“瞄偏”與“糾偏”：社會救助對象的確定

〔摘要〕 目前，我國在社會救助對象的確定中存在“應保未?！?、“保不應?！薄ⅰ皯宋赐恕钡让槠F象。產生這種現象的主要原因是：申請者存在“福利欺詐”與“棄真錯誤”，社會救助服務人員兼有審查不力與“取偽錯誤”，家庭經濟狀況調查缺乏可操作性的核對方法?！凹m偏”的有效舉措包括提升社會救助服務人員的審查業務水平、建立規范有效的家庭經濟狀況核查機制、明確違規獲取或給予救助資格行為的法律責任等。

〔關鍵詞〕 “瞄偏”，“糾偏”，社會救助對象，最低生活保障制度，現象，原因，舉措

〔中圖分類號〕C916 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）02-0073-04

作為社會保障系統的組成部分，社會保險對象的權利與義務是對等的，權利的獲得必須以繳費義務的履行為前提，而社會福利、社會救助對象權利的獲得無需履行任何繳費義務，資金來源和給付是單向性的。但與社會福利采用“普遍性”的“按人頭發放”方式以提高其對象的生活質量不同，社會救助采用“選擇性”的“須經家庭經濟調查”方式以保障其對象的最低生存與發展。我國社會救助的基本框架業已建立，目前的突出問題之一是如何甄選出符合救助條件的對象。本文擬分析社會救助對象確定過程中“瞄偏”現象產生的原因，并在此基礎上就“糾偏”提出政策建議。

一、社會救助對象確定中的“瞄偏”現象

社會救助執行的是“特殊社會關照”原則，將社會資源用于真正困難的個人和家庭，以提高制度的行動效率。確定社會救助對象，即是受益者選擇機制建立及其運行的過程。就最低生活保障制度而言，先是設定最低生活保障標準，再通過家庭經濟狀況調查甄選出符合給付條件的申請者。根據民政部、國家發改委、財政部和國家統計局最新指導意見，低保標準可以采用基本生活費用支出法、恩格爾系數法或消費支出比例法進行制定和調整。而對低保申請者進行家庭經濟狀況調查的實質就是執行低保標準，計算其家庭成員人均收入，從而確定是否給予救助以及救助標準（補差金額）?？h級人民政府民政部門、街道辦事處和鄉（鎮）人民政府以及受其委托的村（居）民委員會主要通過入戶調查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請者的收入進行調查。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，也開始調查申請者的資產，以全面核實其家庭經濟狀況和實際生活水平。在程序上一般包括上述三級機構的評審、審核和審批（以下簡稱“三級審查”）以及“三榜公布”，還包括確定救助資格之后的復核。

但在實踐中上述兩個步驟并不能準確而又全面地將符合救助的社會救助對象甄選出來，仍然存在“瞄偏”的現象。最低生活保障救助對象的“瞄偏”主要表現為這樣幾種情況：一是符合救助條件者未被納入救助范圍，即所謂的“應保未?！保欢遣环暇戎鷹l件者納入了救助范圍，即所謂的“保不應?！保蝗欠暇戎鷹l件者納入救助范圍之后其經濟狀況得到了好轉，不再符合救助條件但卻仍在享受救助資格，即所謂的“應退未退”。救助對象“瞄偏”現象在全國范圍內不同程度地存在，如河南省2011年下半年開展的“農村低保政策執行情況專項檢查”查出各類不符合條件的低保救助對象27.9萬人，其中救助對象家庭收入好轉仍在享受救助者有18萬人，救助對象已死亡仍在享受救助者有3.8萬人，救助對象戶籍外遷、農村低保轉農村五保、農村低保轉城市低保仍在享受救助者有5.6萬人，通過“人情?！薄ⅰ瓣P系?！焙吞峁┨摷傩畔Ⅱ_取救助者有1.5萬人，同時全省審核新增農村低保救助對象32.8萬人。重慶市奉節縣2012年通過對6.7萬低保救助對象的復核也查出各類不符合救助條件的救助對象783戶1390人。

救助對象“瞄偏”造成的直接經濟成本是降低了社會救助資金的使用效率，間接社會成本是損害了社會公平，同時造成養懶漢的“福利依賴”現象。因此，相對于直接經濟成本，“瞄偏”的間接社會成本更為嚴重，且是無法估量的。社會救助對象“瞄偏”是一個世界性的難題，隨著制度的完善及社會監督的跟進，救助對象“瞄偏”的現象在減少，但其仍將會在很長一段時期內存在。

二、社會救助對象“瞄偏”的原因

社會救助對象“瞄偏”的原因是多方面的，有制度設計方面的缺陷，也有制度執行方面的不足；有社會救助服務人員方面的問題，也有申請者方面的問題。以最低生活保障制度為例，以下三個方面影響了“瞄準度”：

（一）申請者存在“福利欺詐”與“棄真錯誤”。在社會救助實踐中，同時存在申請者的“福利欺詐”和“棄真錯誤” 〔1 〕。社會救助資金來源和給付的單向性是申請者進行“福利欺詐”的直接原因。正是因為無需履行繳費義務，大多數社會成員都希望能夠在不同程度上獲取社會救助給予的利益，認為“不拿白不拿”。一個重要的誘因是當前其他專項社會救助項目一般都將低保救助對象自動納入救（援）助范圍。實施綜合救助可以全面解決困難居民的生活與發展問題，但也導致了申請者家庭人均收入與低保標準“一元之差（收入高于低保標準一元就不能享受低保待遇）則待遇天壤之別”?！? 〕部分申請者為此故意隱瞞其家庭收入和財產，使之低于或盡可能低于低保標準，從而獲得或盡可能多地獲得補差額，進而又可以在更大范圍內獲得其他專項救助帶來的收益；部分申請者不惜“拆戶”，將沒有收入或低收入的家庭成員“剝離”出去單立門戶以申請低保救助資格，但仍以家庭名義共同生活，共同使用各項經濟資源。

“棄真錯誤”是指原本符合救助條件的申請者放棄申請社會救助的行為。申請者發生“棄真錯誤”的主要原因是對低保制度的政策目標、申請所需材料、申請流程不了解或不夠了解，阻斷了他們對低保救助的申請。這一方面是因為低保制度在基層的宣傳不夠，甚至一些村（居）委會干部對政策也不完全了解；另一方面是因為申請者文化水平較低，制度信息獲取困難，農村地區以老人、婦女和兒童為主的留守人群更是如此。申請程序過于復雜，部分居民認為申請成本超過了救助收益也是申請者發生“棄真錯誤”的重要原因。成本主要包括經濟成本和社會成本，經濟成本發生在申請材料的搜集、準備上，社會成本包括“三級審查”、“三榜公示”可能帶來的“羞辱”等。

（二）社會救助服務人員兼有審查不力與“取偽錯誤”。社會救助服務人員是指承擔“三級審查”、“三榜公示”事務的相關工作人員。他們的工作導致低保救助對象“瞄偏”，包括客觀條件限制致使的審查不力和主觀上有意為之的“取偽錯誤” 〔1 〕。有效的審查需要有專門的執行機構和服務人員隊伍，它所耗費的行政成本、經濟成本較為龐大。實踐中，縣級民政部門內部設立了專門的機構管理和經辦低保業務，并配備了工作人員，但絕大部分仍較難保質保量地承擔轄區內的低保工作，人手短缺是主因。街道辦事處和鄉（鎮）雖然名義上配備了低保專干、民政助理，但是這些人員往往身兼數職，主要精力放在了計劃生育、招生引資、社會治安綜合治理等對當地來說更為重要的工作，只能“業余”地處理低保工作。于是這兩級機構將大量的低保管理、審查方面的工作轉移給了村（居）民委員會。大部分村（居）干部文化程度不高，對政策領悟水平有限，加之并沒有一套行之有效的家庭收入、財產計算、核查方法，導致他們在審查時擁有極大的自由裁量權，表現出一定的隨意性。同時，現有的社會救助服務人員隊伍業務素質參差不齊，街道辦事處和鄉（鎮）、村（居）民委員會的人員流動性也較大，多是“半路出家”，沒有接受過社會救助方面的專業學習，沒有相關的工作經歷。一些地方低保工作經費配備不足，基本的辦公設備和交通工具無法落實；長期聘用人員或臨時聘用人員比例較大，工資待遇較低，又進一步挫傷了工作熱情和積極性，加劇了人員流動性。

“取偽錯誤”是指社會救助服務人員主動將原本不符合救助條件的申請者納入救助范圍，造成所謂的“人情?！?、“關系保”。“取偽錯誤”在兩種情況下發生，一是社會救助服務人員為了個人利益，通過了家庭人均收入高于低保標準的申請者的審查。這類現象多發生在村（居），相關人員將低保救助資格違規給予親朋好友以及對其有利害關系的其他人員，如隨著基層民主制度的施行，許諾給予投票人低保救助資格甚至成為村（居）干部候選人在競選中拉票的手段。另一種情況是審核機構將低保救助資格當作維護“集體利益”的一種“資源”，如有的鄉（鎮）將其當作一種 “擺平術”，用于在私底下收買上訪事件的當事人，以避免其升級為影響社會穩定的事件?！? 〕

（三）家庭經濟狀況調查缺乏可操作性的核對方法。無法制止“福利欺詐”、社會救助服務人員對申請者家庭經濟狀況調查審查不力的技術性障礙是缺乏可操作性的家庭收入和家庭財產核對方法。在實踐中，申請者家庭成員非正規就業收入、外出打工收入、子女贍養費收入基本無法核對；受《商業銀行法》等法律限制，申請者家庭的銀行存款、股票及其收益等也無法核對。申請者家庭成員工資收入的核對往往得不到雇主的配合，現行的法律法規下雇主不會因為開具雇員不實工資收入證明而獲得懲罰。在農村地區面臨的另一個重大問題是居民收入以實物為主，難以貨幣化，尤其是所飼養的家禽。在低保制度建立之初，社會救助服務人員一度使用“代理性家計調查”，即選用適合當地民情的一兩項容易辨別的指標來判斷申請者個人或家庭的經濟狀況，〔4 〕比如是否在使用電視機、電話、手機、空調，是否飼養寵物，是否穿戴首飾等，核對電費、電話費金額等，并以此作為是否給予救助的關鍵性指標，實行“一票否決”，或者超過一定標準就取消救助資格。綜上所述，缺乏可操作性的申請者家庭收入和財產核對方法，給了企圖進行“福利欺詐”的申請者以可乘之機，也給社會救助服務人員的審查工作帶來極大的困難。

三、社會救助對象“糾偏”的舉措

恰當水平的“瞄準度”應能確保社會救助發揮“最后一道防線”的制度職能，同時避免養懶漢，維護社會的公平正義。就最低生活保障制度的性質和我國當前低保資金投入水平看來，提高“瞄準度”，實現“應保盡?！?，避免“保不應?！?，落實“應退盡退”，可以采取以下舉措：

（一）提升社會救助服務人員的審查業務水平。提高社會救助人員的審查水平具體有兩種思路。一種是提高隊伍素質，加強現有社會救助服務人員隊伍的培訓。社會救助工作不但政策性強，而且專業性也強， 應該重點對村（居）委會社會救助服務人員、文化程度在中?；蚋咧屑耙韵碌娜藛T、從事社會救助工作在兩年以下的人員，培訓內容既要包括基本的社會工作、社會保障、社會管理方面的業務知識，也應注意對職業道德、人文關懷意識的培養。這個問題還可以通過提高社會救助服務人員的招錄標準來解決。從社會救助服務人員隊伍整體素質提高的角度考慮，街道辦事處和鄉（鎮）及以上社會救助機構在現有編制自然減員，或其他原因需要招錄新人員時，應提高招錄門檻，明確（優先）錄用社會工作、社會保障及相關專業人員。在這個過程中也應該警惕“帕金森定律”所帶來的“金字塔上升現象”，杜絕西方國家所謂的“福利機構揮金如土”現象在我國重演。西方不少國家，救濟機構的行政管理費用超過了救濟預算總額的60%，大部分救濟款被不是窮人的救濟機關占用，或者說救濟機構和人員的無限制擴張導致了救濟資金的無效膨脹?！? 〕

另外一種思路是由獨立于政府社會救助行政組織體系之外的社會工作機構及社會工作者隊伍執行申請者救助資格審查及其他管理工作。社會工作起源于濟貧活動，早在19世紀中期德國愛爾伯福施行的“愛爾伯福制”中，已經出現了按行政分區，由賑濟專員接觸救助者，對其進行家計調查，對確有需要者進行救助并對其進行重訪調查的做法。對專業社會工作的發展產生重要影響的慈善組織會社也使用對申請者進行家計調查的方式——派出“友善訪問員”訪問申請者，對申請者的個人和家庭都進行調查后，按其個別情況給予處理?！? 〕 （P33 ）在西方國家以及我國的香港和臺灣地區，都是由專業社會工作者承擔對社會救助申請家庭的經濟調查工作。這種安排的優勢在于，社會工作機構及社會工作者可以從第三方的立場、使用專業的方法、以人性化的方式對申請者進行資格審查，一方面可以避免“取偽錯誤”，另一方面可以準確地核查申請者是否具備救助資格，從而極大地提高救助對象的“瞄準度”。同時，社會工作“助人自助”的理念也可以幫助不同的救助對象開發其潛能，增強其自身發展能力，提升他們回歸社會的能力。

（二）建立規范有效的家庭經濟狀況核查機制。實施家庭經濟狀況調查時，對于低保申請者家庭以及已保家庭故意隱瞞收入、收入不穩定、收入難以精確量化和相關部門不配合的情況，除提高社會救助服務人員的經濟狀況核對水平外，亟待建立規范有效的家庭經濟狀況核對制度。在審查內容方面，對于容易被申請者隱瞞銀行存款、有價證券、房產、汽車等進行重點核查，在獲得申請者授權的基礎上，聯合金融、住建、公安等部門進行核查。同時，也可以建立第三方證明制度，由申請者的親友對申請者家庭的收入和財產信息的真實性進行證明?？梢詫σ驯ο筮M行分類，以提高家庭經濟狀況的復核效率，有效開展動態管理。對于“三無”人員、重殘戶，可以延長復核周期，一年一復核；對于“支出型”貧困低保家庭，可同時給予專項救助，并對其進行不定期復核；對其他類型的低保家庭，可以半年一復核。

人性化地進行家庭經濟狀況調查有利于減少申請者家庭故意隱瞞情況的發生。應允許申請者家庭擁有一定數量的用于維持正常生活和應急之用的實物及貨幣資產，如北京市規定低保家庭人均可擁有不超過申請時城市低保標準的24個月總的實物資產及貨幣資產 。為達到鼓勵就業，增強低保救助對象流動性的目標，在對救助對象的救助資格進行跟蹤復核時，可對其積極就業的所得在一定時間內給予一定比例的豁免，也可以設立高于低保標準的低保退出標準，實行低保標準彈性化，促使有勞動能力的低保對象更積極地尋找就業機會。〔7 〕 （P79 ）

（三）明確違規獲取或給予救助資格行為的法律責任。除了以上兩方面的措施外，還應明確違規獲取或給予社會救助資格相關責任人員的法律責任。這就需要進一步完善社會救助的法律體系。完整的社會救助法律體系包括憲法中有關社會救助的條款、社會救助法及其他相關法律、行政法規、地方性規章和部門規章等?！吧鐣戎ú莅浮睔v經國務院常務會議兩次審議均未通過，迄今仍未能提交全國人大審議，因此，最低生活保障方面的專門法律缺失。行政法規僅有1999年發布的《城市居民最低生活保障條例》，對城市低保標準的制定、家庭經濟狀況調查進行了較為籠統的規定，給實際工作的開展留下了較大的自由裁量空間。而農村低保的實施依舊停留在國務院通知的層次上，尚無行政法規。低保制度在救助對象瞄準方面階段性、片面性的頂層設計，當前僅靠國務院和相關部委陸續發布文件加以修補。因此，要加快提升低保法制化水平，盡快出臺“社會救助法”，同時健全低保的行政法規、地方性規章和部門規章，對違規獲救助資格者，如故意隱瞞家庭經濟狀況的申請者、已保對象和違規給予救助資格者，如“人情保”、“關系保”的責任人的法律責任要加以明確。對于前者，取消救助資格的同時追回其騙取的低保金，視情況處于一定金額的罰款，性質嚴重者追究其刑事責任，并將其行為記錄在案，對其日后申請低保及其他專項社會救助項目的救（援）助資格時給予重點審查。對于后者，取消救助資格的同時追回發放的低保金，視嚴重程度對責任人進行通報批評、調離原工作崗位、黨紀政紀處分，直至追究法律責任。

此外，加大低保制度的宣傳對提高“瞄準度”的作用也不可小覷。提高廣大群眾尤其是困難群眾對低保政策目的、運行原理和申請流程的知曉水平，可起到兩方面的作用：一是提高群眾對低保制度的認識水平，積極行使社會救助權利，同時主動遵守相關規定，減少“福利欺詐”和“棄真錯誤”的發生；二是加強群眾對低保制度運行全過程的監督，有效遏制申請者和已保對象的欺詐行為，以及低保管理經辦機構、社會救助服務人員“取偽錯誤”等違規現象。

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責任編輯 周 榮