老齡化經濟風險防范的政策體系

【作者簡介】

陳厚義，貴州財經大學黨委副書記、校長、教授、博導。

研究方向：產業經濟學與經濟發展理論。

主要著作：《貴州經濟發展的主基調和兩大戰略》、《遵義會議與馬克思主義中國化》、《欠發達地區經濟與發展戰略研究》等。

摘要 以活得更長、工作得更久為改革取向和核心內容的退休政策調整因其生產性、自然性、功能多重性和共擔性特征，在發達國家開源節流兩條腿走路的老齡化經濟風險應對體系中的地位日益突出，作用不斷凸顯。面對未富先老的養老格局和日益增長的老齡化經濟風險，我國應該以經濟發展適當優先為原則，以退休年齡政策一攬子調整為工具，基于能力和責任界定政府、企業、家庭（社區）和個人等主體的功能和角色，構建積極應對老齡化經濟風險的四道防線。

關鍵詞 人口老齡化 經濟風險 退休年齡 四道防線

我國人口正經歷前所未有的老齡化，因此養老成本也呈現出快速增長之勢。2010年第六次人口普查表明，我國60歲以上人口達到1.78億人，占全國總人口的比重為13.26%，比2000年增長2.93個百分點，老齡化速度明顯加快。人口結構老化帶來經濟風險，即養老金成本、老年醫療成本、照料成本增加以及經濟增長的潛在危險擴大。特別是對經濟發展水平還較低的中國來說，如何更好地防范老齡化的經濟風險，應付“未富先老”的養老格局，既保障養老財政的可持續性，又確保老年人“老有所養”和“老有所依”，已經成為當前亟需破解的重大難題。

放眼全球，老齡化現象并非中國獨有，老齡化的經濟風險已經成為發達國家普遍面臨的持續挑戰；而為了應對日益擴張的老齡化成本，發達國家先后采取了一系列措施，如加強養老金制度改革、調整高齡勞動力市場政策等。在這些措施中，提高退休年齡政策具有獨特的功能和地位，成為發達國家廣泛運用的重要工具。那么，提高退休年齡在老齡化風險防范過程中有何獨特性，發達國家采取了哪些退休年齡調整政策和措施，這些政策對中國又有何啟示？就此問題而言，本文基于發達國家退休年齡政策調整的歷史追蹤與現實剖析進行了探討。

日益增長的老齡化經濟風險已成為發達國家無法承受之重

人口老齡化并非一個新現象，早在20世紀初期，瑞典、法國等國65歲及以上人口的比重就已經超過7%，到20世紀中葉，發達國家普遍進入老齡化社會。在最近30年中，發達國家老齡化程度不斷加深，特別是一些曾經較為年輕的國家（如日本和意大利等），老齡化明顯加速，目前已經率先進入深度老齡社會。從趨勢來看，雖然人口老齡化的增長速度不一，但各國老年人口將無一例外地增長，預計到2030年，幾乎所有主要發達國家都將進入深度老齡社會；到2050年，發達國家老齡化程度更將達到前所未有的深度，特別是日本、韓國和意大利等，每3個人中就有1個老年人（見表1）。

人口老齡化加劇給經濟發展帶來更大的不確定性和損失（直接或間接的），體現在財務上就是與老年人相關的養老、醫療、照料等財政支出不斷上升（見表2）：2010年，發達國家養老支出占GDP的比重已經普遍達到10%～20%之間，到2050年，發達國家的養老成本都將不同程度地上升，在GDP中的比重普遍達到20%～30%，法國甚至將高達31.9%，德國、意大利、葡萄牙、西班牙也將接近30%；而且，那些目前養老成本較低的國家（如美國、加拿大和韓國等），未來幾十年養老成本的增長速度也將加快（特別是韓國，其養老成本將再增長接近3倍）。

在總養老成本上升的同時，各國的養老支出結構也將發生變化。從整體上看，2010年～2050年間，發達國家各種類型的養老支出（如年金支出、老年醫療支出和長期照料支出等）都將持續上升，唯一例外的就是高齡勞動者失業福利項目。但是，不同養老項目支出的增長速度并不一樣：2010年，年金支出一般是主要的養老支出項目，部分國家甚至超過養老總支出的一半；由于老年醫療支出的增長速度比年金支出更快，到2050年，老年醫療支出將成為多數發達國家最主要的養老支出。另一方面，雖然長期照料支出的相對比重并不高，但一些國家增長異常迅速，2010年～2050年間，日本、澳大利亞、意大利長期照料支出的增長都普遍過2倍，韓國更將超過5倍，這表明長期照料支出的相對重要性在持續提升。

提高退休年齡：老齡化經濟風險防范的重要工具和機制

退休年齡調整是一個老齡化風險防范和成本分攤的過程。為應對日益增長的老齡化風險，就必須對原有的經濟社會體系和結構展開深刻調整和深層改革。發達國家普遍遵循了“既開源又節流”兩條腿走路的改革思路：一方面，采取措施推動經濟增長，創造更多的養老資源和財富；另一方面，改革養老金制度，提高養老資源的配置效率，降低養老金支出。在這些政策實踐中，提高退休年齡政策發揮著獨特的功能，占據著獨特地位，作用日益提出。

提高退休年齡是老齡化時代經濟持續增長的內生要求。人口結構老化不僅推動老齡化成本上升，而且可能導致經濟增長放緩，為社會養老體系的可持續性發展帶來雙重壓力：一方面，老年人口增加帶來老齡化成本的增長；另一方面，人口老齡化導致勞動力結構老化，勞動成本上升，進而可能對經濟增長也帶來潛在的不利影響。

提高勞動者的實際退休年齡，進而提升其勞動參與率成為保障未來經濟持續增長的重要基礎條件。經濟增長必須有足夠的勞動力，但從目前的人口出生率和勞動參與率來看，發達國家極有可能出現勞動力短缺狀況：OECD國家的勞動力總量將在2020年左右達到頂峰，然后逐漸下降。在婦女已經大規模進入勞動力市場和青年勞動者增加有限的情況下，國家要保障經濟增長所需的勞動力，自然需要高齡勞動者更多地參與經濟生產，這就要提高退休年齡。

工作更久是預期壽命延長背景下的自然法則。人口老齡化不僅源于總和生育率下降，也因為預期壽命延長，特別是在生育率相對穩定的情況下，預期壽命延長將成為發達國家老齡化持續加深的主要原因。1970年代以來，由于醫療技術、生活水平和健康意識的提升，發達國家65歲以上人口的預期壽命持續增長：1970～2010年間，發達國家65歲以上人口中女性預期壽命平均增長5歲左右，男性平均增長4歲左右。預期壽命延長的老年人需要更多養老資源，關鍵問題是如何獲得這些資源。

從微觀角度來看，勞動者個人是預期壽命延長的主體，預期壽命延遲意味著待其年老之時，能夠享受的退休生涯更長。為了應付這種局面，勞動者就需要提前謀劃和安排。由于普通人的主要收入往往來自于勞動工資，因而勞動者需要重新設計退休計劃，將更多的時間用于工作，積累更多的養老資源，從而來為自己延長的老年生活買單，而這也符合權利與責任對等法則下的自然邏輯。

退休年齡調整本身屬于功能多重的養老金改革參數。養老金制度改革是防范老齡化風險的主要工具和路徑之一，因為它不僅能降低公共養老成本，而且能夠更有效地使用、分配養老資源。從國際經驗來看，養老金改革可以分為結構性調整和參數性調整。結構性調整是指對養老金的制度模式和結構等進行改革，如實現現收現付制向基金積累制的轉變、調整養老金的籌資結構與支付結構等；養老金參數改革則是對養老金制度的重要參數（如養老保險的覆蓋率、繳費率和替代率等）進行調整（見表3）。

退休年齡調整屬于重要的養老金改革參數，而且是一種綜合性的多功能參數。各種養老金制度參數調整都可能實現某種目的：如提高繳費率將有利于增加養老金收入，降低替代率將有利于減少養老金支出，提高覆蓋率則能夠更有效地保障低收入人群的老年生活。不足之處在于這些改革參數的功能往往是單一的，即要么提高退休金收入，要么減少養老金支出，往往不能同時達到多個目標。與此不同，提高退休年齡具有多重功能，它不僅能夠通過增加養老保險的繳費基數來增長養老金收入，而且能夠通過降低養老金領取人數和領取時間來減少養老金公共支出，還有助于推動經濟增長。

提高退休年齡蘊含了各主體公平承擔老齡化成本的共擔訴求。發達國家社會保障財政狀況表明，老齡化成本數量異常龐大，往往占據GDP中的相當大的一部分，不是任何一個組織和機構單方面能夠承擔的，而需要整個社會的利益相關主體來共同承擔。防范老齡化風險的主體包括四大類：政府、企業、家庭（社區）和個人。應對老齡化風險，需要在不同主體之間明確劃分責任和義務，但這涉及到相當廣泛、龐大的關系重組和利益沖突，必須找到合適的利益協調方法和工具。

提高退休年齡能夠將各種主體的行為聯系起來，在一定程度上反映了不同主體公平承擔老齡化成本的共同訴求，成為協調不同主體利益的合適工具。在政府層面上，它需要通過提高退休年齡來減少公共養老金支出、推動經濟增長；從企業層面來看，越來越多的企業意識到經驗豐富、技能熟練的高齡勞動者對企業技能傳遞的重要性，同時一些企業認識到勞動者年齡結構老化是一個難以逆轉的趨勢，與其被動接受還不如積極應對，從而占據先機；就勞動者而言，他需要工作更長時間，進而更好滿足自身由于預期壽命延長而增長的養老需求。

如何提高退休年齡：發達國家的政策體系與工具箱

從表面上看，提高退休年齡僅僅是提高勞動者領取養老金的資格年齡；但是，從政府鼓勵延遲退休到高齡勞動者有繼續就業的意愿，再到最后勞動者的實際退休年齡普遍提高、高齡勞動者就業狀況持續改善，存在一個鏈式反應過程，其中任何一個環節的問題都可能導致提高退休年齡的政策失去實效。因而，退休年齡政策的調整遠非修改養老金領取資格年齡那樣簡單。發達國家也普遍意識到了這一點，并從多個方面展開了退休年齡政策的調整工作。

延遲正常退休年齡。提高退休年齡自然需要提高法定的正常退休年齡。法定的正常退休年齡是指根據養老金相關法律規定，勞動者獲得全額養老金所需要達到的起始年齡，即全額年金獲得年齡。除了極個別國家，多數發達國家的養老金法律（法案）都明確規定了正常退休年齡。從20世紀90年代開始，發達國家掀起了數次提高正常退休年齡的浪潮。從最近10多年的情況看，發達國家的正常退休年齡出現了如下的變化和特征。

一是正常退休年齡普遍提高，且呈現出收斂特征。20世紀90年代，發達國家正常退休年齡集中在60～65歲，有一些國家甚至在60歲以下，且差異較大；2010年，發達國家正常退休年齡普遍提高到65～67歲，美國、澳大利亞、丹麥、德國和意大利甚至提高到了67歲，而且不同國家正常退休年齡的差距也在逐漸縮小。二是退休年齡的提高方式具有漸進性特征，發達國家普遍經過較長時期來提高退休年齡：從提出調整計劃到正式實施，一般有幾年、甚至十幾年的準備時間，然后從正式實施到最終實現計劃又存在10年～20年的間隔期。三是一些國家延遲退休年齡具有階段性特征，如澳大利亞、英國和意大利等。其中，澳大利亞退休年齡調整分為兩個階段：第一個階段（2005年～2014年）從60歲提高到65歲，然后在第二個階段（2017年～2023年）進一步從65歲提高到67歲（見表4）。

提前退休的懲罰與延遲退休的激勵。影響勞動者退休決策的因素很多，其中經濟因素是決定勞動者，特別是普通勞動者是否退休以及何時退休的主要因素。因此，可以通過經濟懲罰或者獎勵的方式來影響勞動者的退休年齡：如果要控制勞動者過早退出勞動力市場領取養老金的行為，可以采取措施降低提前退休能夠領取到的養老金待遇，而如果希望勞動者推遲退休年齡，則需要采用增加延遲退休者養老金待遇的方法，激勵勞動者工作得更久。

截至目前，大多數發達國家都建立了提前（或延遲）退休的懲罰（或激勵）機制，一般做法是以正常退休年齡為基準，按年降低（或提高）提前（或延遲）退休的養老金水平。目前，提前退休的養老金扣減集中在每提前退休1年減少4%～5%的退休金，延遲退休的養老金獎勵則集中在每延遲退休1年增加5%～6%的退休金。隨著人口老齡化加劇、經濟放緩、養老金財政壓力增加等多方面因素的影響，一些國家還提高了延遲退休的養老金激勵，如美國從20世紀80年代每年增長3%提高到目前的8%，英國也從7%提高到10.4%（見表5）。

調整待遇水平和籌資結構。通過修改退休金指數化方式和工資計算基礎來調整養老金待遇水平。在發達國家，絕對降低養老金待遇的政策往往行不通，但是可以通過某種形式改變養老金的替代率水平，從而間接降低養老金待遇，其中的主要工具就是養老金指數化方式和計算基礎。目前，大多數發達國家已經將退休金的增長方式從原有的與工資增長率掛鉤轉變到與物價增長率掛鉤（發達國家的通貨膨脹率往往低于工資增長率），而且已經普遍按照終生的工資水平作為退休金的計算基礎。經過這些直接或間接的改革，從20世紀90年代中期以來，發達國家的退休金替代率，特別是強制性公共部分的替代率已經有所下降。

調整養老金體系的籌資結構與支付結構。養老收入來自多種渠道，包括社會保險繳費（稅）、財政補貼和養老金資產投資收入等。發達國家的主要改革思路是建立或加強多層次、多渠道的養老金結構，通過建立強制性的公共和個人賬戶、自愿性的個人賬戶、加強養老金基金投資管理、設立特別社會保障稅收等形式，多渠道籌集養老金資金。目前，多數發達國家要么實現了多支柱的退休金支付，要么已經進行了相關制度改革，將在未來實施這種支付形式。

勞動力市場政策路徑：鼓勵勞動者工作更久。提高退休年齡的一個重要條件就是高齡勞動者能夠繼續在市場上工作，但現實情況是他們往往成為產業調整、經濟衰退的犧牲品。從20世紀80年代開始，在自動化、信息化浪潮下，老年人的傳統經驗和技能受到巨大沖擊，加上發達國家的生產基地轉移到發展中國家，企業重組、兼并與整頓加劇，大量企業調整工作崗位，而中高齡勞動者（特別是中高齡白領勞動者）往往首當其沖，這導致發達國家提前退休的現象十分盛行。另外，雇主往往認為高齡勞動者工資成本高、生產率低，也不愿意雇傭他們。

有鑒于此，發達國家普遍采取了多種形式的政策和措施，鼓勵和推動高齡勞動者繼續留在工作崗位上。就雇主而言，激勵其增加對高齡勞動者的雇傭需求，如制定政策法規和展開培訓教育，轉變雇主對高齡勞動者生產率低、可塑性差的歧視和偏見；通過工資補助和社會保障繳費減免等方式，降低對高齡勞動者的雇傭成本。針對雇員而言，主要是提高其就業競爭力，包括加強高齡勞動者的就業服務、創建一站式服務中心、制定專門的培訓計劃、實行階段性退休政策、提供繼續工作津貼、提高高齡勞動者的工作積極性和工作便利性等。此外，一些國家的政府還直接充當雇主，雇傭高齡勞動者，或者獎勵勞動者自己創業。

以退休年齡調整為工具，構筑防范老齡化經濟風險的四道防線

中國已經進入老齡化社會，并正向老齡社會快速逼近，老齡化的經濟風險不斷增強，提高退休年齡的方式因其生產性、自然性、復合性與共擔性特征而成為防范老齡化風險、分擔老齡化成本的重要工具和機制。我國應該以經濟增長適當優先為原則，以退休年齡政策體系的調整為工具，形成長者友好、長者優先的社會共識，整合社會資源、統籌城鄉發展，構建政府、企業、家庭和個人各負其責、各司其職的四道老齡化風險應對防線，最終實現可持續發展的和諧老年社會。

扮好三種角色、厘清三個邊界，完善積極應對老齡化風險的國家防線。國家既是老齡化風險防范體系的頂層設計者，又是積極老齡化社會氛圍倡導者，還是老年福利和養老資源供給的最終保障者，在老齡化風險應對體系中發揮著多種功能、承擔著多種角色。國家各種角色的扮演和功能的發揮是通過行法律法規、行政命令和市場機制等多種手段來實現的。不同手段的運行機制、適用范圍不同，因此國家需要厘清法律、行政管理和市場三種手段的邊界，并努力實現它們的有機組合和有序銜接。

加快公平、有效率和可持續的養老金制度頂層設計。當前，我國城鄉二元、城鎮雙軌的社會養老制度既缺乏公平性（一些人享受豐富的養老資源，另一些人嚴重缺乏養老資源），也缺乏效率（未能實現社會福利水平最大化），還難以實現養老金財政的可持續發展。這就要求我國加快養老金體系的頂層設計，構建城鄉一體的社會養老框架，制定養老保障的長期規劃戰略，形成國民協商基礎上的社會養老體系改革共識。就退休政策而言，主要思路是構建激勵高齡勞動者工作更久的彈性退休制度，讓其有工作與退休時機的選擇權，從而實現勞動者活得更長、工作更久的老齡化社會資源配置目標。

積極倡導和營造長者友好的社會氛圍。老齡化成本的大小與社會對待老年人的態度（消極或積極）密切相關，因而積極老齡化成為發達國家普遍倡導的社會建設方向，也是應對老齡化風險的有效防線。積極老齡化的核心是鼓勵老年人更積極地參與經濟、社會活動，而這就涉及高齡勞動力市場政策的調整。要綜合運用行政命令、政策優惠和貨幣激勵等工具（如工作津貼、補貼或獎勵制度等），消除限制高齡勞動者繼續工作的各種障礙，為高齡勞動者參與經濟活動提供制度、政策和經濟上的便利。

構筑從消極向積極、由年齡歧視變平等雇傭的社會企業防線。企業（雇主）是高齡勞動者能否繼續工作的決定因素，只有企業擴大高齡勞動者的有效雇傭需求，才能夠真正實現延遲退休年齡。這就要求加大《勞動合同法》等法律法規的執行力度，消除企業在招聘、晉升過程中的年齡歧視；通過工資津貼、社會保險費減免，稅收減免等方式，降低高齡勞動者的人工成本。另外，還需要修改關于國家勞動環境和勞動條件的規章制度，鼓勵企業為高齡勞動者提供更好的工作環境、更靈活的工作安排。

企業自身要改變年齡歧視和消極看法，積極應對人口老齡化這個不可逆轉的現實，化被動為主動，合理運用政府積極高齡勞動力市場政策，實行人力資源重組、產品結構及技術結構升級，構建老齡化時代的核心競爭力。同時，基于提升員工忠誠度、承擔企業社會責任的角度，制定靈活的聘用制度，為高齡勞動者提供更多選擇，推動高齡勞動者的職業發展。

組建和加強正式制度支持下的家庭（社區）防線。家庭是經濟社會基本組成單位，在防范老齡化經濟風險過程中起著重要作用。在過去20多年中，伴隨著人口、經濟和社會的變遷，我國家庭結構發生了巨大變化，如家庭規模小型化、核心化，非傳統家庭（單親家庭、無子女家庭、同性家庭）數量上升等。但是，因其經濟風險分散功能、養老服務提供功能以及老年人精神慰藉功能，家庭仍然構成我國防范老齡化風險的重要支撐和核心防線。

確立家庭與社區在老齡化風險防范體系中的基礎和核心地位，實現家庭（社區）養老的正式制度支持。傳統上家庭養老屬于非正式制度安排，在1980年代以來由單位保障向社會保障的變革過程中，我國仍未能實現家庭養老的制度化和正式化。我國需要強化針對家庭（夫妻、子女等）而非個人的社會保障和福利制度安排，建立基于家庭的養老資源與經濟資源的決策機制與分配機制。就退休政策而言，提高退休年齡意味著家庭退休與養老計劃的調整和改變，需要為其提供替代性或補償性選擇，如構建家庭承擔、社區協助、政府資助型的家庭養老模式，實現個人、家庭和社會養老服務的無縫銜接，消除高齡勞動者繼續工作的后顧之憂。

夯實以高齡勞動者積極參與經濟社會活動為核心的個人防線。從政策層面上，將積極就業政策有效從中青年覆蓋到高齡勞動者身上。結合高齡勞動者自身能力與就業需求特點，建立專門的高齡勞動者職業介紹、服務機構，實施有針對性的就業能力培訓項目，以及個人創業鼓勵計劃等。如通過公共部門的就業項目，為高齡勞動者提供服務性和社會性工作，以及設立“銀發創業計劃”等，鼓勵高齡勞動者利用自身的經驗和技能特長，創立小型公司、企業和門店等。

高齡勞動者自身則需要充分利用政策和社會提供的各種資源，參與各種形式的培訓和技能學習計劃，重新構造、提升就業能力，積極應對信息化、知識化和老齡化時代的就業結構調整。同時，要加強非經濟技能方面的學習和興趣培養，特別是要注重健康投資、社會資本投資以及非技能方面的學習和興趣培養，借以保持健康的身體和心靈，維持自我照料的基本能力，降低額外消耗養老資源的風險，提升社會和個人抵御老齡化風險的能力。

責 編∕趙斯昕