我國生態(tài)草牧業(yè)政策梳理及評價

王夢　趙哲　劉雨

摘要：草牧業(yè)是以草為基礎(chǔ)的畜牧業(yè)，是在傳統(tǒng)畜牧業(yè)和草業(yè)基礎(chǔ)上提升的新型生態(tài)草畜產(chǎn)業(yè)。我國草原面積近60億畝，草地畜牧業(yè)發(fā)展擁有巨大潛力，如何實現(xiàn)草地資源可持續(xù)利用是當(dāng)前政策制定者面臨的重要任務(wù)與挑戰(zhàn)。本研究借鑒柳卸林的政策分析框架，梳理2000年以來我國政府頒布的草牧業(yè)政策，并基于呼倫貝爾地區(qū)的農(nóng)、牧戶調(diào)研，辨識草牧業(yè)發(fā)展的政策缺口，厘清當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)草牧業(yè)發(fā)展中不同利益相關(guān)者的需求與困境，為長期的政策制定提供支撐。

關(guān)鍵詞：生態(tài)草牧業(yè)；可持續(xù)發(fā)展；政策梳理

1引言

我國草地面積廣闊，擁有各類草地60億畝，占國土面積的41%，但由于我國草業(yè)落后的生產(chǎn)方式，導(dǎo)致畜牧業(yè)產(chǎn)值在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的比重較低。且近年來，我國草原出現(xiàn)面積下降、過度放牧、生態(tài)功能總體惡化等問題，保障草地生態(tài)安全已成為國家重大的戰(zhàn)略需求。2000年以來，為保障草原地區(qū)生態(tài)安全，中央政府陸續(xù)實施“退牧還草”“生態(tài)移民”“草畜平衡”及“禁牧封育”等多個重大生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程，建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制。雖然部分草原牧區(qū)植被恢復(fù)較為明顯，但“局部改善、總體惡化”的整體態(tài)勢仍未得到根本改變。生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程的實施，部分存在沒有與牧區(qū)草業(yè)發(fā)展模式的創(chuàng)新有機(jī)地結(jié)合在一起，沒有兼顧發(fā)揮其生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能等問題。2015年中央一號文件首次提出了加快發(fā)展草牧業(yè)，支持飼草料種植，開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點，促進(jìn)糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，對我國的草業(yè)和畜牧業(yè)建設(shè)意義重大。

對于草牧業(yè)概念的界定，不同學(xué)者對其內(nèi)涵有著不同的界定。任繼周（2015）認(rèn)為草牧業(yè)核心含義是在18億畝耕地紅線內(nèi)，通過在農(nóng)耕地區(qū)種植飼草料作物，進(jìn)而推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)草業(yè)、牧業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；方精云等（2016）認(rèn)為草牧業(yè)是以草為基礎(chǔ)的畜牧業(yè)，是在傳統(tǒng)畜牧業(yè)與草業(yè)基礎(chǔ)上提升的新型生態(tài)草畜產(chǎn)業(yè)；本文認(rèn)為，草牧業(yè)不是草業(yè)與畜牧業(yè)的簡單疊加，而是通過草畜結(jié)合、草畜平衡，實現(xiàn)草地生產(chǎn)功能和生態(tài)功能的合理配置和雙贏。草地是草地畜牧業(yè)發(fā)展的載體與基礎(chǔ)，是國家牛羊肉奶等食物供給的重要基地，草地畜牧業(yè)的發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｒ虼耍绾螌崿F(xiàn)草地資源可持續(xù)利用是當(dāng)前政策制定者面臨的重要任務(wù)與挑戰(zhàn)。在發(fā)展生態(tài)草牧業(yè)方面，亟需結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵡椋砬鍑壹暗胤秸邔嵤┬Ч孀R草牧業(yè)發(fā)展的政策缺口，為長期的政策實施提供支撐。

由于“草牧業(yè)”是一個新理念，國內(nèi)外的相關(guān)研究較少，本研究借鑒柳卸林（1993）政策分析框架，梳理自2000年以來我國政府草原保護(hù)、草牧業(yè)發(fā)展、生態(tài)安全和相關(guān)財政稅收、補(bǔ)貼等政策，為辨識當(dāng)前制約我國生態(tài)草牧業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵政策缺口提供決策知識庫；并選擇呼倫貝爾作為研究區(qū)域，開展生態(tài)草牧業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研，收集農(nóng)、牧戶草地經(jīng)營、利用情況的真實可靠的一手?jǐn)?shù)據(jù)，調(diào)查當(dāng)?shù)夭菰鷳B(tài)政策、社會經(jīng)濟(jì)政策及農(nóng)牧戶對政策的感知情況和滿意度等，厘清當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)草牧業(yè)發(fā)展中不同利益相關(guān)者的需求與困境，識別制約我國生態(tài)草牧業(yè)發(fā)展的政策阻礙，凝煉出有利于保障我國生態(tài)草牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實可行的政策建議。

2我國生態(tài)草牧業(yè)政策梳理

新中國成立以來，國家對草原地區(qū)的政策經(jīng)歷了由最初以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的“墾荒”，到高度重視草原生態(tài)保護(hù)，再到統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益，推動草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的過程。分階段來看，“十五”期間，關(guān)于草原工作的指導(dǎo)政策最多，重點多在于保障生態(tài)安全；“十一五”期間的工作重點依舊在于恢復(fù)植被，改善生態(tài)環(huán)境；“十二五”“十三五”期間，隨著“草牧業(yè)”概念的提出，草原工作重心開始轉(zhuǎn)向在保障生態(tài)安全的同時，實現(xiàn)草地生產(chǎn)功能與生態(tài)功能的合理配置與雙贏。生態(tài)草牧業(yè)的發(fā)展對于優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和解決農(nóng)牧民增收問題具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

2.1“十五”（2001-2005年）期間

21世紀(jì)伊始，鑒于草原地區(qū)出現(xiàn)了過度放牧、草原面積總體下降、草原生態(tài)功能總體惡化、草場保護(hù)意識薄弱等問題，保障草原生態(tài)安全已成為國家的重大戰(zhàn)略需求；此外，沙塵暴對于首都環(huán)境的侵害也使得草原生態(tài)保護(hù)問題變得迫在眉睫。2000以來，中央政府陸續(xù)實施“退牧還草”“京津風(fēng)沙源治理”“草畜平衡”及“禁牧封育”等多個重大生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程，建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制，累計投入項目資金近1300億元。這些政策實施以來，草原牧區(qū)植被恢復(fù)較為明顯，生態(tài)環(huán)境有了較大改善。按照時間順序，“十五”期間我國出臺草牧業(yè)政策見表1。

2.2“十一五”（2006-2010年）期間

“十一五”期間，我國草原工作重心實現(xiàn)了由大面積開墾向生態(tài)保護(hù)的轉(zhuǎn)移，“十五”期間出臺的系列政策得到不斷的貫徹落實，草原法律法規(guī)不斷健全、草原保護(hù)政策日臻完善、草原投入大幅增加；在黨的十七大報告中，發(fā)出了建設(shè)生態(tài)文明的號召，生態(tài)建設(shè)工程得到了空前的重視與發(fā)展；在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，我國草原保護(hù)工作進(jìn)入了嶄新的階段。按照時間順序，“十一五”期間我國出臺草牧業(yè)政策見表2。

2.3“十二五”（2011-2015年）期間

“十二五”時期，是全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，2011年起，國家在草原牧區(qū)實施草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵政策，鼓勵牧民對草原實施禁牧封育和草畜平衡管理，并在完善“京津風(fēng)沙源治理”工程、草原確權(quán)、加快畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型等方面做出大量工作。在此期間，部分草原植被得到較好恢復(fù)，國家政策也在完善生態(tài)保護(hù)與工程建設(shè)措施，推進(jìn)建立草原保護(hù)建設(shè)政策體系的同時，兼顧草原的生產(chǎn)功能及經(jīng)濟(jì)效益，先后出臺了一系列強(qiáng)草惠牧政策，草原各牧區(qū)按照“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針，在生態(tài)保護(hù)建設(shè)不斷取得成效的同時，以“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”為目標(biāo)，立足于實現(xiàn)農(nóng)、牧民增產(chǎn)增收，保障人民福祉。按照時間順序，“十二五”期間我國出臺草牧業(yè)政策見表3。

2.4“十三五”（2016年至今）期間

“十三五”期間，《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》政策的出臺，確立了“立草為業(yè)、為養(yǎng)而種、以種促養(yǎng)、以養(yǎng)增收”的指導(dǎo)思想，為我國草原地區(qū)生態(tài)草牧業(yè)的發(fā)展指明了方向。按照時間順序，

“十三五”期間我國出臺草牧業(yè)政策見表4。

3我國生態(tài)草牧業(yè)政策缺口辨識

草原保護(hù)與發(fā)展政策實施以來，我國部分草原牧區(qū)植被恢復(fù)較為明顯，生態(tài)環(huán)境得到較大改善，但也存在政策貫徹實施不到位，國家政策與地方實際情況脫節(jié)等問題，且全國草原生態(tài)仍呈“局部改善、總體惡化”的態(tài)勢，在發(fā)展生態(tài)草牧業(yè)方面，亟需結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵡椋砬鍑壹暗胤秸邔嵤┬Ч孀R草牧業(yè)發(fā)展，本研究基于對國家草牧業(yè)政策的梳理以及內(nèi)蒙古呼倫貝爾市農(nóng)、牧戶的調(diào)研，辨識草牧業(yè)發(fā)展的政策缺口，為長期的政策實施提供支撐。

（1）生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程的實施，沒有與牧區(qū)草業(yè)發(fā)展模式的創(chuàng)新有機(jī)地結(jié)合在一起，沒有兼顧發(fā)揮其生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能。實現(xiàn)牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展，不能僅依賴國家補(bǔ)償，根本在于提升牧區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)活力。

（2）草牧業(yè)沒有得到國家和社會的足夠重視，尚未形成產(chǎn)業(yè)，甚至沒有納入到國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計核算體系當(dāng)中。2004年，國家開始在全國范圍推開的糧食直補(bǔ)政策，相對打壓了牧草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而草地種植的特點是初期投入高，見效慢，因此需要國家長期穩(wěn)定的支持與政策保障。

（3）目前的政策主要是在對草原做封閉式建設(shè)，忽略了現(xiàn)代草牧業(yè)的精髓。“退牧還草”的措施，導(dǎo)致牧民進(jìn)一步貧困化，淪落為生態(tài)難民。在耕地農(nóng)業(yè)的思維框架下，未能實現(xiàn)植物生產(chǎn)與動物生產(chǎn)的系統(tǒng)耦合，提升整體生產(chǎn)力。

（4）草原管理認(rèn)知不夠完善，缺乏對界面功能的認(rèn)知。界面是生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)化、發(fā)生系統(tǒng)耦合的反應(yīng)灶。只有遵循從地境、草地、家畜、畜產(chǎn)品再到市場的流程，使物質(zhì)流優(yōu)化并質(zhì)量提高，從而使經(jīng)濟(jì)效益遞增。

（5）災(zāi)害預(yù)警及應(yīng)對機(jī)制缺失，相關(guān)應(yīng)災(zāi)手段缺乏。調(diào)研結(jié)果顯示，干旱是呼倫貝爾草原發(fā)生頻率最高的災(zāi)害，頻繁發(fā)生的春旱、夏旱與牧草生長、牲畜放牧的時間具有一定的重合性，對草原危害最為嚴(yán)重；而在應(yīng)對災(zāi)害方面，牧民除儲備飼草及降價處理牲畜外，缺乏有效的應(yīng)對措施，防災(zāi)減災(zāi)措施結(jié)構(gòu)不合理，政府監(jiān)管和宣傳力度較小，災(zāi)害預(yù)警及應(yīng)對機(jī)制、應(yīng)對手段、現(xiàn)代新技術(shù)方法運(yùn)用缺失，災(zāi)害情況監(jiān)測下的預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)長效機(jī)制有待建立。

（6）政策引導(dǎo)下的草牧產(chǎn)業(yè)集約化、規(guī)模化程度不夠。生態(tài)草牧業(yè)的集約化發(fā)展離不開政策的引導(dǎo)，集約化的人工草地可以使優(yōu)質(zhì)飼草產(chǎn)量提高10倍以上，科學(xué)規(guī)劃、合理布局必不可少。

4政策建議

基于政策缺口的辨識及訪談結(jié)果的整理，本研究抽象化出若干政策建議，旨在為我國生態(tài)草牧業(yè)政策制定建言獻(xiàn)策。

（1）劃定草原資源生態(tài)保護(hù)紅線。劃定草原資源生態(tài)保護(hù)紅線，是兼顧草牧業(yè)發(fā)展、牧民增收與生態(tài)保護(hù)的共同發(fā)展的重要保障。以全國草地退化等級及類型為標(biāo)準(zhǔn)，以省區(qū)界線為基礎(chǔ)設(shè)定草原紅線。

（2）加大發(fā)展草牧業(yè)的扶持力度。進(jìn)行良種補(bǔ)貼、機(jī)械補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)牧民把“以糧為本”的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲⒉轂闃I(yè)”的實際行動，促進(jìn)我國種植業(yè)從“糧經(jīng)”二元結(jié)構(gòu)向“糧經(jīng)飼”三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，遵循保護(hù)牧民利益與草原生態(tài)恢復(fù)并舉的方針，避免出現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為生態(tài)購買的現(xiàn)象。

（3）提高草地生產(chǎn)與生態(tài)功能水平。兼顧和充分發(fā)揮草地的生產(chǎn)和生態(tài)功能，基于中國草地的分布和功能特點提出“用小保大”的“草牧業(yè)”發(fā)展模式，發(fā)展集約化的人工草地，充分發(fā)揮草地的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)功能。

（4）完善災(zāi)害預(yù)警應(yīng)對手段，最小化牧民災(zāi)害成本。面對頻發(fā)的草原災(zāi)害，應(yīng)加強(qiáng)重大災(zāi)害的應(yīng)急防御策略以及防災(zāi)抗災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高對自然災(zāi)害的預(yù)測預(yù)報能力，建立災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急體系。構(gòu)建各級政府部門分工負(fù)責(zé)的氣象災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，最大限度、最大程度地減少重大氣象災(zāi)害對草原生態(tài)和牧業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來的損失，科學(xué)開發(fā)利用氣候資源，充分利用有利的氣候條件為草原畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。

（5）大力加強(qiáng)草牧業(yè)科研、示范、推廣設(shè)施的建設(shè)力度。建立產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系、牧草品質(zhì)評價體系，實現(xiàn)牧草產(chǎn)品以質(zhì)定價，開展農(nóng)牧民技術(shù)與市場技能培訓(xùn)。

（6）促進(jìn)土地管理體制和草場經(jīng)營模式的創(chuàng)新。在穩(wěn)定“草畜雙承包責(zé)任制”的基礎(chǔ)上，開展牧區(qū)土地和草場租賃、有償退出等土地和草場管理體制創(chuàng)新試點工作，建立新型土地管理體制與新型生產(chǎn)經(jīng)營體系，實現(xiàn)土地和草場經(jīng)營的現(xiàn)代化發(fā)展。

（7）完善國家草牧業(yè)管理制度和管理體系。組建國家草牧業(yè)智庫；建立草牧業(yè)統(tǒng)計體系，推行放牧畜牧業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，探討牧區(qū)與農(nóng)區(qū)的草業(yè)耦合發(fā)展模式。

5小結(jié)

生態(tài)草牧業(yè)的發(fā)展，可以從根本上轉(zhuǎn)變草原地區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展方式，提升草牧業(yè)的生產(chǎn)力水平，強(qiáng)化畜產(chǎn)品供給保障能力，顯著增加企業(yè)效益以及農(nóng)、牧民收入，同時恢復(fù)和改良退化的草原生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)生物的多樣性，有效提高草原生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，草牧業(yè)政策的實施，要兼顧草原的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)功能，結(jié)合實際情況，才能推動我國草原地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。