我國征地制度：問題、成因及改革路徑

〔摘要〕 我國征地制度目前存在征地補償標準較低、因公共利益需要的建設用地范疇過大、征地程序缺失等問題，其成因主要是征地制度改革滯后、現行征地制度與供地制度之間存在巨大利差、與征地制度有關的制度完善程度和配套措施不夠。改革征地制度，應實行頂層設計，加快修法進程；消除土地價差，出臺土地征收補償條例；充分發揮配套政策的保障作用，為改革我國征地制度提供保障。

〔關鍵詞〕 征地制度，問題，成因，改革路徑

〔中圖分類號〕F301 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）02-0105-04

近年來，隨著經濟發展，城市化和工業化建設進程的推動，加大了對土地供應的需求，進而帶來大規模的征地拆遷。但是，由于我國特殊的“二元”城鄉土地制度和國有土地出讓制度，使得征地問題顯得非常復雜。征地制度改革是事關社會穩定與發展，涉及參與各方利益重新分配的系統工程。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村發展改革若干重大問題的決定》中對農村集體建設用地征收提出了原則性要求。2012年11月，黨的十八大報告提出改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。全面考察我國土地征收過程中產生的各種矛盾和緊張關系，其根源在于土地巨額增值收益分配不平衡。因此，解決農村集體土地征用過程中矛盾和沖突的關鍵在于尋找參與各方的利益共同點，通過系統分析土地征收制度牽涉的相關制度因素，從參與各方利益沖突與利益訴求中達成新的制度均衡。

一、我國征地制度存在的主要問題

目前我國征地制度存在的主要問題體現在以下幾方面：

（一）征地補償標準較低，導致土地巨額增值收益分配不公。最近一段時期以來，農村土地征用的尖銳沖突集中體現在改變土地用途產生的巨額收益與農民應得的補償不平衡。〔1 〕 目前我國絕大部分地區執行的是農村土地按照農業用途的平均產值進行補償，農民獲得的補償也就是一畝地2萬～3萬元，僅與全國農戶六七年的人均純收入水平相當。而農村土地一旦征用改變用途成為建設用地以后，其轉讓價格就會飛漲。據國土資源部的統計數據，改革開放三十多年特別是進入21世紀以來，土地資產化最為迅猛，全國土地出讓收入總額巨大，1999年～2008年，全國土地出讓收入累計達到5.3萬億元，2009年為1.59萬億元，2011年竟高達3.1萬億元。自2004年以來，我國出讓土地的方式發生了重大變化，經營性土地以招標、拍賣、掛牌的方式出讓。由于“招、拍、掛”的核心是“價高者得”，全國土地收入猛增。農村土地征用時按照年平均產值確定補償價格，而到二級市場出讓時卻按照市場價格、土地建設用途確定，這種價格體系顯失公平，嚴重侵害了農民的權益。與此同時，農村土地征用的成本過低，容易導致政府征地范圍過大，借國家建設用地需要扭曲征地行為，低征高轉帶來的巨大利差極易給某些單位提供攫取暴利的機會，給政府部門提供尋租的可能，卻忽視了被征地農戶的正當利益訴求，使其成為唯一利益受損的參與主體。

（二）因公共利益需要的建設用地范疇過大。現行法律規定，征用農村土地是為了滿足國家公共利益的建設用地需要，依法定程序變更土地所有權，由土地集體所有變為國家所有，同時補償集體和農戶征地損失及安置失地農戶的法律行為。但是，不管是我國目前實行的憲法，還是根據憲法原則精神頒布的土地管理法，都缺乏對公共利益的明確界定，表述過于籠統，對其內涵和外延都缺乏闡釋。而我國法律明確規定，任何單位和個人需要使用土地滿足其建設需要的，必須依照法律法規向政府管理部門申請，通過合法渠道依法獲得國有土地使用權。而新增國家建設用地滿足各種項目用地需要的唯一路徑就是征用農村土地，這樣就導致不管是國家公共利益需要，還是企業、個人需要，皆通過征地的方式征收農村集體土地，遠遠超出國家公共利益的范疇。而且，從目前農村土地征用的實際情況來看，國家公共利益需要不僅涵蓋公共建設需要用地，還包括非公共性質的私人獲利的投資用地需要。就目前各種用途征地的比例構成看，國家的軍事國防建設等純公共需要所占用地的比例已經極低。除去政府部門、衛生教育和重點交通項目用地外，其他的用地需求幾乎都以營利建設為目標。農村土地征用的廉價支出成為某些企業財富迅速膨脹的最主要原因。

（三）征地程序缺失，司法救助體系不完善。在我國現行征地程序中，只是籠統規定實施征地的地方政府應當在征地補償安置方案確立后公告，〔2 〕并聽取失地農戶及所在村集體意見。但是，在土地利用規劃制定、公共利益審查和征地補償標準確定時缺乏公開聽證制度；在確定征地補償標準時缺乏獨立的價值評估機構設計；對如何處理征地過程中出現的糾紛缺乏相應的司法救助設計。由于征地程序設計缺陷導致腐敗和尋租行為產生。出現征地糾紛后，規定首先由縣級以上地方政府協調，最終由批準征地的一級政府裁決。這樣就出現各級地方政府既是教練員又是運動員的情形，從制度上難以保證地方政府行為的公信力及執法的公正性。且我國現行《行政訴訟法》規定，對依照法律規定由行政機關裁決的不能提起行政訴訟。這一規定就限制約束了司法救助介入土地爭議的可能。

二、我國征地制度存在問題的成因

我國土地征用中暴露出的許多問題，與現行征地制度難以滿足征地需要密切相關。

（一）我國現行征地制度改革滯后，難以適應市場經濟體制運行的要求。目前我國征地制度改革難以適應現階段市場經濟體制運行的需要，具體體現在以下幾個方面：一是征地項目投資主體發生多元化改變。計劃經濟時期的建設項目清一色的是國家投資，不管是水利、交通等基礎設施建設還是城市化都是為了國家公共利益的需要。但隨著我國市場經濟的不斷發展，投資主體發生了重大變化，除了原有的國家投資的公共項目外，還存在各種形式以營利為目的的不同投資主體用地需求。這些營利用地需求也通過低價征用農村土地違背了市場經濟運行規律的要求，明顯有悖公平。二是征地補償費用的計算方法違背市場經濟運行規律的要求。我國目前的征地補償是以土地原用途的產值倍數作為補償測算依據的。這種計算辦法沒有體現土地的增值收益和價值，沒有反映土地的社會保障功能，沒有體現土地市場的供求狀況，與市場經濟運行規律嚴重不符。同時，因為農產品價格的波動，作為補償基數的畝產值也難合理確定，很容易出現補償不合理的狀況。三是傳統單一的征地安置辦法難以適應就業市場化的要求。計劃經濟時期國家征地后安排被征地農戶農轉非、招工，可以保障其生計不受影響；而市場經濟條件下，多數是采取貨幣安置，被征地農戶自謀出路，由于其自身條件所限，就業競爭力有限，極易出現失地又失業的困境。

（二）我國現行征地制度與供地制度之間存在巨大的利差。上世紀80年代以來，我國開始探索逐步實行國有土地的有償使用制度，對外資及營利項目實行國有土地使用權有償出讓，形成政府供地的無償劃撥和有償使用的雙軌制，供地制度率先引入市場機制，通過有償使用政府可以獲得土地出讓金，獲取可觀的土地出讓收益。但是，20多年來，我國征地制度除了征地補償略有提高外并沒有發生重大變化，偏低的征地補償標準與政府的獲取的收益形成巨額反差。這種利差一方面為地方政府開辟了穩定的財源，另一方面又加劇了征地的矛盾。利益的驅使激發了政府征地的沖動。不少地方政府熱衷于多征地，以地生財，這在城市表現尤為明顯。一些地方政府獲取的土地相關收益成為當地財政收入的主要來源，有的所占比重甚至超過60%。一些地方政府城市建設資金的主要來源就是土地，有些甚至多征地，實行土地儲備，坐等地價升值。地方政府對利益的追逐也容易壓低對征地農戶的補償。另外，現有財力往往難以滿足地方政府發展建設的需要，為了求得迅速發展，往往采取各種優惠措施招商引資，低價甚至免費提供建設用地就是重要的優惠條件之一。因此，政府征地傾向于壓低補償標準，對農戶征地補償采取能少就少、能拖就拖的措施，損害了農戶的合法權益，降低了農戶的生活水平。

（三）與征地制度有關的制度完善程度和配套措施不夠。我國征地制度不完善是導致征地工作存在問題的內部原因，但是，與征地制度有關的制度完善程度和配套措施不夠則是導致征地制度存在諸多矛盾的外部原因。一是項目投資少花錢多辦事的指導思想難以有效保護被征地農戶的利益。一些主管和計劃部門在建設項目費用測算時更多考慮的是節省投資，較少考慮到維護農民權益，一般要求地方政府自行解決征地問題或者采取征地包干的形式，大多按征地補償標準的最低限計算。二是名目繁多的稅費不利于協調參與各方的利益關系。與征地有關的稅費主要有耕地占用稅、開墾費、管理費及水利建設、新菜地開發建設基金等，它們在增加用地需求方成本的同時又擠占了被征地農戶的補償費用。三是現行干部政績觀對保護耕地和維護被征地農戶利益的影響。地方政府領導的績效考核往往以經濟增長速度、城市建設水平等作為指標，而對耕地保護、農民權益保護方面缺乏相應的考核指標和內容，導致基層干部熱衷于上項目，大搞形象工程，為了節省投資資金，就盡力壓低征地補償費用。四是地方政府作為用地者和管理者的雙重身份不利于監督和執法效能的發揮，隸屬于地方政府的國土部門往往是想方設法拿地，而同級國土部門很難監督。

可見，我國征地制度出現問題的原因非常復雜，有體制機制方面的原因，也有制度缺陷問題。從根本上解決征地中的主要矛盾和突出問題，必須進行征地制度和相關配套制度的改革。

三、我國征地制度改革的路徑選擇

在市場經濟發達的美、英、法、德等國家，出于公共利益需要，可以采取強制性手段獲得土地，但必須給土地所有人按照公平的市場價格予以補償。〔3 〕 該補償價格既要考慮即期的市場價格，又要考慮未來的土地增值收益水平。與此同時，這些發達國家采用強制手段征收土地十分慎重，很少采用，必須符合規定條件才可以進行。借鑒國外經驗，未來我國征地制度改革需要做好如下幾方面的工作：

（一）實行頂層設計，加快修法進程。首先，修改憲法或發布憲法解釋，消除我國現行征地制度同土地所有制存在的二律背反現象。我國憲法規定，國家擁有城市土地所有權，農民集體擁有農村土地所有權。那么我國工業化、城市化進程中新增的用地需求都要靠國家征地來達成，不管是基于公共利益還是商業需求。但是《憲法》又重申只有基于國家公共利益需要才能征收或征用農村土地。這樣在執行過程中滿足前者需求就會違背后者規定，堅持后者規定又難以滿足前者需求，要破解二律背反困境，就應該在堅持公共利益征地的基礎上許可城市國有和農村集體所有土地共存，在限制非公共利益即商業用途征地的同時許可農村集體建設用地入市交易，構建城鄉一體的建設用地市場。考慮修憲程序繁瑣，近期暫無可能，可由全國人大常委會對憲法有關條款進行新的解釋，城市土地國有僅針對1982年憲法公布時的城市存量土地，以后城建需要只有公共利益需要才能征用農村土地為國有土地，商業用地需求可以采取市場方式使用集體土地。其次，修改土地管理法中的有關條款，對政府征地行為進行嚴格限制，明確界定、縮小政府公共利益需要征地范圍。取消單位和個人建設必須使用國有土地的規定，取消商品住宅建設必須使用國有土地的規定，城市建設如商品房開發就不一定非要使用國有建設用地。允許宅基地有償轉讓給集體所有制成員以外的企業或者個人使用。最后，廢止或者修改國務院及所屬部門頒布的政策條例。廢止國務院和有關部門禁止城鎮居民到農村買房的規定。這一規定不利于城鄉交流和融合，帶有明顯的所有制歧視，既影響了農戶獲得財產性收入的渠道，又限制了城鎮居民的流動。

（二）消除土地價差，出臺土地征收補償條例。制定農村土地征收補償條例必須堅持如下原則：第一，確保失地農戶的合法權益不受侵犯，讓農戶充分分享改革發展的成果。消除土地價差，即消除通過低價征收或者征用農民土地再高價用于工業用途或商業開發利用的模式，從制度設計上落實以城帶鄉、以工補農、多予少取放活的戰略，讓農戶從征地制度改革中獲取切實利益，真正分享到城市化和工業化進程中的帶來的土地增值收益，開辟農戶的土地財產收益通道。第二，堅持市場補償的原則。即使是公共利益，也要對失地農戶要按照市場價格予以合理補償，在充分尊重農戶意愿的基礎上完成向市民的轉化。第三，對于基于工業用地或商業開發的非公共利益需要用地需求，可以通過市場取得集體土地使用權，農村集體建設用地只要在符合城鄉統一規劃的前提下就可依法入市流轉，農村集體所有的農業用地也可按照規定轉變為集體建設用地后進入市場。〔4 〕 第四，消除土地產權偏見，制定科學的土地利用規劃和執行嚴格的土地用途管制措施。要依法允許農戶在符合規劃和用途的基礎上合法抵押、出租、轉讓或開發其所有的農村集體建設用地，真正實現與國有建設用地同地同價、同權。第五，妥善處理征地過程中出現的法律糾紛。硬性規定沒有履行完法律程序的土地，政府任何部門或者受托的任何征地機構不得強行征收或者征用。上級政府或政府主管部門和管轄法院不得拒絕受理有關征地糾紛的行政復議或訴訟。

（三）充分發揮配套政策的保障作用，為改革我國征地制度提供保障。首先，建立健全農村社會保障體系，完善失地農戶社會保障制度。防止出現種田無地、上班無崗、社保無份的“三無”農民。完善失地農民的保障程度，讓失地農民有保障，讓農民與土地一起實現城市化。統籌城鄉發展，破解二元結構的一個重要方面便是要求政府職責到位，建立覆蓋城鄉一體的社會保障體系，免除農戶的后顧之憂，降低農戶對土地的依賴。隨著經濟的發展，國家綜合實力的增強，農村的社會保障程度應該可以逐步提高，使土地單純成為農戶的生產資料，而不是其生活資料和生存保障。其次，推動基層民主政治建設進程。規范村民議事程序，激發農戶的民主意識和調動農戶的參與積極性，規范村集體經濟組織的行為，清晰界定其民事與行政關系，是推動征地改革順利進行的前提和基礎。再次，發展現代農業，推動農業產業化進程。征地制度改革的關鍵在于關注農民利益訴求，提高農戶土地收益。提高農產品競爭力，實行規模化生產，集約化經營，可以提高農戶的收入水平，為順利推動征地制度改革發揮保障效用。最后，要通過機制建設保證被征地農戶的合法權益。政府一定要拿出部分征地收益給失地農民上保險，也要將就業安置等問題通盤考慮，把征地“紅利”更多讓給農民。土Mnh+wKQiVreYJwDYRDwiLhcjz8uVRmVFmiRjbevD9xA=地是農民的命根子，也是收入和財富的重要來源，如何遏制基層政府賣地沖動，保護我國稀缺的土地資源，緩解社會矛盾一直是個大問題。通過征地制度改革，將使被征地農民的利益得到更好保護，也會遏制亂占亂征耕地問題。

由此，我國征地制度改革路徑應該是改變目前農村土地非農化強制征收的方式，采取土地市場價格交易結合稅收的模式。也就是充分發揮市場機制作用將農村土地征用價格與市場價格掛鉤，以市價對失地農民進行有效補償，同時結合征稅的方式將因基礎設施改善等公共投資增值收益歸國家所有。

參考文獻：

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責任編輯 于曉媛