中小學校車安全管理的對策研究

近年來，校車安全事故頻發，引起全社會的廣泛關注。尤其是2011年11月16日甘肅正寧縣發生的幼兒園校車與運煤車相撞的特大交通事故，共造成了21人死亡（其中幼兒19人），43人受傷，再次把校車安全問題推向了風口浪尖。這次事故也直接促成了校車安全問題納入法制化軌道，從事故發生到2011年12月11日《校車安全條例（草案）》（以下簡稱草案）公布僅用了不到一個月時間，從草案公布再到2012年4月5日《校車安全管理條例》（以下簡稱條例）公布僅用了不到四個月時間，如此高效的立法速度足以證明立法解決國內校車安全問題的重要性和緊迫性。也體現了黨中央、國務院對學生生命安全的高度重視。《校車安全管理條例》的頒布為校車行駛畫出了一條清晰可辨的安全線。

一、對《校車安全管理條例》的解讀

國務院制定的專門行政法規《校車安全管理條例》已于2012年4月10日由國務院發布實施。《條例》堅持以人為本和從實際出發的基本指導思想，以確保學生安全、降低交通風險為宗旨，對校車及其安全管理作了全面的規定，同時又考慮到地區差異、城鄉差異等具體國情，為地方立法留出了較大空間。總的來說，該《條例》具有較強的針對性和可操作性，為學校校車安全行駛提供了切實可行的法律依據。為了便于大家更好地理解和把握《條例》的內容和精神，從而在實踐中建立健全有效的校車安全管理制度，讓《條例》真正為學生上下學保駕護航，減少校車事故悲劇的發生，下面對《條例》的相關內容做一解讀。

1.何為校車

從當前發生的校車事故來看，多為非法校車或黑車，這些校車要么無牌無證無保險、要么是改裝車或拼裝車等，安全隱患非常大。因此，從法律上明確界定校車概念，取締非法校車，是確保學生上下學安全的前提。為此，《條例》總則第2條明確規定：“本條例所稱校車，是指依照本條例取得使用許可，用于接送接受義務教育的學生上下學的7座以上的載客汽車。接送小學生的校車應當是按照專用校車國家標準設計和制造的小學生專用校車。”可見，校車必須取得許可、并且是7座以上的、符合國家標準的、用于接送義務教育階段學生的車輛。為了進一步明確校車標準，2012年4月12日，國家標準化委員會發布了《專用校車安全國家標準》，其中規定：該標準適用于中小學階段3周歲以上及九年制義務教育階段受教育的群體所乘坐的專用校車，幼兒校車的最大乘員數不超過45人，小學生校車和中小學生校車的最大乘員數應不超過56人。該標準將于2012年5月1日起實施，同時它規定了一定的過渡期，對于已獲得許可或通過認證的產品自標準實施之日起13個月開始執行。因此，立法上明確校車概念及標準很有必要，這是一根不能放開的紅線。但同時又要立足現實，在實現校車特種化之前，規定一個過渡期，能有效緩解專用校車不足的局面。

2.校車是否為主要途徑

在如此短的時間內就出臺了這個《條例》，體現了國家對孩子生命安全的高度重視，但是國家重視校車安全，全力發展校車是否等于學生上下學主要依靠校車？答案是否定的，這從《條例》的相關規定可以看出來。《條例》第3條第1款規定：縣級以上地方人民政府應當根據本行政區域的學生數量和分布狀況等因素，依法制定、調整學校設置規劃，保障學生就近入學或者在寄宿制學校入學，減少學生上下學的交通風險。第2款規定：縣級以上地方人民政府應當采取措施，發展城市和農村的公共交通，合理規劃、設置公共交通線路和站點，為需要乘車上下學的學生提供方便。第3款規定：對確實難以保障就近入學，并且公共交通不能滿足學生上下學需要的農村地區，縣級以上地方人民政府應當采取措施，保障接受義務教育的學生獲得校車服務。從該法條的內在邏輯看，乘坐校車上下學是學生最后的選擇，也就是說，國家立法的基本精神是：“就近入學和乘坐公交”為原則，“乘坐校車”為補充。之所以作此規定，我認為國家是從校車事故的源頭入手，孩子集體乘坐校車上下學，交通風險過于集中，一旦發生事故，將會導致大量未成年學生傷亡，損失太大。從降低交通風險角度考慮，路途較近，能徒步上學就徒步上學；稍微遠點的能寄宿學校就寄宿學校，不能寄宿學校的能坐公交就坐公交上學；對于以上要求都難以達到的農村地區學生，才為之提供校車服務。因此，保障就近入學，大力發展公交，重點支持農村校車服務是立法的總體思路。

3.誰出錢

誰來出錢購買或租賃校車是一個備受關注的話題，資金投入不足是當前校車發展面臨的一個主要問題，為此，學者們呼吁校車應作為公共服務產品由政府出資。考慮到“保障就近入學，大力發展公交，重點支持農村校車服務”這個總體思路，《條例》在校車資金問題上留了口子，其中第3條第4款規定：國家建立多渠道籌措校車經費的機制，并通過財政資助、稅收優惠、鼓勵社會捐贈等多種方式，按照規定支持使用校車接送學生的服務。支持校車服務所需的財政資金由中央財政和地方財政分擔，具體辦法由國務院財政部門制定。支持校車服務的稅收優惠辦法，依照法律、行政法規規定的稅收管理權限制定。可見，國家在校車經費保障問題上的基本原則是政府主導、社會參與，而在中央和地方財政比例上，具體由國務院財政部門根據各地的經濟發展水平合理確定，這既體現了校車的公益性，又符合我國國情。

4.誰來管

校車管理涉及教育、公安、交運、質檢、安監等多個部門，現行的管理體制下，各個部門之間由于互不隸屬、但又都有管理權限而形成了多頭平行管理局面。這種管理局面容易導致工作機制不健全、責任不明確、互相推諉扯皮，進而形成管理盲區。因此，明確各個部門的責任，建立有效的各部門工作協調機制，形成各部門在各自職責范圍內齊抓共管的局面勢在必行。為此，《條例》第4條、第5條對各部門的具體責任劃分作了詳細規定：“國務院教育、公安、交通運輸以及工業和信息化、質量監督檢驗檢疫、安全生產監督管理等部門依照法律、行政法規和國務院的規定，負責校車安全管理的有關工作。國務院教育、公安部門會同國務院有關部門共同做好校車安全管理工作。”“縣級以上地方人民政府對本行政區域的校車安全管理工作負總責，組織有關部門制定并實施與當地經濟發展水平和校車服務需求相適應的校車服務方案，統一領導、組織、協調有關部門履行校車安全管理職責。”“縣級以上地方人民政府教育、公安、交通運輸、安全生產監督管理等有關部門依照本條例以及本級人民政府的規定，履行校車安全管理的相關職責。有關部門應當建立健全校車安全管理信息共享機制。”可見，在中央，教育、公安、交運、工信、質檢、安監等部門在各自法律、法規賦予的職責范圍內分別負責校車安全管理的相關工作。并由教育、公安部門牽頭建立校車安全管理工作協調機制，統籌協調校車安全管理工作中的重大事項；在地方，是由縣級以上地方政府負總責，教育、公安、交運、安監等部門依本《條例》及本級政府規定履行相關職責。此外，還明確了建立健全校車安全管理信息共享機制，為各部門齊抓共管提供便利條件。將校車安全管理工作重心下移，由縣級以上各級政府負總責，同時要求各部門協同做好工作，也體現了國家對校車安全管理工作的重視。

5.誰提供

根據《條例》第3條，政府主導、社會參與成為校車經費籌措的基本原則，因此，與之相適應，在校車服務提供上主要有三個主體：學校、第三方、個體經營者。《條例》第9條規定：“學校可以配備校車。依法設立的道路旅客運輸經營企業、城市公共交通企業，以及根據縣級以上地方人民政府規定設立的校車運營單位，可以提供校車服務。”“縣級以上地方人民政府根據本地區實際情況，可以制定管理辦法，組織依法取得道路旅客運輸經營許可的個體經營者提供校車服務。”這既與當前的中國實際相適應，也符合當前校車市場規律。但不管誰提供校車服務，建立健全校車安全管理制度，加強校車安全維護，確保學生安全乘車才是根本所在。因此，《條例》第10、11、12、13條分別規定了學校和校車服務提供者相應的責任和義務，確保校車安全上路。

6.誰審查，誰批準，誰頒發

校車準入制度的建立要為校車安全行駛把好第一關。為此，《條例》對校車使用許可作了嚴格的規定，其中第14條規定了取得校車許可必須符合五個條件，從校車標準、駕駛人、運行方案、安全管理制度及保險五個方面明確了校車的準入資格。同時《條例》第15條則對申請校車使用許可的具體程序作了詳細規定：“學校或者校車服務提供者申請取得校車使用許可，應當向縣級或者設區的市級人民政府教育行政部門提交書面申請和證明其符合本條例第14條規定條件的材料。教育行政部門應當自收到申請材料之日起3個工作日內，分別送同級公安機關交通管理部門、交通運輸部門征求意見，公安機關交通管理部門和交通運輸部門應當在3個工作日內回復意見。教育行政部門應當自收到回復意見之日起5個工作日內提出審查意見，報本級人民政府。本級人民政府決定批準的，由公安機關交通管理部門發給校車標牌，并在機動車行駛證上簽注校車類型和核載人數；不予批準的，書面說明理由。”它明確了政府各部門在校車使用許可的審查、批準、頒發上的各自職責劃分。具體來說，教育行政部門接收申請，送同級交管、交運部門審查，然后交由行政部門根據交管、交運部門審查意見，提出自己的審查意見，報本級人民政府批準，政府批準后，由交管部門頒發校車標牌，取得校車使用許可。這彰顯了教育行政部門在校車使用許可批準上的主導地位。

7.誰來開

校車開動之后，全車人員的安全系于司機一人。從當前發生的各類校車安全事故看，大多數與駕駛人員超載、超速、橫穿、逆行等交通違法行為有關。因此，嚴把校車駕駛人的資格審查關，選聘安全意識強、素質高的駕駛人尤為重要。《條例》第23條明確規定了取得校車駕駛資格證的六個條件：“1.取得相應準駕車型駕駛證并具有3年以上駕駛經歷，年齡在25周歲以上、不超過60周歲；2.最近連續3個記分周期內沒有被記滿分記錄；3.無致人死亡或者重傷的交通事故責任記錄；4.無飲酒后駕駛或者醉酒駕駛機動車記錄，最近1年內無駕駛客運車輛超員、超速等嚴重交通違法行為記錄；5.無犯罪記錄；6.身心健康，無傳染性疾病、無癲癇、精神病等可能危及行車安全的疾病病史，無酗酒、吸毒行為記錄。”可見，對駕駛校車的人員堅持的是“高標準、嚴要求”，對于未取得校車駕駛資格的駕駛人是禁止駕駛校車的，同時也禁止校車服務提供者聘用未取得校車駕駛資格的駕駛人駕駛校車。

8.誰跟車

乘坐校車都是未成年學生，他們活潑好動、生活經驗缺乏、安全意識淡薄，因此，校車開動后，必須由一個成年人負責全程照管，以確保學生全程安全。關于隨車照管人員的指派問題，《條例》第38條規定：“配備校車的學校、校車服務提供者應當指派照管人員隨校車全程照管乘車學生。校車服務提供者為學校提供校車服務的，雙方可以約定由學校指派隨車照管人員。學校和校車服務提供者應當定期對隨車照管人員進行安全教育，組織隨車照管人員學習道路交通安全法律法規、應急處置和應急救援知識。”可見，《條例》堅持的基本原則是“誰提供、誰指派；有約定從約定”，即原則上誰提供校車服務就由誰指派照管人員，但當校車提供主體為學校以外的第三方或個人時，學校和校車服務提供方可以就校車照管人員達成協議，由學校指派照管人員。由此可見，在校車照管人員的指派上，考慮到學校指派的人員對學生的特點更熟悉，傾向于由學校指派照管人員。另外，《條例》第39條也對校車照管人員的職責作了具體規定，除了照管學生外，還需監督駕駛人。

9.校車是否有特權

為校車設置一定的優先權是國外通行的做法。在美國，校車的待遇與警車、消防車、救護車是一樣的，甚至優于消防車和救護車，美國對兒童和校車的敬畏來自于法律，這在任何一個州的都能看到相應的法律文本。在日本，校車在路上行駛時，可以使用公交專用車道和公交優先車道。為了保障校車通行和停靠安全，《條例》也同樣賦予了校車一定的特權來保護孩子的安全。其中第31條規定：“公安機關交通管理部門應當加強對校車行駛線路的道路交通秩序管理。遇交通擁堵的，交通警察應當指揮疏導運載學生的校車優先通行。校車運載學生，可以在公共交通專用車道以及其他禁止社會車輛通行但允許公共交通車輛通行的路段行駛。”第32條規定：“校車上下學生，應當在校車停靠站點停靠；未設校車停靠站點的路段可以在公共交通站臺停靠。道路或者交通設施的管理、養護單位應當按照標準設置校車停靠站點預告標識和校車停靠站點標牌，施劃校車停靠站點標線。”第33條規定：“校車在道路上停車上下學生，應當靠道路右側停靠，開啟危險報警閃光燈，打開停車指示標志。校車在同方向只有一條機動車道的道路上停靠時，后方車輛應當停車等待，不得超越。校車在同方向有兩條以上機動車道的道路上停靠時，校車停靠車道后方和相鄰機動車道上的機動車應當停車等待，其他機動車道上的機動車應當減速通過。校車后方停車等待的機動車不得鳴喇叭或者使用燈光催促校車。”可見，《條例》分別賦予了校車三項優先權：（1）校車運載學生時，交通警察應當指揮疏導校車優先通行；（2）校車可以在公交專用車道以及其他禁止社會車輛通行但允許公交車輛通行的路段行駛；（3）校車需在道路上停車上下學生時，后方車輛應當停車等待、禁止超越等。但值得注意的是，校車優先通行權是在交通擁堵的情況下享有的，無交通擁堵無此項優先權；校車停車上下學生時，后方車輛禁止超越，也只有在同方向只有單向道的情況下，同方向有兩條道時，后方車輛可以通過，但應減速通過。因此，這種規定更符合實際、更務實。總的來說，校車優先本質上是兒童優先，賦予校車優先權實質上是要在全社會形成兒童優先的理念，只有全社會形成這種共識，校車安全事故率才能降到最低。

10.過渡期怎么辦

考慮到我國國情，以及符合標準的專用校車還不多，無法滿足實際需求，因此，《條例》在附則部分對過渡期作了具體的規定。第61條規定：“省、自治區、直轄市人民政府應當結合本地區實際情況，制定本條例的實施辦法。”第62條規定：“本條例施行前已經配備校車的學校和校車服務提供者及其聘用的校車駕駛人應當自本條例施行之日起90日內，依照本條例的規定申請取得校車使用許可、校車駕駛資格。本條例施行后，用于接送小學生、幼兒的專用校車不能滿足需求的，在省、自治區、直轄市人民政府規定的過渡期限內可以使用取得校車標牌的其他載客汽車。”這個過渡期的規定既為地方立法留下了很大的空間，也為已經配備校車的學校、校車服務提供者、校車駕駛人申請取得校車使用許可、校車駕駛資格留有足夠時間，盡量減少新法規實施可能帶來的不利影響。

二、中小學校車安全管理的有效應對

《條例》的頒布為中小學校車的安全管理提供了法律依據，根據《條例》所確定的基本精神，我們全力辦校車不等于全部依靠校車，在中小學布局合理調整尚未完成及農村地區公交尚未完全覆蓋前，校車接送與就近入學、乘坐公交上學并存的局面將會持續很長一段時間，這種情況下，對于校車接送的中小學來說，如何有效應對？筆者認為，校車安全問題是一個復雜的系統工程，涉及各部門、各領域，在校車安全管理問題上，《條例》強調各部門、各領域聯合起來，形成齊抓共管的局面。那么對于中小學內部管理來說，也應該有這種打組合拳的意識，落實在中小學管理的方方面面。

1.建立健全校車安全管理制度

當中小學為在校學生提供校車服務時，學生集體乘車的交通風險凸顯出來，因此，為了確保學生上下學的乘車安全問題，必須建立健全中小學的校車安全管理制度，并在實際中嚴格貫徹落實。《條例》第10條規定：“配備校車的學校和校車服務提供者應當建立健全校車安全管理制度，配備安全管理人員，加強校車的安全維護，定期對校車駕駛人進行安全教育，組織校車駕駛人學習道路交通安全法律法規以及安全防范、應急處置和應急救援知識，保障學生乘坐校車安全。”可見，校車安全管理制度是法律明確要求的。為此，中小學應該依據《條例》的相關規定，完善各項規章制度。如，成立校車安全管理領導小組，確立第一責任人，并讓班主任、教師、車主、照管人員等相關責任人簽訂責任狀，將校車安全管理責任細化，層層落實；制定校車采購制度；制定校車檢查和維修制度；制定校車與家長接送制度；制定駕駛員選聘、任用及相應工作職責的規章制度等，通過各種校車安全管理制度的建立，使校車安全工作納入中小學工作的各個環節，使相關責任人員的行為受到規章制度的約束，從而起到“有章可循，有制可依”的作用，進而為孩子的乘車安全保駕護航。

2.加強交通安全教育，增強安全意識，提高自我防護能力

確保學生乘車安全的關鍵在人，而不在車。因此，加強對教師、學生、家長、駕駛人員、照管人員的交通安全教育非常重要。對于駕駛人員和車主的安全教育，可以采用定期見面、重點教育的方式，圍繞駕駛人員的職業道德、交通法律法規知識及一些急救知識。對于教師或者照管人員的安全教育可以采用例會形式定期開展，增強他們的責任心，中小學校車安全事故的發生有相當一部分是人為因素造成，這與教職工的責任心不強，安全意識薄弱有很大關系，加強對他們的安全教育，使中小學每個教職工都能牢牢繃緊“安全”這根弦，多一份愛心、多一份細心、多一份責任心，校車安全事故的發生會降到最低限度。對于學生的安全教育應常抓不懈。常言道：“千般呵護，不如自護”。加強對學生的安全教育，提高他們的自我防護能力才是根本所在。中小學可以在教育教學活動中通過各種宣傳畫、掛圖、影視或錄像資料、安全教育的教材或知識讀本，生動形象地開展安全教育，也可以開展各種交通安全演習活動，讓學生親身體驗交通規則、學習交通知識，增強自我防護能力。對于家長來說，中小學可以通過家長會、家訪、家校聯系手冊等多種途徑，向家長宣傳交通安全知識，提高家長對孩子交通安全的重視程度。

3.建立校車交通事故預防與處理預案

為了切實加強校車安全運行管理，避免重大交通安全事故的發生，中小學必須建立校車安全事故預防預案。預防預案一般應包括：駕駛前到辦公室登記、記錄，檢查車況、仔細核對學生人數及姓名，并配備醫藥箱等；駕駛途中照管人員制止學生危險行為及校車駕駛人的交通違法、違規行為，中途故障時應立即停車并將學生轉移至安全地帶，再檢查排除故障，事故發生時則按照應急預案規定的程序來處理；駕駛后的匯報、登記，對車子的檢修和保養，對駕駛人、照管人員及學生定期的安全教育和培訓工作，掌握日常急救常識。事故發生后，為了提高快速反應和應急處理突發交通事故的能力，高效、有序地組織事故搶救工作，最大限度地減少人員傷亡和財產損失，中小學應該建立校車交通事故應急預案。應急預案應包括事故處理領導小組、各相關人員職責分工、事故信息報告流程、應急處理原則和程序等，以使事故造成的損失降到最低限度。

4.做好校車、駕駛人檔案管理工作

中小學應該為每輛校車、每個駕駛人建立完備的檔案，保證一車一檔、一司機一檔。校車檔案上記清楚該輛車子的基本情況、維修情況、檢測情況，各種單據、票據，運行時間、運行路線，座位安排表等；司機檔案則要記清楚司機的個人基本情況、駕駛證、個人的健康狀況，與中小學簽訂的安全責任書，接受校車安全教育和培訓的記錄、校車接受學生往返路線安全記錄表等。通過完善的校車及司機檔案，使中小學能隨時掌握校車運行狀況，通過對校車的這種動態的監管，及時發現問題，并解決問題，防患于未然。

5.強化證據意識，減少訴訟風險

如前所述，中小學校車安全事故與學生人身傷害事故一樣，主要適用于過錯推定責任原則，當事故發生后，一旦起訴至法院，對于事故的舉證責任就在于中小學一方了，如果中小學缺乏證據意識而導致舉證不能將承擔敗訴的后果。為此，中小學應在加強校車安全管理及強化教職工責任意識的同時，不斷增強教職工的法制觀念，強化證據意識，適時地收集、保留相關證據。與中小學校車事故有關的證據包括校車安全監控錄像、校車及司機檔案、交通安全教育的記錄、安全責任狀、各崗位工作人員的工作記錄等。值得注意的是，對這些相關證據的收集，程序要合法，即不能通過威逼、利誘、恐嚇等手段獲取證人證言，或者通過偷聽、偷拍獲取視聽資料，或者采用其他非常手段取得證據。對一些重要的證據，可以采取封存、復制或者公證的方式加以保存。總的來說，強化教職工證據意識，使他們在日常的工作中改變工作習慣，增強法律風險意識，有意識地收集、保存相關證據材料，防范訴訟風險。

6.購買相應保險，實現賠償責任社會化

校車安全事故形式上是責任的認定與劃分，實質上是損害賠償問題。對于以教育為主的非營利性的中小學來說，財力非常有限，無力承擔巨額的賠償。因此，比較務實的辦法是充分利用保險手段分散、轉移風險。如購買校車的同時應購買交強險、車上人員責任險、第三方責任險等；購買校方責任險；鼓勵有條件的家庭為學生購買意外傷害保險，對發生校車傷害事故的學生和家庭給予補償，讓全社會分擔損失，也為中小學分散了風險。