關于立體式協商民主網絡的完善

〔摘要〕 完善具有中國特色的立體式協商民主網絡，應通過完善黨際協商民主機制，提高黨際協商的效率；通過完善黨內協商民主體系，提升黨內協商的示范價值；通過開展黨群協商民主實驗，增強黨群協商的社會效應；通過優化“兩會”協商民主實踐，增進協商核心平臺建設。

〔關鍵詞〕 立體式協商民主網絡，黨際協商，黨內協商，黨群協商，“兩會”協商

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）02-0048-04

協商民主是一種交往形式，是自由平等的公民在政治參與過程中，評判審視政策建議、協調行為、達成共識的一種政治手段。〔1 〕作為對代議民主理論的修正與批判，它具有實質民主的意義。我國基于特定的原則和理念使用政治協商這一概念，它與協商民主雖實質不同，但具有相當大程度的親和性。當前，我國已經初步建立起一套立體式協商民主網絡，主要包括以全國和地方“兩會”為主體的頂層協商制度設計，以專題協商會、座談會、情況通報會等形式構成的協商重要機制，以村委會、居委會以及民情懇談會等創新模式為載體的基層協商民主實踐。立體式協商民主網絡是現階段我國應對多元文化發展所帶來社會沖突的現實回應，是化解轉型期社會矛盾、應對群體性事件的重要手段，更是整個民主政治體系的重要組成部分，在建設一個負責任的服務型政府中扮演關鍵角色。但是，在新的發展時期，這一網絡還有待進一步完善，從而適應民主政治建設發展的新形勢，解決新問題。

一、通過完善黨際協商民主機制，提高黨際協商的效率

黨際協商是在選舉、立法和決策過程中，依據平等、自由、理性的協商機制，在執政黨與參政黨之間達成具備科學性、合法性共識結果的一種民主形式。當代中國黨際協商民主是在中國共產黨的領導下，各民主黨派以人民群眾根本利益為前提，就國家大政方針進行磋商，為執政黨的最終決策提供科學依據的一種民主機制。這一機制是在歷史中形成并在實踐中得以發展的。抗戰時期，各黨派人士平等協商、共商國是的“三三制”政權是黨際協商的基本雛形。1949年，全國政治協商會議的召開，標志著政協協商平臺正式建立。新中國成立后，《中國人民政治協商會議章程》、《省、市各界代表會議協商委員會組織通則》等文件相繼頒布，我國的黨際協商民主得到進一步鞏固和發展。改革開放后，中國共產黨加強了對黨際協商民主的制度建構，使包括黨際協商民主在內的整個社會主義民主政治建設走上了快速發展的道路。

建構和完善黨際協商民主具有重要的理論價值與實踐意義。黨際協商“對我們國家有深遠的影響，對我們黨有極大的好處”。一方面，它擴大了觀察問題的視角，為黨的決策提供翔實的參考藍本與依據。“共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題，出主意”，有利于執政黨作出合理、正確的決策。另一方面，通過黨際協商，可以規避和化解決策風險，“即使發生了問題也比較容易糾正” 〔2 〕 （P272 ）。再一方面，黨際協商作為一項制度化的程序民主，是全國各黨派有法可循、各項政策有序展開、代表之間有效協商、保持政治主體之間穩定和諧的重要保障機制。因此，黨際協商民主既在實踐中堅持了中國共產黨執政的正當性，又使各民主黨派參政功能得以充分發揮，是保證中國共產黨正確執政、有效執政的最佳途徑。

然而，我國的黨際協商雖已建立了總的制度框架，但總體效率仍然不高，進一步推進黨際協商民主機制的完善顯得十分必要。首先，要提高各民主黨派的政治責任感。政治責任是民主政治的必要保障，作為參政黨或參政黨代表，需要具備必要的政治理論知識與政治洞察力，具備相當的政治責任感與政治勇氣，敢于提出符合本黨價值的意見或政策建議。在此基礎上，通過完善各民主黨黨內協商協調與獎懲機制，使民主黨派功能得以充分發揮，杜絕部分民主黨派代表缺乏準備、只當聽眾的現象。其次，要提高黨際協商民主制度的透明度。協商民主制度的相關法律法規必須在第一時間傳達到各民主黨派，每一次具體協商會議的議題、時間等事項的安排，也必須提前知會各民主黨派，使他們具備充足的準備時間。同時，不論是中國共產黨與各民主黨派日常進行的直接協商，還是政協會議中黨與各民主黨派進行的間接協商，其協商內容與結果，都應知會大眾媒體，并于第一時間公布，以增強民主黨派參與黨際協商的真實感，提升民主黨派參與政治協商的信心。最后，要不斷完善黨際民主協商的具體制度。黨派之間的民主協商是我國民主協商系統優化運行的基礎，要在《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》指導下，進一步細化對條文的法律解釋，提升法律規范的可操作性，探索制定“黨際協商法”或“黨際民主協商細則”之類的具體操作性法律，提高民主黨派參政議政的可操作化水平與制度運作的系統化水平。

黨際協商作為立體式協商民主網絡的直接環節，是展示我國政治協商成果的重要標志。通過采取以上綜合措施，務求提高各民主黨派參政議政的質量與實效，提升黨際協商以及整個協商民主網絡的效率。

二、通過完善黨內協商民主體系，提升黨內協商的示范價值

黨內協商民主是將協商民主理論運用到中國共產黨黨內民主運作之中，是在各中共黨員之間，就各自共同關心或者關切的利益問題進行自由平等的協商，以達成共識，形成黨內普遍接受的理論、方針或政策的過程。建黨九十多年來，中國共產黨對黨內民主進行了艱辛的探索，形成了決策前協商的傳統。周恩來在人民政協第一次會議報告中指出：從新民主主義開始，黨就形成了黨內決策首先要建立在黨內高度共識的基礎之上，即“會前經過多方協商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協議” 〔3 〕 （P129 ）。新中國成立后，中國共產黨以延安民主實踐為范本，對黨內協商民主進行了初步的制度設計，以民主組織生活會為載體，對黨內協商文化進行培育，并通過黨章賦予普通黨員一定的主體地位。十三屆四中全會后，中央逐步頒發了《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》等一系列文件，逐漸完善黨內協商的制度體系。

完善這一制度體系，對執政黨以及社會主義民主政治的發展都具有重要意義。首先，發展黨內協商民主有利于提高黨的決策水平。黨內協商共識，可以凝聚全黨力量，避免錯誤決策，是黨的決策民主化、科學化與高效化的重要保障。其次，通過黨內協商，可以增強黨員的主體意識，提高普通黨員的政治參與，提升他們對政治與公共事務的理解和關注，強化他們為人民服務的社會意識。再次，這一黨內直接民主的實現，還有利于打破論資排輩、年齡學歷等對黨內人才的限制，在促進黨內人才流動的同時，增進黨內團結，保持黨的先進性和純潔性。總之，規范化、程序化的黨內協商民主運作，既有利于提高中國共產黨的執政效能，也能最大限度地滿足人民群眾的訴求。盡管黨內協商發展較早，也已漸成體系，但在新的情況下還需要繼續加以完善。

完善黨內協商民主體系，發揮黨內民主優勢，一要充分尊重黨員的主體地位與黨員的民主權利。黨內協商強調普通黨員對黨內權力的直接管理權，它要求全體黨員平等地參與黨內一切事務的討論。黨員是黨內協商的主體，黨員民主權利得到保障是黨內民主協商的前提。所以，《中國共產黨黨員權利保障條例》的充分落實，是促進黨內協商民主健康發展的必要條件。二要增強黨內事務的透明度。知情是參與的基礎與前提。只有依照《中國共產黨章程》等相關規章制度的規定，使每個黨員享有充分的知情權，才能使黨內協商發揮實效，實現民主協商與民主監督。三要進一步擴大黨內事務的可協商范圍。黨內各項事務是黨內協商的客體。只有讓每個黨員都能在更大范圍內表達自己的意愿，參與到黨的大小事務的討論中來，才能進一步促進黨的民主決策與科學決策。因此，要在黨內領導干部制度、選舉制度與決策制度中逐步引入協商機制。四要完善黨內協商程序與機制建設。在形成決策或者管理方案的過程中，通過一系列協商制度和程序規范，確保黨內各成員達成共識。

總之，黨內協商是立體式協商民主網絡建構的基本環節，為推動黨際協商民主以至全社會協商民主建設提供保障。中國共產黨作為執政黨，在中國社會具有重要影響力。毛澤東指出，要“以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議” 〔4 〕 （P1130 ）。要以黨內協商民主體系的發展與完善，為中國社會協商民主提供積極的價值示范和經驗示范，并最終促進整個立體式協商民主網絡的協同與發展。

三、通過開展黨群協商民主實驗，增強黨群協商的社會效應

黨群協商是執政黨與群眾之間，通過協商論證的方式，協調各自對于社會公共事務的不同偏好，以達到觀念、利益相對一致的過程。執政黨是黨群協商的基本主體，人民群眾是日常性和社會性民主政治生活的一個組成部分，構成了黨群協商的相對主體。這一相對主體既包含個體的群眾，也包含群體身份的組織或社團。因此，在協商方式上，既包含群眾社團與執政黨的間接對話，也包含群眾個人與執政黨的直接協商。作為對“從群眾中來到群眾中去”這一群眾路線的貫徹與發展，我國在一定政治社會層面上，開展了一系列黨群協商民主實踐創新，如圍繞組織建設、重點工程項目、社區服務等黨委政府中心工作開展的黨群協商實踐，以及地方“代表委員”工作室、網上工作室、聯絡員制度等創新型民主協商形式。近年來，浙江溫嶺開展的“民主懇談會”，成為基層民主協商的成功范例。它在相當程度上把協商成果轉化為公共政策，推動了地方預算、公民知情監督權以及政黨責任等的發展，取得了良好的社會效果。

以上黨群協商實踐是執政黨與人民群眾的直接對話，因而黨群協商更能體現協商民主這一直接民主機制的價值內核，體現人民民主的價值意義。對執政黨而言，黨群協商可以促進執政方式和執政理念的轉變，增加人民群眾的政治參與，擴大執政資源，鞏固執政基礎。對人民群眾而言，黨群協商提供了一個與執政黨溝通的有效渠道，增進雙方對公共性政治議題的溝通與理解的同時，增強公民意識，提高政治參與的責任感與效能感，最終推進黨群關系和諧，維護社會的穩定與發展。

由此可見，黨群協商是增強立體式協商民主網絡總體效果的重要手段。但在目前，黨群協商仍是立體式協商網絡建構的薄弱環節，因此，有必要在制度化框架內，創新黨群協商民主實踐，探索黨群協商的有效模式。首先，黨群協商為傳統公民政治參與空間的擴大提供了路徑，應將基層群眾納入協商主體，把所有符合法律規范的渠道都納入制度化黨群協商體系中，建立執政黨與社會良性互動合作關系。黨的十八大報告指出，社會主義民主協商制度要做到“三廣”，即廣泛協商、廣納群言、廣集民智。要以執政黨與社會的協商機制建設來保證公民有序的協商參與，以協商程序建設來保障各群體暢順的利益表達權利，以協商監督建設來保障公正的公共決策，促進公民社會與執政黨之間形成共負責任、共擔風險的政治共同體。其次，要針對網絡時代特征，積極增加新媒體中黨群協商的民主存量，盡可能減少公民無效、無序的網絡政治參與，推動執政黨與群眾網絡溝通制度化、常態化建設，增強網絡黨群協商的實效性，化解網絡政治參與風險。最后，要積極借鑒西方黨群協商經驗，避免黨群協商功利性、權益性與低效化風險，保護弱勢群體利益。

總之，黨群協商是應對轉型期民主社會挑戰的重要手段，應通過法律制度框架內黨群民主協商實驗的開展與推廣，循序推進黨群協商建設，促進黨群聯動，增強黨群認同，使執政黨有效應對社會風險，最終提高黨群協商，以及整個協商民主網絡的社會效應。

四、通過優化“兩會”協商民主實踐，增進協商核心平臺建設

全國和地方的“兩會”，即人民代表大會、人民政治協商會議，是基于我國民主政治實踐經驗的制度設計，是在全國或地方范圍內共商國是的最高層級機構，是整合黨、政府與社會關系的最高平臺，在我國政治協商體系中居于核心地位。“兩會”的協商功能在實踐中逐步形成與演化，其歷史源于中國共產黨早期領導人對原人大、政協的初步設計。李維漢將人大、政協以及“國務會議”稱為“三套協商”。在談到政協的功能時，毛澤東指出：“通過政協容納許多人來商量事情很需要。雖然全國和地方的人民代表大會、國務院和各省市人民委員會各方面都容納了許多人，但是還需要政協全國委員會和政協地方委員會。”他還進一步指明政協的五大主要協商任務：“協商國際問題”、“商量候選人名單”、“提意見”、“憲法的實施問題，鞏固人民民主制度問題”、“協調各民族、各黨派、各人民團體和社會民主人士領導人員之間的關系”以及“學習馬列主義” 〔5 〕 （P384-385 ）。鄧小平進一步指出“人民代表大會、政協會要開好”，“要讓群眾能經常表達自己的意見，在人民代表大會上，政協會議上……使他們有意見就能提，有氣就能出” 〔2 〕 （P273 ）。“兩會”現已成為中國政治生活中客觀存在著的一種民主政治形態。

新中國成立以來，通過“兩會”的協調和規范，實現了民意對政治系統的制度化進入。其中，人民代表大會是人民當家作主的重要制度載體和最高實現形式，是推動我國協商民主發展堅強的政治保證。它通過在立法、監督中引入協商步驟，協調解決涉及公共事務或與群眾切身利益密切相關的重大事項，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，因此，要重視和發揮人大的作用。人民政協是我國協商民主的重要基礎。歷史上，人民政協是我國唯一一個允許民主黨派以政黨身份參與的協商機關，是人民群眾意見表達和實現的主渠道，是協商民主實踐的現實政治基礎，因此，也要積極發展和完善這一利益協調平臺。

優化和推進“兩會”平臺建設，首先要進一步提升其政治地位，特別是加強政協參政議政的功能與作用。提升協商民主的政治地位是推動其發展的強勁動力，要把協商作為重要一環納入決策體系。政治協商制度不僅僅是處理問題的政治手段和方法，還作為一項基本的制度安排，是制度化民主政治運作中的重要一環。它是確保社會各界與民主黨派對執政黨的民主監督，確保國家權力服務于廣大人民大眾的必要手段。“法制國家制度，尤其是富有生命力的公眾社會是重要的，因為國家制度化了的協商能夠從公眾社會中汲取自身的動力。” 〔6 〕其次，要增強“兩會”效能，特別是提高人大代表與政協委員對基層民眾意見的吸納力度，推動人大、政協與社會之間的良性互動，增進代表與代表之間的協商議政能力，更好地實現人民代表與政協委員的選舉代議功能。要讓平臺內的34個界別，各黨派、各團體、各民族、各階層的代表充分表達自己的利益訴求，傾聽其他界別的呼聲和要求，增進理解、互相妥協，形成利益關系的平衡。最后，要對協商的內容、形式和程序作出具體而明確的規定，使我國協商民主朝著制度化、程序化方向邁進。黨的十八大報告再次明確，要“完善協商民主制度和工作”為基礎的“兩會”協商機制，通過協商民主網絡的中心環節與平臺建設，引領整個協商民主發展，規范化和制度化解決“經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”，以“深化改革，推動發展，提高化解矛盾、維護穩定能力”。

綜上所述，“兩會”協商是整個立體式協商民主網絡的中心環節與核心平臺，是引領其他協商民主、促進整個協商網絡得以充分發揮的最重要機制。要通過“兩會”協商民主實踐的優化，促進協商核心平臺功能的充分發揮。

構建中國特色的立體式協商民主網絡，充分發揮各層級協商民主實踐的功能及其聯動優勢，是破解我國民主政治難題的重要路徑選擇，應通過建立協商網絡，展示協商能力，開展協商實踐與打造核心平臺，提高黨際協商的效率，體現黨內協商的示范價值，增強協商網絡的創造力與生命力，發揮立體式協商民主整體優勢，在理論上與實踐中，推進當代中國政黨政治的科學化。立體式協商民主網絡的建立，既能保證我國民主結構的多元化，避免單一或多數民主機制的缺陷，又能發揮權力體制一元性的特點和優勢；既能不斷擴大政治參與，促進全國人民平等、協商、合作，又能形成全國統一的意志和團結的力量，實現民主與集中的辯證統一，為實現社會主義現代化提供穩定的基礎與發展動力，是中國政治現代化對民主形式的一種理性選擇。

參考文獻：

〔1〕陳家剛.協商民主引論〔J〕.馬克思主義與現實，2004（3）.

〔2〕鄧小平文選：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔3〕周恩來統一戰線文選〔M〕.北京：人民出版社，1984.

〔4〕十三大以來重要文獻選編：中〔M〕.北京：人民出版社，1991.

〔5〕毛澤東文集：第6卷〔M〕.北京：人民出版社，1999.

〔6〕〔德〕哈貝馬斯.現實與對話倫理學——哈貝馬斯答郭官義問〔J〕.哲學譯叢，1994（2）.

責任編輯 周 榮