黨代會代表提案制的生成邏輯與推進思路

〔摘要〕 實行黨代會代表提案制，是馬克思主義政黨民主基因的必然導向，是對人民代表大會制度的有益借鑒，是我黨完善黨的代表大會制度的經驗積累?，F實中，存在黨代表“提案”的法理界定未明確、黨代表提案的黨內法規依據不充分、黨代表提案的受理與督辦機構不健全等問題。為此，要明確界定黨代表“提案”的科學內涵，建立統一的黨內法規支撐體系，建立各級黨的代表大會提案工作委員會，同時要啟動黨代表年會制。

〔關鍵詞〕 黨代會代表提案制，生成邏輯，面臨問題，推進思路

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）02-0024-04

黨的十八大把“實行黨代會代表提案制”作為發展黨內民主，增強黨的創造活力的舉措提到了全黨面前。盡管這項工作在一些地方已進行了多年探索，積累了有益經驗，但也面臨不少理論困惑和現實問題，影響這項工作的有效推進。因此，從多維視閾對實行黨代會代表提案制的相關問題進行探析，對于深化對黨的制度建設規律的認識，扎實推進黨代表提案工作開展，具有重要的理論意義和現實意義。

一、黨代會代表提案制的生成邏輯

每一個政黨的黨內制度建設，都不是隨心所欲的，而是這個政黨價值取向、集體意志的反映。我黨黨代會代表提案制的提出也不是偶然的安排，而是我黨自身建設的政治邏輯、歷史邏輯和現實邏輯的必然要求和內在規定。

（一）馬克思主義政黨的民主建黨原則，為黨代會代表提案制提供了政治基因。政黨是現代民主政治發展的結果，馬克思、恩格斯在構建科學社會主義學說和創建第一個工人階級政黨——共產主義者同盟時，就將民主原則作為根本的組織原則確立下來，明確了“代表大會是全盟的立法機關”和“最高權力機關”，“代表大會于每年8月舉行。遇緊急情況中央委員會得召集非常代表大會。” 〔1 〕 （P574 ）同盟第一次代表大會閉幕時，大會給盟員發出的通告信中提到“大會沒有任何爭議就一致認為：必須重復召開在這里首次召開的代表大會，定期地召開這樣的代表大會，并且在保留各支部批準權的條件下把同盟的全部立法權移交給代表大會”。〔2 〕 （P431 ）這一組織原則的核心精神在于，黨組織的權力中心不在少數領導人之手，而在黨內民主選舉產生的代表機關。在黨代表大會和黨代表會議上，黨代表通過不同形式表達黨員意愿和訴求，這種黨內代議制組織形式，既是現代民主政治發展的必然產物，也是黨內民主的主要形式。作為馬克思列寧主義與中國工人運動相結合產物的中國共產黨，從一開始就繼承了這一政治基因，盡管黨內民主發展不是一帆風順，但從總體趨勢來看，不斷完善黨的代表大會制度，積極發展黨內民主，是我黨推進黨的建設的核心理念。近年來我黨探索實行的黨代會常任制、黨代表任期制、黨代表提案制等都是根植于這樣的邏輯基礎之上。

（二）人民代表大會制度成果為黨代會代表提案制提供了制度借鑒。我黨在建黨早期，盡管革命斗爭環境惡劣，但基本上遵循了馬克思主義建黨原則，前六次黨的全國代表大會每年召開。由于革命形勢所迫，黨的七大直到1945年才召開。盡管黨的七大從當時面臨的形勢出發，考慮到每年召開黨的代表大會難以落實，定為“每三年召集一次”，但我黨對黨內民主及黨的代表大會在黨的建設中重要地位的認識非常清醒。1948年9月，毛澤東在中央政治局會議上的報告中明確指出：“實現黨內民主的辦法，是實行代表大會及代表會議的制度。我們黨內是有民主的，但是還不足或者缺乏，現在要增加。辦法是用代表大會、代表會議代替干部會議?！?〔3 〕 （P137 ）《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》是這一時期黨的代表大會制度建設的重要成果。這個決議明確規定“從現在起定期召開黨的代表大會及代表會議，在以后不得用普通的干部會議去替代，而必須定期召開”，“必須保障一切代表在會議上有完全的發言權，和完全的表決權”。同時，決議在第五條中還明確規定：“各級代表大會和代表會議，必須有充分的準備。必須預先收集材料，制定切合實際的報告及決議草案，并準備好提交代表大會或代表會議討論和決定的各種問題，然后舉行開會” 〔4 〕 （P595 ）。這些規定，應當算作在黨的正式文件中，關于黨代表參會前準備“提案”的最早的思想萌芽和制度安排。

新中國成立后，隨著以人民民主為根本屬性的國體和政體的確立，毛澤東把作為我國根本政治制度的人民代表大會的制度成果，借鑒到黨的代表大會的制度建設上，提出“仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表”、“五年一任”的構思，來建立“黨的國會”以使黨的代表大會行使充分有效的最高決策機關和最高監督機關職能。對各級黨的代表大會實行常任制作了明確規定的八大黨章，就成為這一時期黨代會制度建設的最高成果。盡管這一時期沒有具體到提案制這個層面，但借鑒人民代表大會制度來加強黨的代表大會的制度建設，黨代表“提案”的責與權是題中之義。另外，從八大會議上68位代表的大會發言和45位代表的書面發言，可以看作是黨的代表大會代表“提案”的早期形式。如董必武的“黨領導人民民主法制工作中的若干問題的意見”，宋致和的“農村工商業稅收方面提出一點建議”，鄧子恢的“農民運動和工農聯盟問題的意見”，蔡暢的“培養和提拔女干部問題的意見”，萬里的“城市建設工作中的問題的意見”，于光遠的“就我們對科學工作的領導問題發表幾點個人意見”等等，這些發言是事關黨的建設和政治、經濟、社會發展的重大問題，雖不是以“提案”稱謂，但都在大會上提了出來并進行了大會交流和討論，起的是“提案”的作用。盡管發揮黨代表大會作用的探索沒有貫徹和堅持下去，但八大的制度創新，為黨的代表大會制度的完善和發展提供了思想方法和制度標本。

（三）各地黨組織的積極探索，為黨代表提案制提供了實踐基礎。文化大革命結束以后，黨的代表大會制度建設被重新提起，雖然十二大沒有恢復黨代表大會常任制的制度規定，但如何發揮黨代表作用的問題已經引起各方關注，并在中央組織部的同意下，從1988年開始，先后有浙江省臺州市椒江區、紹興市（地級）、永嘉縣、瑞安市，黑龍江省的肇東市、林甸縣，山西省的和順縣、洪洞縣、大同礦區、晉中市榆次區，河北省辛集市、湖南衡山縣等12個縣（市、區）試行黨代會常任制。這些試點無一例外地建立起了一套基本保證黨代表發揮作用的制度體系，主要包括：《黨代表大會常任制實施方案》、《黨代表大會常任制制度》、《黨代表管理辦法》、《委員聯系代表、代表聯系黨員、黨員聯系群眾的四級聯系制度》、《黨代表意見征集辦法》、《黨代表活動制度》等，雖然沒有明確提出“黨代表提案制”，但都涉及到了黨代表提案的相關內容。比如《中國共產黨榆次市第七次代表大會（常任制）制度》中，有三處對代表提案工作進行了制度探索：“代表職權”的第4項規定了“深入實際，調查研究，對市委貫徹執行黨的路線方針政治和各項工作進行監督，及時向市委提出意見和建議”；第7項規定了“按照程序向代表團或市委提出代表大會會議的建議議題”。在“代表的權益保障”的第2項中，規定“代表提出的各項議案、批評和申述，市委應認真辦理，并反饋處理結果。”在“代表團的職責”第4項中規定“組織代表討論市委、市紀委的工作報告和大會的其他提案”。1992年河北省辛集市《中共辛集市常任制制度（試行）》在“代表的權利”中規定“按照程序向代表組、代表團、代表大會、市委以及有關黨組織提出建議或意見”；對“代表團的職責”規定：“組織全團討論團內代表提出的議案，經應到代表半數以上同意形成本團的提案，提交大全主席團或市委”；在“會議的議題”中規定“會議議題一般由市委提出。對各代表團或代表提出的建議議題，是否列為代表會議議題，由市委研究確定”。這些內容，是關于黨的代表大會“提案”工作較早的制度探索。

黨的十六大明確提出“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式”后，四川、湖北、廣東等省多個縣（市、區）開展了第二輪試點工作。這個時期，以浙江椒江模式、湖北羅田模式、四川雅安模式為代表，除了實行黨代會年會制和黨代表常任制外，開始建立黨代會代表提案工作的相關制度。黨的十七大召開，特別是2008年《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會任期制暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）的頒布實施，使黨代表發揮作用的制度建設上了一個新臺階。各地根據《暫行條例》紛紛頒布《實施辦法》，并構建起較為詳細的制度規范，如《黨代表大會代表管理辦法》、《代表大會代表提案辦法》、《黨代表大會代表提議辦法》、《黨代表大會代表詢問辦法》、《黨代表大會代表質詢辦法》、《黨代表大會代表視察、調研辦法》、《重大決策征求黨代表意見辦法》、《黨代表大會代表聯系基層黨組織和黨員群眾的辦法》、《黨代表大會代表考核辦法》等。雖然各縣（市、區）出臺的制度內容不盡相同，但“黨代表提案”制度已經成為黨代會制度體系中一項重要制度，并為代表發揮作用提供了最基本的制度保障。黨的十八大召開前夕，全國有7個省、175個市（州）、1435個縣（市、區）建立代表提案制度，共收到省黨代表提案493件、市黨代表提案6391件、縣黨代表提案6.07萬件。〔5 〕

二、實行黨代會代表提案制面臨的問題

近年來，雖然在黨代表發揮作用的制度建設上有了很大的進展和突破，但實行黨代會代表提案制仍然面臨著許多有待研究解決的困惑，主要有以下幾個方面。

（一）黨代表“提案”的法理界定未明確。從各地的實踐探索和制度文本中，黨代表提案制在黨的代表大會制度體系中，究竟應當居于什么樣的地位，賦予黨代表提案以什么樣的功能和職責問題，各地解釋并不一致，需要進行統一的規定和明確的界定。目前，在我國政治理論和政治生活中，“提案”專用于政協，而“議案”大多用于人大。從主體上看，提出人大“議案”，必須是法律規定的單位或代表團，并且必須達到法定的人數才有提“議案”權；而對政協“提案”的主體要求相對較寬，既可以是政協的各專門委員會或參加政協的各黨派、人民團體，也可以是政協委員個人或聯名，人數不受限制。從內容上看，人大“議案”內容相對較窄，法律規定：會議期間向人大提交議案，必須屬于本級人民代表大會職權范圍內；閉會期間向人大常委會提交議案，必須屬于本級人大常委會職權范圍內；而政協“提案”的內容則不受限制。從通過的方式看：人大“議案”須經人民代表大會或人大常委會議審議后表決通過， 然后形成相應的決議或決定；而政協“提案”只要經過提案委員會審查，符合《政協提案工作條例》的規定，便予以立案。從提出的時限看：人大代表“議案”一般只在大會期間提出，政協委員“提案”則既可在全體會議期間提出，也可在休會期間提出，不受時間限制。從法律效力上看：人大“議案”具有法律的約束力，起法律的監督作用，承辦單位必須執行；而政協“提案”不具有法律的約束力，只起民主監督作用。到目前為止，在黨的文件和制度體系中，黨代會視域下“提案制”還沒有統一明確的定義。那么，在黨的代表大會語境中，是用類似人代會的“議案”好，還是用類似政協會的“提案”好，需要進行研究并在概念上作出科學的規范和闡釋。

（二）黨代表提案的黨內法規依據不充分。筆者調研中，各地反映較為集中的一個問題是，在黨代表提案工作理論和制度建設中，缺乏黨內統一權威的法規依據。目前在黨內法規體系中，除了《中國共產黨章程》中關于黨員權利義務、黨的各級代表大會代表實行任期制、全國黨的代表大會的職權等進行規定之外，關于黨代表發揮作用的黨內法規支撐不夠。即使在《暫行條例》中，也只是對“黨代表的工作方式”作了“黨代表大會召開期間，黨代表大會代表聯名可以向大會提出屬于同級黨代表大會職權范圍內的提案。提案應當有案由、案據和方案。提出提案的代表可以要求撤回提案”的籠統規定。這就使得理論界、黨委領導干部、黨的代表等在黨代表提案工作的制度建設中，對于黨代表提案的職權以及發揮作用的價值訴求存在著不小的差距，甚至是方向上的差異。因此，亟需出臺相關法規予以解決。

（三）黨代表提案的受理與督辦機構不健全。《暫行條例》規定，“黨的各級委員會對同級黨代表大會代表提出的提案和提議，應當責成有關黨組織或者有關部門、單位研究辦理并負責答復”，并要求“黨的各級委員會應當建立黨代表大會聯絡工作機構，負責代表聯絡服務工作”。在實踐中，雖然各地大都設立了“黨代表聯絡辦公室”，但一般設在組織部的組織處或者組織科，有的一套人馬兩個牌子，有的有專人負責這項工作。一些組織部的同志在座談中認為，組織部之下建立的黨代表聯絡辦公室，“我們來受理和督辦一級黨組織最高權力機關的代表的提案工作，總有一種權威不夠、力不從心的感覺?！笔聦嵶C明，一些地方黨代表提案工作沒有引起重視、有提案沒落實、代表提案興趣逐年減退等問題，都與黨代表提案的受理和督辦的機構設置有關。在第一批12個試點中，到十六大前夕僅剩下5個縣（市、區）在堅持，一個主要的經驗是他們建立了專門的聯絡機構；而沒有堅持下來的試點，也與沒有專門的聯絡機構有關。因此，是在黨委會內部設立黨代表聯絡辦公室負責這項工作，還是在黨的代表大會中設立常設秘書處來受理代表提案，也需要從理論上進行研究。另外，一些試點縣（市、區）實行“年會制”，又有專門聯絡機構，代表提案有會議這個權力平臺，工作推動還較為順暢。而在不召開年會的地方，對代表提案如何受理、如何審核、如何交辦、如何反饋等問題，普遍感到比較困惑。

三、黨代會代表提案制的推進思路

盡管黨代表提案工作在各地已經有較長時間的實踐探索，但從馬克思主義政黨建設的本質要求和黨的制度建設的規律出發，實行黨代表提案制，需從以下方面著手。

（一）明確界定黨代表“提案”的科學內涵。綜合各地的實踐探索，筆者以為“黨代表提案制”的“提案”應該當作“向黨的代表大會提出議案”理解。由此，黨代會代表提案制應當按照類似人民代表大會代表的“議案”在人民代表大會中的性質和地位來規定，而不應當簡單比照政協委員的“提案”性質來規定。這就是說，不同層級黨代會代表提出并經同級黨的代表大會和代表會議研究通過的“議案”應當在黨內具有法定的權威和地位，在本級黨組織內具有普遍約束力，承辦單位必須按照黨內的法定程序加以執行。這才符合馬克思主義經典作家對工人階級政黨民主原則的創設本意，才符合毛澤東對人民代表大會制度的民主精神的借鑒初衷，也才與《暫行條例》中關于“黨代表大會代表聯名可以向大會提出屬于同級黨的職權范圍內的提案”的規定相銜接。

（二）建立統一的黨內法規支撐體系。近年來，我黨逐漸加大了制度建設力度，制度數量在逐漸增多，但制度建設的整體水平不盡如人意，制度對黨內行為的規范力度和效果不夠理想，制度碎片化傾向嚴重，這些問題主要表現為：部門創制多，缺乏協調性；地方差異大，缺乏規范性；權威性差，缺乏認同性。因此，黨代會代表提案制建設中，要通過制度的頂層設計和有效整合，解決這些問題。一是通過修改黨章，在黨的根本大法中增加關于黨代會代表相關內容的規定，體現出黨章對黨內事務的統攝功能；二是頒發《黨的各級代表大會工作條例》，將黨代表常任制、黨代表任期制、年會制、提案制等進行有效整合，構建動力強勁、高效有序的黨建運行體系。

（三）建立各級黨的代表大會提案工作委員會。各試點地區的實踐經驗表明，建立黨的代表大會常設機構，是維護黨代表大會權威地位，保障黨代表作用發揮的一個關鍵因素。不少黨代表反映，黨代表與人大代表發揮作用的效果和力度上還有不小差距。造成這個問題的原因固然是多方面的，但人民代表大會有常設機構，最高權力行使不缺位是根本性前提。因此，在全黨實行黨代會代表提案制，就有必要設立黨的代表大會的常設秘書處或者常設提案工作委員會，使黨的提案工作有黨內最高權威的持續支撐。有了這個常設機構，黨內的權力關系才能理順，當前實際工作中面臨的問題就可以從根本上得到解決。

（四）啟動黨代表年會制。黨代表的職權是Txi6lLAq0/uNnheo6OugxA==黨的代表大會職權的有機構成和體現形式，黨代表發揮作用必須通過黨的代表大會和代表會議，否則，就不可能發揮實質性作用；即使發揮一些作用，也不是黨的代表大會范疇的職能作用。從目前各地黨代表發揮作用情況來看，雖然黨的十七大作出實行黨代表任期制的規定，但在沒有召開年會制的地方，黨代表發揮作用仍然僅僅停留在文件中和口頭上?！疤岚浮睉斒谴硐驎h提交的“議案”，一是在黨的代表大會開會期間向黨的代表大會提交，二是在黨代會閉會期間，通過常設機構向每年召開的黨代表會議提交?！稌盒袟l例》雖然對代表的權利與職責、開展工作的方式、履行職責的保障和代表資格的終止和停止等都作了明確的規定，但對必須定期召開會議這一黨代表提案制的根本前提卻沒有作出規定，這不能不說是一大制度缺憾。因此，黨代表提案制建設中，必須含有定期或不定期召開會議的前提要件，這是黨代表提案工作的組織形式和作用途徑，缺乏這個根本的形式和途徑，提案工作必將淪為一般性的意見建議。

參考文獻：

〔1〕 馬克思恩格斯全集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1958.

〔2〕 馬克思恩格斯全集：第42卷〔M〕.北京：人民出版社，1979.

〔3〕 毛澤東文集：第5卷〔M〕.北京：人民出版社，1996.

〔4〕 中央檔案館，等.中共中央在西柏坡〔M〕.深圳：海天出版社，1998.

〔5〕 中央組織部組織一局.為黨代表發揮作用提供有力的制度保障〔N〕.光明日報，2012-08-07.

責任編輯 孟永華