改革紅利論與國有資產管理體制的完善

〔摘要〕 進一步完善各類國有資產管理體制，是黨的十八大明確提出的重大任務。改革紅利論作為新形勢下繼續改革的強大思想武器，對國有資產管理體制改革具有價值論與方法論的指導意義。從價值視角看，實現國有資產紅利的全民共享是完善國有資產管理體制面臨的深層問題；從方法視角看，我國應積極構建國民取向的國有資產管理體制，切實實現國有資產“國民紅利”價值的實至名歸。

〔關鍵詞〕 改革紅利論，國有資產管理體制，意義，價值論視角，方法論視角

〔中圖分類號〕F015 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）02-0093-04

黨的十八大明確提出，要“進一步完善各類國有資產管理體制”。這表明，改革開放以來國有資產管理體制改革取得了重大成效，但改革尚不徹底、尚不充分，需要我們堅定不移地將改革繼續推向深入。本文嘗試以改革紅利論為認識工具，對進入“深水區”的國有資產管理體制改革進行求解。

一、改革紅利論對進一步完善國有資產管理體制的價值論與方法論意義

改革紅利論是人們對繼續改革系列論斷和精神的通俗概括。其標志性觀點有：“改革是最大的紅利”，“我們必須也只能往前走，沒有退路”，“讓人民過上更加美好的生活，必須通過改革開放”，等等。可見，改革紅利論的根本特征是國民取向。

改革紅利論蘊含著豐富的思想。其中主要有：第一，改革是最大紅利，其目的就是讓廣大人民受益。這是最根本的價值標尺，體現出馬克思主義的價值觀和歷史觀。第二，改革紅利論有兩個基本前提：一是改革必須建立在尊重和發揮人民主體地位和首創精神的基礎上；二是改革必須堅持公平正義，唯其如此，改革才能形成紅利。第三，執政者既要重視各項具體利益的創造和公平分配，讓人們在實實在在的紅利分享中感受改革之益，又不能唯小利、短利是論，繼而止步不前，而要從根本上抓住不斷改革這一最大紅利，才能源源不斷地釋放出無數具體紅利。

那么，改革紅利論對進一步完善國有資產管理體制具有什么意義？其中有兩點是毋庸置疑的，即價值論意義與方法論意義。

和所有改革一樣，國有資產體制改革進入深水區后，也遭遇到不少阻力，包括既得利益者的阻撓，如坐擁不正常巨額年薪的國企高管的阻力、坐享國有資產改革便利和灰色收益者的阻力；對繼續改革方向不明者的疑慮和害怕，如有人對國有資產體制改革的市場化經營模式心存困惑和擔心。應清醒認識到：深化國有資產管理體制改革固然有風險，但半途而廢或“不痛不癢地改”風險更大。包括國有資產所有權與使用權混濁、國企內部人控制、資產管理績效模糊等在內的頑固制約國有資產保值增值的深層次問題，決不會自動消失；同時，這些問題的解決也不可能從舊思維、舊辦法中找出答案，只有通過深化改革才能達成目標。

改革至今，我們嘗到了依靠全體國民搞改革的甜頭，但回顧和審視過去也發現，國有資產領域的改革或許因為決策者對其特殊性的考量，改革的“國民參與”尚有待進一步加強和“補課”。比如，廣為社會矚目的包括國企出售在內的國有企業改制中的公眾議程還很薄弱，這也是社會各界意見最為集中的問題之一。所以，下一步改革的方法創新必須導入改革紅利論的內在方法要求。比如，為了最大程度地減輕改革阻力，要善于“在利益增量上做文章，在利益預期上作調整，同時穩妥推進存量利益的優化”（李克強）。如，將國有資產改革的新增利益注入中低收入者和基礎性行業，讓國民對國有資產改革的好處看得見摸得著。

二、實現國有資產紅利的全民共享是完善國有資產管理體制面臨的深層問題：改革紅利論的價值視角

新中國成立至今，國家通過各種途徑、特別是歷經改革開放建立起強大的國有資產體系，為國家各方面建設發揮了重大作用。但隨著國有資產管理體制改革的不斷推進和深化，一個更深層面的問題日漸暴露，這就是國有資產的全民紅利性問題，說到底是國有資產收益與國民利益的具體相關性問題。

究其本源，“國有資產收益”是國有資產產權性收益，即來自對國有資產的所有權占有，具體產生于國企或國家參股企業的勞動者為社會創造的剩余產品價值。基于社會契約論，“根據契約產生的國家是為實現公意——共同意志、公共幸福、公共利益而存在并實行統治的”。與此相應，整個的國有資產說到底是全體國民的資產。因而，各種國有資產及其收益的所有權應該而且必須屬于國民并受到法律保護，也就順理成章地具備了“國民紅利”屬性。但不能不看到，國有資產“正收益”并不一定意味著全體國民享受了國有資產紅利。從歷史到現實，國有資產都存在所謂的“有收益無紅利”，或者“大收益、小紅利”甚至“正收益、負紅利”問題。這是因為，由于制度設計和制度執行的問題，國有資產收益的主體和國民紅利的主體有時并不一致。

在我國，有關國有資產管理及改革，過去只把重點放在保值增值上，而忽視了保值增值后的紅利歸屬。堅持改革紅利論，要求我們必須將二者同等重視、相提并論。要順應國企紅利問題的社會主流意見，切實研究和實現國有資產收益的全民分享。顯然，包括央企在內的國有企業，如果一方面利潤全球排名前茅，另一方面完全不予民分紅，甚至如果真像媒體報道的，加入到國家收入分配改革的“阻力軍”行列，這樣的國企顯然有悖其企業身份和本質。

強調國有資產的國民紅利屬性切中現實之急需。眾所周知，“十二五”期間整個民生領域的資金缺口極為龐大，需要花錢的地方和數量太多太大，而國有資產，也只有真正轉變為民享民有的紅利，全體國民作為國有資產的最終產權所有者才具有實質性意義，也即國有資產價值的實至名歸。概言之，提出和看到國有資產的國民紅利屬性，既讓我們對國有資產價值本身有了新的發現和認知，又賦予了國有資產收益歸屬成敗乃至整個國有資產管理體制改革成敗評判以具實質性意義的新標桿、新尺度。

但是，目前國有資產“紅利價值”的實現存在諸多悖論。一是保值增值目標與事實上的減損流失的悖論。通過國家力量對國企的監督管理，使國有資產保值增值，這是國有資產治理制度設計的初衷。然而，由于監管者和被監管者（即國企經營者）的目標與效用函數不同，加上激勵約束的制度缺漏特別是對監管者的監管弱化，最終結果是監督失靈，國有資產流失。尤其是國企改制過程中的資產流失更是引起了社會的普遍關注和爭論。與此相關，有一種誤解一直貫穿國有資產流失話題的討論中，即：將國企凈資產的估值與國企出售的實際額度比較作為國企出售是否存在流失的評判標準。其實，這是有問題的。從公眾作為國企的合法所有者著眼，衡量國企出售是否存在資產流失的根本標準只能是出售行為是否為公眾的本意、出售過程是否向公眾公開。而當前國企出售中的要害恰好就在這一點上，即沒有經過人民或人民意愿的真正同意或認可。故而，不管出售價格是高于亦或低于凈資產估值，都屬于國有資產流失無疑。二是國有資產之名與單位資產之實的悖論。雖然學界沒有“單位資產”一說，但在現實中把國有資產當成單位資產隨意處置的現象比比皆是。近日央視披露的上海某國有單位“豪門盛宴”案其實只是公款吃喝問題的冰山一角，其本質是“國有資產單位化”、“舌尖上的國有資產浪費”問題。現行國有資產管理體制的嚴重紕漏，諸如有效的國有資產動態評估、動態登記、動態調劑、動態清算等制度體系的缺失，為國有資產處置的隨意化行為提供了便利與可乘之機。其直接后果是肢解國有資產的整體性、統一性，繼而在各自為政的國有資產消費格局下吞噬著國有資產內在的效率與公平。三是人民紅利與官員灰色收益的悖論。理性經濟人假設揭示出，政治領域活動的主體和經濟領域活動的主體在追求自身利益的最大化上別無二致，關鍵在于法制狀態的健全與否。這同樣適用于國有資產領域。在各個行業都可以輕易發現，一些人利用職務上的便利假公濟私，瞞天過海，巧奪國資，最終導致資源配置的低效率和人員腐敗。這是國有資產的人民紅利屬性與官員灰色收益的悖論，反映出“公權”（國企經營管理權同樣屬于公權之列）侵蝕國資的一個重大側面。四是有收益無紅利的悖論。以央企來說，其占有的公共資源非常龐大，國家的信貸資源、政策資源乃至人才資源、技術資源，大量的是由央企占有，但是很長時間內這些央企創造的利潤與國民并無關系。按官方的說法，中國國有企業到2006年為止沒有分配紅利。像國有銀行，在享譽“全球最賺錢的銀行”成績單的同時，卻并不上交分文紅利。這在事實上已經構成國民心理層面的嚴重悖論，反映出人民作為國有資產所有者地位事實上的空洞與疲軟。當然，近些年來央企分紅的開始破題，可視為國有資產改革發展回歸和彰顯其國民紅利屬性的開始。

導致以上悖論的原因很多，但立足國有資產的國民紅利這一終極價值屬性會發現如下主要原因：一是國有資產管理及改革過多強調了國家目標，卻未能足夠明確地謀求國有資產價值向國民利益的有效轉化。二是改革的程序性和規范性尚不足，最根本的是國有資產改革中的公共選擇權和人民民主性具體落實不夠。三是改革中依法不足、依潛規則有余，暗箱操作吞噬了國有資產的全民紅利效應，法治對民治的保障作用還趨弱。四是制度創新還不強，國有資產管理的制度優勢和制度紅利遠未真正形成。五是民本導向的國有資產管理新文化遲遲未能形成，思想對實踐的內在“正能量”不足。

以上悖論的根本問題是國有資產的全民紅利價值實現難。其后果是，國有資產的保值增值對實現人民共享紅利的愿望差強人意，國有資產收益分配的不公，加上利益格局復雜化的凸顯，一定程度上影響了人們對國有資產體制改革的信心和“盼頭”。由此表明改革尚不徹底，深化改革勢在必行而任重道遠。

三、構建國民取向的國有資產管理體制：改革紅利論的方法視角

十八大報告提出，在經濟發展過程中，要提高居民收入在國民收入分配中的比重以及勞動報酬在初次分配中的比重。這體現出堅持人民取向的改革訴求。在國有資產管理改革中，同樣應遵循這一改革取向以及改革紅利論思維，既要搞好頂層設計，又要尊重群眾和基層的首創精神，進一步加大以人民參與、人民享有為取向的國有資產管理體制改革力度。

（一）充分考慮人民的利益，最終實現人民共享改革成果。以社會契約理論觀之，大凡涉及國有資產的組織，就內在地涵蓋有契約關系。代理人替委托人看守資產，包括資產的決策和處置，必須符合委托人的本意，且最終利益必須返還委托人。從國有資產管理的最敏感問題之一即紅利分配來看，如果把紅利的最終占有者局限在集團公司或所謂的“資產運營公司”上，這顯然不符合全民財產、全民收益的產權經濟學原理，更有悖于委托代理關系的精髓。應該說，紅利除了必要的留成外，其余部分應通過法定的公共程序漸次性地返還至全民。在當前教育、醫療、養老、農村建設等關系國計民生的領域急需資金的情況下，在堅持合理性和可行性的原則下，加大國企對國民的分紅力度是一個必然選擇，而由不得歷史慣性或所謂“傳統”、傳統體制的阻撓。與此同時，要重視調整與完善利益格局，以公平正義作為深化國有資產體制改革的原則和方向；要直面從國有資產改革中優先獲利者和高額獲利者、未能獲利者或獲利甚微者，并以政治勇氣和智慧應對之；要旗幟鮮明地反對和糾正少數地方、少數部門那種掠奪和蠶食國有資產的偽改革、歪改革。

（二）依程序辦事，落實公共選擇權和產權民主性。建構人民取向的國有資產管理體制，在技術上必然涉及建立“公共選擇——公共監督”程序的問題。如果國有資產“代理者”頭上缺乏那把委托人的監督之劍，就很難避免“代理者交易”變成監守自盜。以國有企業支付紅利來說，首先一定是指通過公開程序，公眾確實獲知了國家機構收到的紅利情況；其次一定要經過規范的公共決策程序，讓這種收入及收后的支用切實接受民意機構的審議批準。再以國有資產“減持”來說，其過程要公開、公平、公正，而這同樣需要具體的公眾審議和批準程序。其實要講“經濟民主”，也只有在涉及產權行使的決策領域才更具實質意義。產權行使的民主是最本源化的民主，是實現經濟民主繼而步入政治民主的基礎。本文嘗試性提出，在國有資產管理中，公眾民主議程可通過構建“網絡型公眾參與模式”加以求解（見圖1）。

此模式中，除傳統的政府內設機構國資委監督、國有資產經營公司監督和國有資產所在單位的自我監督外，尚有幾個關鍵節點：一是人民監督的具體化形式，包括各類職工（代表）大會及內設監事會、人民團體監督委員會、群眾自由監督及社會監督。二是人大和政協直接參與國有資產監督，建議增設隸屬于各級人大的國有資產委員會。國有資產委員會不同于財經委員會，也不同于現在的國務院國有資產監督管理委員會。其關系應依法予以界定。三是司法對國有資產經營管理的監督，實行依職權主動審查制，采用重點抽審和一般抽審相結合，形成對國有資產經營管理者的司法震懾。四是媒體對國有資產的監督，其應該貫穿于各類監督形式之中。總之，“網絡型公眾參與模式”的內在機理是，依據國有資產的不同類型、不同層級和國有資產監管的內外有別性而設計，可關照和應對國有資產管理的極端復雜性。

（三）依法進行改革，實現法治對民治的強力保障。國有資產管理民主化對于公正管理好、使用好國有資產是必要條件，但并非充分條件。國有資產管理需要法治來提供基本的規則。諸如經營性國有資產要不要分紅、分多少、分給誰、以何種形式分等問題，都應該通過立法來加以明確規范。國有資產管理的法治化建設，一個重要目標就是如何形成強有力的國有資產管理自我監督與外部監督體系，實現保值增值，同時，更帶有終極意義的目標是，如何以法實現國有資產收益向人民紅利的真正轉化，從而使國有資產改革實質性地惠及于民。這是新形勢下國有資產管理法治化的新目標。就立法指導思想而言，在國有資產管理立法設計時，必須重點考慮到權利和責任體系；就立法重點而言，要加緊對國有資產管理的法律空白點和薄弱點（如出資人所有權行使問題、領導人員管理問題、內部人控制問題、財務和資產監管問題、風險管理問題等等）的立法；從執法而言，要加大執法力度，建立健全國有資產執法責任追究制，尤其重要的是強化對規制者的法律規制。

（四）加強制度創新，切實創造制度優勢和“制度紅利”。科學的制度安排也是生產力。制度的調整會形成改革的新動力、新效度和競爭力，這就是制度優勢和制度紅利。從本文主題著眼，至少需要強化和創設以下制度安排：1.堅持社會主義基本經濟制度、市場經濟制度和國有資產國家戰略的方向。社會主義基本經濟制度是確保人民紅利的根本。同時，要在完善各類國有資產管理體制過程中，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，推動國有資本優化配置，實現國有資產的保值增值。要實現由國有資產戰略上升為國家戰略，著力增強國有資產經濟抵御國內外風險和在國際市場上整體出擊的議價能力、影響能力。2.建立健全國有資產產權制度與國有資產紅利分配制度。國有資產紅利價值的實現必須依賴于產權制度改革，要求進一步明晰產權關系，強化產權激勵與責任約束。建議加快國有資產紅利分配論證和立法步伐，并最終使之規范化。3.建立國有資產結構與布局優化制度，從源頭上提升國有資產紅利水平。實現國有資產有進（重點為公共領域、基礎性領域）有退（競爭性領域），逐步調整國有經濟布局和結構。4.構筑防流失制度體系，這是確保改革紅利得以實現的關鍵舉措。5.健全公共或人民取向的國有資產管理績效評價制度，硬化國有資產保值增值和價值分配、價值分享的績效評價，并配套出臺相應的獎懲政策。

（五）建設民本導向的國有資產管理文化，為改革釋放充分的思想“正能量”。先進文化能讓一個民族生生不息，建設先進的國有資產管理文化同樣勢在必行。要樹立從“國有資產戰略”上升為“國家戰略”的管理思想；要強化民本取向的產權經濟學觀念，樹立包括“中國紅利”“國民紅利”在內的全新的國有資產經營新理念；要強化從經營國有企業到管理國有資產轉變的意識；要深刻領會和堅持中央關于“厲行節約，反對浪費”的號召，自覺抵制公款吃喝、鋪張浪費和奢侈主義；要繼續弘揚國企“企業報國，福利員工，回報股東，奉獻社會”的核心價值觀；要進一步解放思想，轉變觀念，尊重市場規律；要尊重國際慣例，推進國有資產管理和改革與國際接軌；要樹立全新的人力資本理念和人才觀，為國有資產管理源源不斷地注入新鮮活水；要秉承和建設國有資產及其管理的“法精神”、“法文化”。

參考文獻：

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責任編輯 于曉媛