前，由于農(nóng)村貧困仍是普遍現(xiàn)象，中國政府農(nóng)村扶貧政策的重點不得不放在扶持貧困地區(qū)的發(fā)展上。這種扶貧戰(zhàn)略功效卓著，在1981年至2004年間，中國有5億人擺脫了貧困。

進入新世紀后，按照中國政府設置的貧困標準，貧困發(fā)生率已降至3.5%以下。這樣一來，在繼續(xù)關注貧困地區(qū)的同時，中國政府也開始把目光轉向貧困人口，包括居住在貧困地區(qū)以外的那些貧困人口。

從1997年開始，中國東部沿海地區(qū)部分有條件的省市開始逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。但直到2004年，中央政府才要求全國范圍內有條件的地方探索建立農(nóng)民最低生活保障制度。經(jīng)過3年的試點，2007年初，中共中央、國務院在《關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》（中發(fā)〔2007〕1號）中明確要求，年內在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農(nóng)村居民，并確保在年內將最低生活保障金發(fā)放到戶。這意味著，農(nóng)民村落內部的互助共濟體制向國家財政供養(yǎng)體制過渡，是中國歷史上的一次劃時代轉變。結果，當年納入農(nóng)村低保范圍的人口就猛增了2000多萬，達到近3600萬。此后，農(nóng)村低保的覆蓋范圍逐步擴展，如果加上集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)的五保戶，總人數(shù)在2012年底達到近5900萬。城鄉(xiāng)低保的總覆蓋人口超過8000萬（見圖7），相當于德國全國人口的總和。

目前，城鄉(xiāng)低保的補差水平還很低，但增速很快。城鎮(zhèn)低保月補差的年均增速18.7%，農(nóng)村低保月補差的年均增速21.6%；這使得前者在2001～2012年間增長了6.3倍，后者在2006～2012年間增長了3.2倍（圖8）。隨著國家財政投入力度的加大，城鄉(xiāng)低保水平肯定還會進一步提高。

醫(yī)療保障。改革開放以前，中國有三套醫(yī)療制度，即為政府機關、大專院校和事業(yè)單位雇員建立的公費醫(yī)療制度，為國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工建立的勞動保險制度，以及農(nóng)村以社隊為基礎的合作醫(yī)療制度。它們?yōu)榻^大多數(shù)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民提供了廉價、平等的基本醫(yī)療保障。

20世紀80年代初，隨著人民公社制度的瓦解，曾廣受國際贊譽的農(nóng)村合作醫(yī)療制度迅速崩潰。在城鎮(zhèn)地區(qū)，20世紀90年代大規(guī)模的轉制、下崗使得公費醫(yī)療和勞動保險制度雙雙萎縮。結果，到世紀之交，八成以上的農(nóng)村居民以及半數(shù)以上的城鎮(zhèn)居民陷入了沒有任何醫(yī)療保障的境地。

為了回應民眾對“看病難、看病貴”的關切，中國政府于1999年開始推廣城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。新制度涵蓋了離退休人員，使這個健康狀況相對脆弱的人群得以享受基本醫(yī)療保障，但不再覆蓋職工的親屬，也未將個體從業(yè)者、非正規(guī)部門的職工和流動人口納入保障范圍。因此，盡管新制度發(fā)展很快，到2006年它的覆蓋面僅占城鎮(zhèn)人口的1/4。如果把流動人口考慮進去，實際覆蓋率更低。

針對農(nóng)村的衛(wèi)生危機，中共中央、國務院于2002年10月作出《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，明確提出“逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”（簡稱“新農(nóng)合”），目標是“到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農(nóng)村居民”。為了實現(xiàn)這個目標，中國政府決定，從2003年起，由各級財政對參加新農(nóng)合的農(nóng)民進行補貼。新農(nóng)合改變了合作醫(yī)療的性質，它不再是以村、鄉(xiāng)社區(qū)為單位的互助組織，而是由政府組織、引導、支持的、統(tǒng)籌層次更高的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。

但是，人們對這些舉措的力度與進度并不滿意。2005年3月，國務院發(fā)展研究中心課題組在該中心出版的《中國發(fā)展評論》上發(fā)表了一篇長達160多頁的報告《對中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的評價與建議》，對此前的醫(yī)改提出了嚴厲的批評。4個月后，這份報告引起了一份報紙的注意，并迅速在媒體上掀起巨大的波瀾，一時間“中國（此前的）醫(yī)改基本上不成功”成為攪動全國上下的話題，并由此拉開了中國新一輪醫(yī)療體制改革的序幕。2006年，在最高決策層的主導下，中央政府形成了“恢復醫(yī)療衛(wèi)生公益性，加大政府財政投入”的指導思想，正式啟動了新醫(yī)改的政策制定工作。3年后，中共中央、國務院于2009年3月最終出臺了《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》及《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（2009-2011）》，其總體目標是“建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務”。

在新醫(yī)改方案出臺前后，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的范圍迅速擴大了。在城鎮(zhèn)，國務院于2006年發(fā)布了《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，強調要“抓緊解決農(nóng)民工大病醫(yī)療保障問題”。次年，中國政府又開始試點為城鎮(zhèn)居民（包括嬰幼兒、中小學生與其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民）提供醫(yī)療保險。這兩項措施著眼于解決城鎮(zhèn)在職職工以外人群的醫(yī)保問題。圖9顯示，直到2002年底，全部城鎮(zhèn)居民中只有不到1億人享有醫(yī)療保險；而到2012年結束時，這個數(shù)目已猛增至月6億人（相當于當年6.9億城鎮(zhèn)常住人口的約九成）；10年間增加了6倍。

在農(nóng)村，公共財政的參與有力地推動了新農(nóng)合的快速發(fā)展。隨著各級財政對參加新農(nóng)合的補助標準不斷提高（從2003年的每人20元升至2012年的每人240元），參加新農(nóng)合的人口迅速攀升，到2008年已突破8億大關，此后穩(wěn)定在8.3億人上下，幾乎實現(xiàn)了全覆蓋（圖10）。

對于部分城鄉(xiāng)低保對象，政府還出錢資助他們參加城鎮(zhèn)醫(yī)保或新農(nóng)合，并為他們中的因病致困戶提供大病救助。如圖11所示，2004年建立醫(yī)療救助機制之初，全年受益于四類醫(yī)療救助的人不過600余萬，政府在這方面的開支不過區(qū)區(qū)4.43億元。而到2011年高峰期，當年受益于四類醫(yī)療救助的人已達8000多萬，政府醫(yī)療救助方面的支出接近190億元，比2004年增加了40多倍。

圖12將城鎮(zhèn)各類醫(yī)保與農(nóng)村新農(nóng)合的覆蓋人口進行了加總。它向我們顯示，中國如何在短短幾年的時間里構筑起世界上最大的醫(yī)保網(wǎng)。2003年，全國人口中，只有不到15%的城鄉(xiāng)居民（不到2億人口）享受某種醫(yī)療保障；而到2012年，城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩大醫(yī)保網(wǎng)覆蓋的人群已超過全國的總人口（某些進城務工人員既參與了所在城市的農(nóng)民工醫(yī)保，也參加了家鄉(xiāng)的新農(nóng)合），接近實現(xiàn)了全覆蓋。

在快速擴大覆蓋率的同時，中國新醫(yī)改也致力于降低衛(wèi)生總費用中的個人支出部分。從圖13中，我們可以清晰看到發(fā)生在醫(yī)療衛(wèi)生領域的顯著變化。進入新世紀之初，中國衛(wèi)生總費用中個人支出的比重一度達60%。這也就是說，當時醫(yī)療費用的負擔主要壓在居民個人肩上。無怪乎，當時人們普遍感到“看病貴”。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因為在20世紀最后十幾年間，政府在一定程度上放棄了為民眾提供醫(yī)療保障的責任。過去十幾年，醫(yī)療衛(wèi)生領域出現(xiàn)了引人注目的反向運動：政府財政與醫(yī)療保險支付的份額越來越大，個人支出的份額越來越小。到2011年，個人支出的份額已降至34.77%（見圖13）。中國政府正努力進一步降低個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用比重，2013年將降至33%以下，在“十二五”（2011～2015年）末將降至30%以下。需要指出的是，就個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重而言，中國現(xiàn)在不僅已低于世界的平均水平（40.8%），也已低于高收入國家的平均水平（40.5%），只是仍高于歐洲國家的平均水平（24.8%）和日本的水平（17.7%）。

各種指標顯示，中國正穩(wěn)步邁向“人人享有公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務”的目標。對一個超過13億人口的發(fā)展中大國而言，這實在是一項了不起的成就！

養(yǎng)老保障。改革開放前，國家通過單位向機關事業(yè)機構的工作人員、城鎮(zhèn)國有企業(yè)職工及部分集體企業(yè)的職工提供養(yǎng)老保障。單位體制的解體以及所有制結構的多元化促使中國探索新型養(yǎng)老保障模式。

國務院于1997年頒布的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》標志著中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的正式建立。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（簡稱“城基保”）最初主要覆蓋國有企業(yè)或集體所有制企業(yè)職工，但目標是逐步擴大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工，并延伸至城鎮(zhèn)個體勞動者。其后10來年，擴大“城基保”的覆蓋面一直是中國養(yǎng)老保險制度建設的重點之一。如圖14所示，1997年以后，“城基保”覆蓋人口穩(wěn)步增加，到2007年超過2億人，2012年超過3億人。如果按城鎮(zhèn)就業(yè)人口為基數(shù)計算參保率，其參保率于2009年超過70%，2012年超過80%。特別需要指出的是，“城基保”覆蓋人口中有一部分是農(nóng)民工，其數(shù)量從2006年的1417萬增至2011年的4140萬，現(xiàn)應約為5000萬，相當于農(nóng)民工總數(shù)的1/6。

擴大養(yǎng)老保障覆蓋面的更大挑戰(zhàn)是，如何將城鎮(zhèn)就業(yè)人員以外的人群（尤其是廣大農(nóng)村居民）納入其中。從20世紀90年代初開始，中國一些地區(qū)便以不同的方式探索過如何在農(nóng)村推行社會養(yǎng)老保險。由于只有部分地區(qū)可以提供有限的公共財政補貼，農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保人數(shù)在5400萬人上下徘徊了許多年。

這種狀況一直到2009年才出現(xiàn)轉機。為了填補農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民養(yǎng)老保險長期以來的制度空白，這一年，中央政府決定從當年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農(nóng)保”）試點。年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。新農(nóng)保制度最大的特點是明確國家對農(nóng)民負有“老有所養(yǎng)”的責任，其體現(xiàn)是政府資金的投入。當時確定的目標是在2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新農(nóng)保試點啟動以后，社會各界反映良好，試點進度不斷加快。到2011年，新農(nóng)保試點覆蓋人口已達到3.26億農(nóng)村居民。

在這個背景下，中央政府于2011年決定從當年起開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（簡稱“城居保”）試點，采取與“新農(nóng)保”同樣的財政補助政策。年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民，可以在戶籍地自愿參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。當時確定的目標是在2012年基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋。

從2009年到2011年，各級財政共為兩項養(yǎng)老保險撥付補助資金超過1700億元，手筆不可謂不大。更重要的是，2012年上半年，中央政府決定在全國全面開展“新農(nóng)保”與“城居保”工作，即當年基本實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，比原來預期的2020年大大提前。至此，可以說，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系已在中國基本建立，人人享有養(yǎng)老保險正在成為現(xiàn)實。這是繼城鄉(xiāng)低保制度、基本醫(yī)療保險制度實行全覆蓋后，又一項覆蓋全民的社會保障制度，是中國社會保障事業(yè)發(fā)展的重要里程碑。當然，體系成形了并不意味著所有應該參保的人都已經(jīng)被納入其中。從圖14我們可以看到，“新農(nóng)保”、“城居保”再加上原有的“城基保”覆蓋人口在2010年后猛增，到2012年已達7.88億。考慮到中國16歲以上的成年人口約為10億左右，社會養(yǎng)老保險體系的參保率應已接近八成。中國的社會養(yǎng)老保險體系無疑已成為世界上最大的社會養(yǎng)老保險體系。

自2009年始，澳大利亞金融研究中心（Australian Centre for Financial Studies）已連續(xù)四年發(fā)布“墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)”（Melbourne Mercer Global Pension），用40多個指標對各國的養(yǎng)老體系進行評估、排名。其最新的2012指數(shù)包括18個國家，但涵蓋世界上一半的人口。它將中國排在第15位，被有些媒體炒作為“全球主要國家養(yǎng)老金等級排名中國倒數(shù)第4”。實際上，中國的總得分與排名均高于韓國（16位）和日本（17位），盡管后兩者的經(jīng)濟發(fā)展水平比中國高。

住房保障。剛剛改革開放時，無論是城市還是農(nóng)村，住房條件都不好。1978年，城市人均住宅建筑面積只有6.7平方米，農(nóng)村人均住房面積只有8.1平方米。那時，解決住房保障的重點是為絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民改善居住環(huán)境創(chuàng)造條件。過去30多年來，中國經(jīng)濟長期快速增長，城鄉(xiāng)居民的總體居住條件也獲得了極大的改善。截止2010年底，城鎮(zhèn)居民家庭自有住房率達89.3%，人均住宅建筑面積躍升至32.7平方米（2011年數(shù)據(jù)，見圖15）。在農(nóng)村，住房自有率幾乎是百分之百，人均住房面積現(xiàn)已達到36.2平方米。

然而，自1998年推行住房商品化后，快速攀升的房價成為相當大一部分城鎮(zhèn)居民進一步改善住房條件的“攔路虎”。為此，中國政府采取了多管齊下的方式，探索如何為民眾提供住房保障。

首先，政府著眼于在正規(guī)部門穩(wěn)定就業(yè)的人群，要求所有國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位與它們的在職職工共同繳存住房公積金，存入公積金個人賬戶，供職工家庭日后用于解決與自住住房相關的問題。截至2011年底，全國繳存住房公積金的職工達到1.33億人，歷年累計繳存住房公積金高達4.06萬億元，公積金幫助8112萬職工家庭實現(xiàn)了自己的安居夢。

其次，為了解決特困城鄉(xiāng)社會群體的住房問題，由政府出資進行各類棚戶區(qū)和農(nóng)村危舊房改造，并協(xié)助游牧民定居。棚戶區(qū)主要存在于礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)，也包括各地的“城中村”。從2006年至2012年底，全國累計開工改造各類棚戶區(qū)約為1300萬戶，但目前仍有1000多萬城鎮(zhèn)低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區(qū)中。2013年就任的新一屆國務院決定，在本屆政府任期內，改造各類棚戶區(qū)1000萬套以上，力爭到“十二五”期末，基本完成對集中成片棚戶區(qū)的改造。

農(nóng)村危房改造的補助對象重點是居住在危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶。在2008～2012五年間，政府累計資助1033.3萬貧困戶實施了危房改造；而2013年一年，政府已部署再改造農(nóng)村危房300萬戶左右，遠遠高于“十二五”規(guī)劃設定的每年改造農(nóng)村危房150萬戶以上的目標。

之所以要協(xié)助游牧民定居，是因為直到2000年，在青海、四川、甘肅、云南四省的藏區(qū)，以及西藏、新疆、內蒙古等邊遠牧區(qū)仍有約44萬戶、200多萬游牧民沿襲著傳統(tǒng)游牧方式，居無定所，生產(chǎn)生活條件落后，飽受自然災害侵襲。政府于2001年在西藏啟動了游牧民定居工程試點，2008年后加大了對游牧民定居工程的投入力度。到2010年底，中央財政已投入48.4億元補助資金，安置19.4萬戶，約85萬人。目標是，到2015年基本解決余下24.6萬戶、約115.7萬未定居游牧民定居問題。為此，中央財政將投入79.83億元，地方財政配套投入42.99億元。

第三，為解決城市中低收入家庭的住房需求，政府出臺政策，建立了包括經(jīng)濟適用房、兩限房（“限套型”和“限房價”）、廉租房、公租房在內的保障性住房體系。

在1994～2002年間，保障性住房體系以經(jīng)濟適用房為主、廉租房為輔。這期間經(jīng)濟適用房發(fā)展很快，經(jīng)濟適用房竣工面積約占同期商品住宅竣工總面積的比重較高。但保障性住房政策在2003年出現(xiàn)偏差。當年，國務院《關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（即“18號文”）把房改的目標改為：“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品房；同時，根據(jù)當?shù)厍闆r，合理確定經(jīng)濟適用住房和廉租住房供應對象的具體收入線標準和范圍。”結果導致經(jīng)濟適用房和廉租房建設數(shù)量的急劇下降，等于把絕大多數(shù)需要改善住房條件的家庭趕向了房價瘋漲的市場。

這種住房商品化的偏差在2005年開始得到糾正，國務院連續(xù)出臺多個文件再次強調保障性住房建設，并明確提出，在進一步完善經(jīng)濟適用住房制度的同時，把廉租住房作為解決低收入家庭住房困難的主要渠道。政府糾偏的力度在以后幾年逐步加強。如國務院于2007年8月發(fā)表《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，要求把解決城市低收入家庭的住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，并首次提到逐步改善農(nóng)民工等其他住房困難群體的住房。

在2010年，保障性住房的重點再一次調整，公共租賃住房成為實現(xiàn)住房保障的主要形式。不管重點如何調整，在“十一五”期間（2006～2010年），中國通過各類保障性住房建設，為全國1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭解決了住房困難問題。

在2011年通過的“十二五”規(guī)劃綱要提出了更宏偉的目標，計劃在2011～2015年間建設3600萬套保障性住房，到“十二五”末，將全國城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋率從當時的7%～8%提高到20%以上。從“十二五”頭三年的發(fā)展看（圖16），這些目標是可以實現(xiàn)的。

如果到2015年中國政府的確實現(xiàn)了自己設定的目標，那么意味著，中國在2006～2015年的10年間為5100萬城鎮(zhèn)家庭解決了住房問題。以每家平均3口計算，中國的保障性住房政策受惠者達1.5億人，比日本全國的人口還要多，相當于半個美國的人口。

其他保障。最低收入、醫(yī)療與養(yǎng)老三方面的保障適用所有人，而還有其他幾類社會保險則只適用于城鎮(zhèn)就業(yè)人口（至少目前是如此），它們是失業(yè)保險、工傷保險與生育保險。

改革開放前，城鎮(zhèn)就業(yè)人口捧有“鐵飯碗”，不存在失業(yè)問題。1986年實行勞動合同制和試行《破產(chǎn)法》后，出現(xiàn)了國有企業(yè)職工下崗待業(yè)的現(xiàn)象。那時政府關注的只是國有企業(yè)職工的所謂“待業(yè)保險”問題。

20世紀90年代中后期，幾千萬本來捧有“鐵飯碗”的國有和集體企業(yè)職工被“下崗分流”；與此同時，快速擴張的非公有經(jīng)濟從一開始就不提供“鐵飯碗”。這兩方面的發(fā)展都使失業(yè)問題凸顯出來。1999年初，國務院頒布了《失業(yè)保險條例》，把失業(yè)保險的覆蓋范圍從國有企業(yè)擴展至集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、港澳臺投資企業(yè)、私營企業(yè)等各類企業(yè)及事業(yè)單位。從圖17我們可以看出，《條例》的頒布一下使失業(yè)保險的參保人數(shù)從1998年的7928萬增至2000年的1.04億。不過，2000年以后，失業(yè)保險的發(fā)展仿佛失去了動力。到2012年底，失業(yè)保險只覆蓋了1.52億人，僅比2000年增加了4817萬人。失業(yè)保險之所以擴展乏力，是因為失業(yè)保險金只比本地居民最低生活保障線略高一點；況且，失業(yè)保險的待遇最長不得超過24個月。在城鎮(zhèn)低保于2002年基本實現(xiàn)“應保盡保”的目標以后，現(xiàn)行失業(yè)保險的生活保障功能不由黯然失色。由于失業(yè)保險費要由用人單位和職工按照國家規(guī)定共同繳納，它對城鎮(zhèn)居民缺乏吸引力，流動性很強的農(nóng)民工更是沒有意愿參加了。

工傷保險是指勞動者因公受傷、患病、致殘或死亡，依法從國家和社會獲得經(jīng)濟補償和物質幫助的社會保險制度。工傷保險實行“無過失補償”的原則，由用人單位繳納工傷保險費，職工無需繳納工傷保險費。1995年開始實施的《中華人民共和國勞動法》第73條規(guī)定：“因工傷殘或者患職業(yè)病”時，勞動者依法享受社會保險待遇。為了貫徹《勞動法》，勞動部于1996年8月12日公布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，該辦法規(guī)定：工傷保險制度統(tǒng)一適用于我國境內的各類企業(yè)及其職工；城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織及其勞動者參照適用。但在其后7年里，工傷保險進展不大。直到2004年實施國務院頒布的《工傷保險條例》后才出現(xiàn)轉機。此后，我國的工傷保險新增參保人數(shù)直線上升，從2003年底的4575萬人猛增至2012年底的1.9億人（占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的一半左右），10年增加3.15倍（圖17）。

特別值得注意的是農(nóng)民工占工傷保險參保人數(shù)的比重，因為他們從事的往往是比較容易出現(xiàn)工傷的職業(yè)（如建筑業(yè)、采掘業(yè)）。近年來，中國政府出臺了一系列舉措，推動用人單位將農(nóng)民工納入工傷保險，取得了顯著成效。2005年底，參加工傷保險的農(nóng)民工僅為1252萬人；而到2012年底，這個數(shù)目已經(jīng)達到7173萬人，比同一年農(nóng)民工參加醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的人數(shù)（兩者都約為5000萬）高出2000多萬人。

設立生育保險的目的是向職業(yè)婦女提供生育津貼、醫(yī)療服務和產(chǎn)假，幫助他們恢復勞動能力，重返工作崗位。生育保險費由用人單位按照國家規(guī)定繳納，職工不需繳納。由圖17可以看到很清楚，生育保險在各類社會保險中發(fā)展最為滯后，一直到2012年底，它的參保人數(shù)才達到1.55億人，略微超過了失業(yè)保險，不再掃尾。這也許與它的主要受惠者只是就業(yè)人口中的一部分（即婦女）有關。近來，已有一些學者建言，將生育保險中與生育有關的醫(yī)護費用（包括生育醫(yī)療費用和計劃生育費用）并入醫(yī)療保險中，將生育津貼轉化為由財政支撐普惠式社會福利。

小結

前面提供的大量數(shù)據(jù)證明，為了實現(xiàn)共同富裕的夢想，在社會保護方面，中國在過去10余年確確實實經(jīng)歷了一次史無前例的“大躍進”。為了使這個大躍進一目了然，圖18展現(xiàn)了2000～2012年間的兩組數(shù)據(jù)：一組是中國在社會保障方面的公共支出，另一組是該支出占GDP的比重。我們看到，在短短13年間，前一組數(shù)據(jù)從不到5000億增至近55000億，增加了近11倍。也許有人會說，這組數(shù)據(jù)之所以增長率高，是因為中國經(jīng)濟在此期間快速增長。這固然沒有錯，中國的經(jīng)濟總量確實在此期間翻了好幾番；但社會保障方面的公共支出與GDP并不是同步增長，而是比本來就增長很快的后者增長速度高得多。這使得該支出占GDP的比重從2000年的5%猛增至2012年的10.5%。

圖18將當今的中國與十幾年前的中國進行對比，顯示中國在社會保護方面經(jīng)歷了一場大躍進。這個大躍進還可以從與其他國家的比較中看出。圖19中有關其他國家與地區(qū)的數(shù)據(jù)來自《世界社會保障報告（2010～2011）》，中國的數(shù)據(jù)來自筆者的計算。它顯示，2000年時，中國社保支出占GDP的比重與印度現(xiàn)在的情形相仿；到2005年，中國超越亞太地區(qū)現(xiàn)今的平均值；到2010年，中國超越世界當今的平均值；到2012年，中國超越拉美與加勒比地區(qū)的平均值，也超過了中東地區(qū)的平均值。在過去10余年的時間里，中國連續(xù)跨過三道門檻，現(xiàn)在正在追趕俄羅斯與巴西目前的水平。除個別例外，中國在社會保護方面的支出現(xiàn)在僅低于兩類經(jīng)濟體，即歐美發(fā)達經(jīng)濟體與前蘇東經(jīng)濟體。在138個有數(shù)據(jù)的經(jīng)濟體中，可以排在60位左右。

無論是與中國自身的歷史作縱向比較，還是與其他國家的進行橫向比較，都可無可爭辯地表明，中國在社會保護方面經(jīng)歷了一次波瀾壯闊的大躍進。有人在2000年前后說中國是“低福利”國家，那是有依據(jù)的，因為當時中國在社會保護方面的公共支出確實比大多數(shù)國家低。但如果這些人今天依然說中國是“低福利”國家，那等于說，全世界絕大多數(shù)國家都是“低福利”國家。問題是，如果世界上絕大多數(shù)國家都是“低福利”國家，多低才是低、多高才算高呢？高低總是相對的，沒搞清客觀的衡量標準便奢談“高”、“低”，無異于信口開河。

西方那些不了解中國的人也會想當然地認為中國是“低福利”國家，因為西方有關社會保護與福利文獻往往將競爭性的選舉看作決定社會保障廣度與力度的關鍵因素，似乎只有在競爭性選舉的條件下，政府才可能回應選民的呼聲；似乎只有引入競爭性選舉才構成加強社會保護的必要條件。圖19證明，這種看法毫無根據(jù)。否則便無法解釋，在社會保護方面，為什么一大批被貼上“民主”標簽的國家（如印度、菲律賓、印尼、韓國等）卻落到了中國的后面。因不能否認中國社會保護的程度有所提高，用西方主流思維方式進行思考的人也許會爭辯說，中國之所以這么做僅僅是為了保住政權。保住政權當然對各種政體都至關重要，但如果僅僅是為了一己之私而保住政權，當權者理性的選擇應當是緩步提高社會保護水平，因為在社會保護方面，開弓沒有回頭箭，一旦享受了某種程度的社會保護，民眾是難以接受倒退的。“保住政權”說也許可以用來解釋那些社會保護緩慢、逐步擴大的例子，但它顯然無法解釋中國過去10余年在社保方面的大躍進。

其實，只要不受西方主流思潮的束縛，要解釋這個大躍進并不難。社會保護是人類生活的內在需求，也是中國廣大老百姓的熱切期盼；“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”是現(xiàn)階段中國夢的重要組成部分。中國在2000年前后處于“低福利”狀態(tài)，并非如有些人所說，是中國的制度特征。實際上，正是因為新自由主義一度影響中國的政策思路，才使得中國在1990年代短暫地經(jīng)歷了“市場社會”的夢魘，才導致“低福利”局面的出現(xiàn)；但“低福利”局面也催生了此后蓬勃的反向運動。自新世紀以來，一個人口如此眾多、內部差異性如此巨大的國家，能在如此短的時期里，推動如此廣泛深刻、順應民心的變局，這表明，中國的政治體制對變化的環(huán)境具有相當強的適應力，對民眾的需求具有相當強的回應性。今天，中國在社會保護方面還存在大量深層次的問題，民眾對進一步加強社會保護還有十分強烈的愿望。只要這種壓力繼續(xù)存在，只要中國體制的適應力與回應性不退化，可以預期，中國夢未來定會一步步變成惠及億萬百姓的現(xiàn)實。

注釋

*“社會保護”（social protection）一詞在研究社會發(fā)展的學術著作以及聯(lián)合國開發(fā)署的出版物中被廣泛使用。它涵蓋“社會保障”（social insurance），但比“社會保障”的涵蓋面大，如政府對勞動、土地、貨幣市場的干預也構成“社會保護”（這正是卡爾·波蘭尼著作的主要論點）。

參見毛澤東為人民英雄紀念碑起草的碑文。

參見王紹光：“堅守方向、探索道路：中國社會主義實踐六十年”，《中國社會科學》，2009年第5期，第4～19頁。

參見王紹光：“探索中國式社會主義3.0：重慶經(jīng)驗”，《馬克思主義研究》，2011年第2期，第5～110頁。

數(shù)據(jù)來自The Conference Board Total Economy DatabaseTM， http：//www.conference-board.org/retrievefile.cfm？filename=TEDI_Jan201311.xls&type=subsite.

Y. Y. Kueh， China's New Industrialization Strategy： Was Chairman Mao Really Necessary， Cheltenham： Edward Elgar， 2008.

世界銀行東亞及太平洋地區(qū)扶貧與經(jīng)濟管理局：《從貧困地區(qū)到貧困人群：中國扶貧議程的演進——中國貧困和不平等問題評估》，2009年3月，第iii頁。

王紹光：“大轉型：1980年代以來中國的雙向運動”，《中國社會科學》，2008年第1期，第129～148頁。

這里的“福利”是指客觀意義上的福利，而不是主觀意義上的福利；是指社會福利，而不是個人福利。社會福利是一個非常復雜的概念，卷入與此相關的理論之爭與方法論之爭超出了本文的范圍。不過，無論怎樣定義社會福利，它都可以從投入（社會福利支出）與產(chǎn)出（如嬰兒死亡率、人均預期壽命）兩方面加以度量。在討論社會福利的文獻中，公共社會支出（public social spending）占國內生產(chǎn)總值的比重通常被用作比較各國福利水平高低的指標。見Adema， W.， P. Fron and M. Ladaique， "Is the European Welfare State Really More Expensive？ Indicators on Social Spending， 1980-2012； and a Manual to the OECD Social Expenditure Database （SOCX）"， OECD Social， Employment and Migration Working Papers， No. 124 （2011）， http：//dx.doi.org/10.1787/5kg2d2d4pbf0-en， p.10。 本文作者曾用這方面的數(shù)據(jù)證明在2000年前后，中國在衛(wèi)生領域存在低福利的問題。見王紹光：“中國公共衛(wèi)生的危機與轉機”，《比較》，第七輯（2003年），第52～88頁。當然，也有學者對使用投入指標來衡量福利水平持保留態(tài)度，如Gosta Esping-Anderson， Decommodification and Work Absence in the Welfare State ， San Domenico， Italy： European University Institute， 1988， pp. 18-19.

袁莉：“秦暉訪談（二）：負福利、零福利VS低福利、高福利”，《華爾街日報》，2013年5月7日。秦暉已經(jīng)堅持這個觀點多年。在學術研究中幾乎沒有對這個斷言的論證，在公共輿論中，在互聯(lián)網(wǎng)上，這種說法卻廣為流傳。

在“中國社會福利水平的測度及對低福利增長的分析：基于功能與能力的視角”（見《數(shù)量經(jīng)濟技術經(jīng)濟研究》，2012年第11期，第3～17頁）一文中，作者楊愛婷、宋德勇使用的“福利”概念并不是通常意義上的福利，而是基于阿瑪?shù)賮啞ど睦碚摪l(fā)展出來的一種特殊意義的福利。無論如何，他們只使用了“低福利增長”的說法，而沒有一口咬定中國一直處于“低福利”狀況。

類似的分析可參見林治芬、孫王軍：“政府社會保障財政責任度量與比較”，《財政研究》，2012年第2期，第22～25頁。

除非特別注明，本文所有數(shù)據(jù)來自作者的數(shù)據(jù)庫。

李實、趙人偉：“中國居民收入分配再研究”，http：//www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id=597；聯(lián)合國開發(fā)署：《中國人類發(fā)展報告2005：追求公平的人類發(fā)展》，http：//ch.undp.org.cn/downloads/nhdr2005/c_NHDR2005_complete.pdf。

王紹光、胡鞍鋼：《中國：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟學》，北京：中國計劃出版社，1999年。

“兩個比重”是指政府財政總收入占GDP的比重和中央政府財政收入占財政總收入的比重。

見財政部網(wǎng)站文章：“現(xiàn)行分稅制財政體制框架”，http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk/cztz/201011/t20101101_345459.html。

郭晉暉：“中央財政轉移支付超4萬億，西部人均財力接近東部”，《第一財經(jīng)日報》，2012年3月19日，http：//www.yicai.com/news/2012/03/1539441.html。

國務院發(fā)展研究中心“中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展研究”課題組：“我國區(qū)域增長格局和地區(qū)差距的變化與原因分析”，《國務院發(fā)展研究中心調查研究報告》，第138號（總2653號），2006年7月14日，http：//www.drcnet.com.cn/DRCnet.common.web/docview.aspx？docid=1372930&leafid=3079&chnid=1034。

圖3基于日本早稻田大學政治經(jīng)濟學部星野真教授的研究，見Masashi Hoshino， "Measurement of GDP per capita and regional disparities in China， 1979-2009"， paper presented at Workshop on Poverty and Inequality in China and India， March 13， 2012， http：//www.socialsciences.manchester.ac.uk/disciplines/economics/events/china/documents/Paper_Hoshino.pdf。不少其他學者的研究得出與星野真教授相同或類似的結論。

聯(lián)合國開發(fā)署：《中國人類發(fā)展報告2005：追求公平的人類發(fā)展》，http：//ch.undp.org.cn/downloads/nhdr2005/c_NHDR2005_complete.pdf。

丁學東、張巖松：“財政支持三農(nóng)政策：分析、評價與建議”，《財政研究》，2005年第4期。

國家統(tǒng)計局綜合司：“從十六大到十八大經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之一”，2012年8月15日，http：//www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/sbdcj/t20120815_402827873.htm；新華社：“2012年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實際增長9.6%”，2013年1月18日，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-01/18/c_114415257.htm。學者對城鄉(xiāng)差距變化趨勢的獨立研究得出與國家統(tǒng)計局相同的結論，但不平等水平低于國家統(tǒng)計局的報告，參見Luo Chuliang and Sicular， Terry， "Inequality and poverty in rural China"， CIBC Working Paper， No. 2011-14， Table 6.3. Estimates of the rural Gini coefficient， 2002 and 2007。

國家統(tǒng)計局綜合司：“馬建堂就2012年國民經(jīng)濟運行情況答記者問”，2013年1月18日，http：//www.stats.gov.cn/tjdt/gjtjjdt/t20130118_402867315.htm。

李實等人的研究得出大致相同的結論，見Li Shi， Luo Chuliang and Terry Sicular， "Overview： Income inequality and poverty in China， 2002-2007"， CIBC Working Paper， No. 2011-10， https：//www.econstor.eu/dspace/bitstream/10419/70341/1/670727598.pdf ， p. 37。大多數(shù)學者使用的數(shù)據(jù)都截止于2007年左右，來不及討論最近幾年總體不平等的變化趨勢，如Jinjun Xue， "Growth and Inequality in China"， in Jinjun Xue， ed.， Growth with Inequality： An International Comparison on Income Distribution， Singapore： World Scientific Publishing Company， 2012， pp. 3-20； Li Shi， Hiroshi Sato， and Terry Sicular， eds.， Rising Inequality in China： Challenges to a Harmonious Society， Cambridge： Cambridge University Press， 2013.

早在2010年初，OECD的一份研究就得出結論：“近年來，中國的總體不平等水平已停止上升，或許已經(jīng)下滑。”（Overall inequality has ceased to increase in recent years， and may even have inched down）見Richard Herd， "A pause in the growth of inequality in China？" OECD Economics Department Working Papers， ECO/WKP， 2010-4 （February 1， 2010）. OECD于2012年發(fā)表另一份研究報告得出了與本節(jié)幾乎相同的結論，見OECD， China in Focus： Lessons and Challenges （Paris， OECD， 2012）， Chapter 2 "InequalixaFNW9OAp2Swxj/gz3Ornw==ty： Recent Trends in China and Experience in the OECD Area"， pp. 16-34.

例如，2001年9月，黑龍江大慶千余名下崗、退休工人上街；2002年3月，遼寧省遼陽市1萬多名工人上街示威。

World Bank， From poor areas to poor people： China's evolving poverty reduction agenda - an assessment of poverty and inequality in China， Washington D.C.： The World bank， 2009， http：//documents.worldbank.org/curated/en/2009/03/10444409/china-poor-areas-poor-people-chinas-evolving-poverty-reduction-agenda-assessment-poverty-inequality-china-vol-1-2-main-report.

《中共中央、國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，2003年12月31日，http：//www.gov.cn/test/2006-02/22/content_207415.htm。

建立農(nóng)村最低生活保障制度以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。

民政部：《2007年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》，2008年5月26日，http：//cws.mca.gov.cn/article/tjbg/200805/20080500015411.shtml。

衛(wèi)生部統(tǒng)計信息中心：《第三次國家衛(wèi)生服務調查分析報告》，2004年9月，第85頁。

《中共中央、國務院關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，2002年10月19日，http：//www.zhongweiwang.org/health/html/2nd_page/zcfg/ncwswjhb/2001-2003-3.php。

朱慶生：“推進中國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設：ISSA第28屆全球大會中國特別全會發(fā)言之五”，2004年9月17日，http：//www.28issa-china.org.cn/gb/chinese/2004-09/01/content_45125.htm。

國務院發(fā)展研究中心課題組：“對中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的評價與建議”，《中國發(fā)展評論》，2005年增刊第一期，2005年3月，http：//www.drc.gov.cn/cbw.asp？tlist=32618。

王俊秀：“國務院研究機構稱我國醫(yī)改工作基本不成功”，《中國青年報》， 2005年7月29日。

《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，2009年3月17日，http：//www.gov.cn/jrzg/2009-04/06/content_1278721.htm。

《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，2006年3月27日，http：//www.gov.cn/jrzg/2006-03/27/content_237644.htm。

孟薌：“第三張網(wǎng)：全國城鎮(zhèn)居民醫(yī)保試點即將啟動”，《21世紀經(jīng)濟報道》，2007年7月1日， http：//finance.sina.com.cn/g/20070701/04443742157.shtml。

2012年，農(nóng)村常住人口為6.6億人。這意味著，1.7億左右外出務工人員參加了原籍的新農(nóng)合。

衛(wèi)生部：《關于印發(fā)2013年衛(wèi)生工作要點的通知》，2013年1月22日，http：//www.moh.gov.cn/mohbgt/s7693/201301/05239bafd80e4ff6a8121949469a388e.shtml。

中新網(wǎng)：“衛(wèi)生部：十二五期間個人衛(wèi)生支出比將降至30%以下”，2012年12月26日，http：//www.chinanews.com/jk/2012/12-26/4440537.shtml。

World Health Organization， World Health Statistics 2012， Geneva： WHO， 2012， p. 142.

溫家寶，“在全國新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作總結表彰大會上的講話”，2012年10月12日，http：//politics.people.com.cn/n/2012/1013/c1024-19248968.html。

王保安：“切實做好新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度全覆蓋的財力保障工作”，《中國財政》，2012年第13期，http：//www.mof.gov.cn/buzhangzhichuang/bzzcwba/bzzcwbazywg/201207/t20120706_664589.html。

Australian Centre for Financial Studies， 2012 Melbourne Mercer Global Pension Index， October 2012， http：//www.globalpensionindex.com/pdf/melbourne-mercer-global-pension-index-2012-report.pdf.

國家統(tǒng)計局：“全國城鎮(zhèn)居民收支持續(xù)增長，生活質量顯著改善”，2011年3月7日，http：//www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/sywcj/t20110307_402708357.htm。

烏夢達、扶慶：“三問住房公積金：是保障，還是福利？”《半月談》，2013年1月15日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-01/15/c_124231971.htm。

“改造”往往意味著在原有住房的基礎上進行翻修，而不一定是提供新房。

杜宇：“加快改造步伐，惠及更多百姓：住房城鄉(xiāng)建設部有關負責人談棚戶區(qū)改造”，新華社北京2012年9月28日電，http：//www.gov.cn/jrzg/2012-09/28/content_2235709.htm。

住房和城鄉(xiāng)建設部：《關于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》，2013年4月3日，http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjzfbzs/201304/t20130409_213368.html。

杜宇：“2013年我國計劃完成農(nóng)村危房改造任務約300萬戶”，新華社北京2013年2月15日電，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-02/15/content_2332251.htm。

國家發(fā)展和改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)部：《全國游牧民定居工程建設“十二五”規(guī)劃（公開稿）》，2012年5月30日，http：//zfxxgk.ndrc.gov.cn/Attachment/%E5%85%A8%E5%9B%BD%E6%B8%B8%E7%89%A7%E6%B0%91%E5%AE%9A%E5%B1%85%E5%B7%A5%E7%A8%8B%E5%BB%BA%E8%AE%BE%E2%80%9C%E5%8D%81%E4%BA%8C%E4%BA%94%E2%80%9D%E8%A7%84%E5%88%92.pdf。

住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會：《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》，2010年6月8日，http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjzfbzs/201006/t20100612_201308.html。

張曉松：“‘十二五’末我國城鎮(zhèn)保障房覆蓋率將達20%以上”，新華網(wǎng)北京2011年2月28日電，http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/28/c_121131498.htm。

如國務院于1986年發(fā)布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，于1993年發(fā)布的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》。

社會團體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、城鎮(zhèn)中有雇工的個體工商業(yè)主及其雇工是否參加失業(yè)保險，由省級人民政府確定。

張時飛：“中國的失業(yè)保障政策”，載王卓祺、鄧廣良、魏雁濱編：《兩岸三地社會政策：理論與實務》，香港中文大學出版社，2007年，第288頁。

張翠娥、楊政怡：“我國生育保險制度的發(fā)展歷程與改革路徑：基于增權視角”，《衛(wèi)生經(jīng)濟研究》，2013年第1期，第23～27頁。

社會保障方面的公共支出=財政預算內社會保障支出（含社會保障和就業(yè)、醫(yī)療保障、住房保障三方面）+社會保險支出+社會衛(wèi)生支出-社保基金財政補助。注意公共教育支出并未包含其中。這里的估算也許偏低，因為并未包括帶有強制性的住房公積金支出。截至2011年年底，全國住房公積金余額總計為2.1萬億元，見李木子：“媒體稱住房公積金入市倒計時官方正準備修訂條例”，《證劵日報》，2013年1月31日，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-01/30/c_124297017.htm。

International Labor Organization， World Social Security Report 2010/11， Geneva： ILO， 2010， table 25， pp. 258-262. 該報告提供了各個國家或地區(qū)最新的數(shù)據(jù)。

例如，Nader Habibi， "Budgetary Policy and Political Liberty： A Cross-Sectional Analysis"， World Development Vol. 22， No. 4 （1994）， pp. 579-586；又見在西方學術界享有盛譽的Peter Lindert， Growing Public： Social Spending and Economic Growth Since the Eighteenth Century， Volume 1， the Story and Volume 2： Further Evidence， Cambridge： Cambridge University Press， 2004。不過，在這種主流看法以外，也有經(jīng)驗性研究得出不同的結論。有些研究發(fā)現(xiàn)，政體形式與社會保護程度沒有什么關系，如Casey B. Mulligan， Ricard Gil， Xavier Sala-i-Martin， "Do Democracies Have Different Public Policies than Nondemocracies？" The Journal of Economic Perspectives， Vol. 18， No. 1. （2004）， pp. 51-74。還有一些研究發(fā)現(xiàn)，所謂“威權主義”國家，尤其是社會主義國家，至少在某些方面的社會保護（如基本醫(yī)療、基礎教育）比其他國家做得好，如John R. Lott， Jr.， "Public Schooling， Indoctrination and Totalitarianism"， The Journal of Political Economy Vol. 107， No. 6， Part 2 （December， 1999）， pp. 127-157； Varun Gauri and Peyvand Kaleghian， "Immunization in developing countries： its political and organizational determinants"， Washington DC： World Bank， 2002， http：//econ.worldbank.org/external/default/main？pagePK=64165259&piPK=64165421&theSitePK=477894&menuPK=64216926&entityID=000094946_02020604053758.關于政體與社會保護之間關系的各種經(jīng)驗研究，請參見Stephan Haggard & Robert R. Kaufman， Development， Democracy， and Welfare States： Latin America， East Asia， and Eastern Europe， Princeton， NJ： Princeton University Press， 2008， Appendix One "Cross-National Empirical Studies of the Effects of Democracy on Social Policy and Social Outcomes"， pp.365-369.

有關這種需求的闡述，請參見[英]卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，劉陽、馮鋼譯，杭州：浙江人民出版社，2007年。

參見王紹光：“大轉型：1980年代以來中國的雙向運動”。數(shù)據(jù)顯示，20世紀90年代中后期是社會保障方面公共支出占GDP比重跌入谷底的時期，因為在此期間，無數(shù)國有與集體企業(yè)“轉制”，幾千萬國有企業(yè)與集體企業(yè)的職工“下崗”，導致他們中的許多人及其家屬被拋出社會保護網(wǎng)。

有關中國體制適應能力的討論，請參見王紹光：“學習機制與適應能力：中國農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示”，《中國社會科學》，2008年第6期，第111～133頁。

責 編/鄭韶武