民辦高等院校學生處分權的法律效力研究

摘 要： 與我國民辦高等教育的快速發展相適應，民辦高校在我國發展迅速，但有關民辦高校在行政法上的地位如何，是否具備行政法意義上的行政主體資格，民辦高等院校學生處分權的法律效力如何，既未有立法的明確規定，又欠缺必要的學術研究。民辦高等院校學生處分權在行政法上法律地位模糊的現狀，民辦高等院校學生處分權的法律效力的不確定性，既不利于民辦高校的未來發展，又無益于行政法學的完整研究。因此，有必要對民辦高校是否具備行政主體資格及民辦高等院校學生處分權的法律效力進行深入的研究和探討。

關鍵詞： 民辦高校 學生處分權 法律效力

一、民辦高等院校的法律地位

中國的私立教育源遠流長。早在2400年前的春秋時期，孔子等就開始興辦私學。戰國時期，形成了以儒、墨、道、法為代表的“百家爭鳴”局面。自此以后，私立學校在傳承中華文明方面發揮了重要作用。改革開放以來，民辦教育進入了新的發展時期，我國民辦高校自上世紀80年代開始起步，經過近30年的發展，已經成為我國社會主義高等教育事業的重要組成部分。然而，與民辦高校的發展狀況極不適應的是有關民辦高校法律地位的長期立法缺位。立法的缺位既不利于厘清民辦高校的法律地位，又無益于民辦高校的良性發展。雖然依據1998年10月25日起施行的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二條規定：本條例所稱民辦非企業單位，是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。按照此規定，民辦高校理應被定位為民辦非企業法人，但是“民辦非企業法人”這一創新的法律概念并不能解決民辦高校在行政法上的法律地位問題。

2003年9月1日起施行的《民辦教育促進法》第五條規定：民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權。這就從法律上確認了民辦學校與公辦學校具有“同等的法律地位”，但所謂“同等法律地位”究竟應作何理解，法律并未明確。筆者認為要明確民辦高等院校的法律地位，關鍵是要厘清民辦高等院校與學生的關系，由此決定民辦高等院校的法律地位。

（一）我國民辦高等院校學生管理權的“公權力性”

按照現行法律規定，民辦高校同樣享有與公立高校并無二致的學籍管理權，具有與公立高校一致的學籍注冊權、獎勵與處分權等管理權限，諸管理權都具有單方強制性的特點，足以對被管理學生的權利義務產生實質的影響。“民辦高等院校所擁有的為實現其公共教育職責所必需的、對象為與高等學校并無人事隸屬關系的接受高等教育學生的學籍管理權并非私法意義上的私權利”，該權力的“公權力”屬性是毋庸置疑的，民辦高校所擁有的學籍管理權不能因其投資主體為非國有機構或個人而否認其所擁有的學籍管理權的公權力性質。

（二）我國民辦高等院校的“公法約控性”

隨著我國行政法學理論的發展，區分公、私法已為學界共識。與國外私立大學的私法約束不同的是，我國的民辦高校不僅并未排除于公法的約束之外，而且必須嚴格遵守公法規定，《教育法》與《高等教育法》等相關法律法規的規定同樣適用于民辦高校。這與國外私立大學無需受控于約束公共權力的法律法規，僅受私法約束的情況有較大區別。

同時，區別于國外私立大學受行政權約束較小的狀況，我國的民辦高校受行政權的約控程度要大得多。相關法律法規均明文規定國務院教育行政部門是全國民辦教育的統籌與管理工作，縣級以上的地方各級人民政府教育行政部門為本行政區域內民辦教育的主管部門，民辦高等院校必須接受各級教育行政主管部門的各項行政管理、檢查與評估，行政權的約控貫穿于民辦高校的設立、辦學、發展的全過程，涉及民辦高校教學與管理的各個方面。

（三）我國民辦高等院校具備“行政主體性”

筆者認為現代社會組織日益復雜，我們不能要求社會組織適應理論，追求邏輯上的完滿，社會組織永遠面對的是它所生存的環境。理論要有生命力，就必須適應活的生活，作出更有說服力的解釋。我們不能待理論體系的邏輯完滿之后再來解決實際難題，而應正面現實中的實際難題，推進實際問題的解決。民辦高等院校在行政法上的法律地位問題，其是否具備行政法上的行政主體資格，我們不能等待行政主體理論完美之后再予以界定，而應直面民辦高等院校存在和發展的現狀，予以現實的考量。因此，前述民辦高校的行政主體資格問題是應建立在其“民辦”的身份上，還是應從其享有的權利、承擔的職責、權力行使的性質、與被管理者所形成的法律關系的性質、法律后果的承擔以及所受的法律約束和權力約控上予以界定，必須明確。

筆者認為民辦高等院校擁有的為法律所確認的管理權的“公權力”屬性毋庸置疑，其權力的屬性與公立高校并無二致。與此同時，在對外責任的承擔上，擁有獨立法人財權的民辦高等院校，似乎比公立高校更具備“獨立承擔由此產生的法律責任”的法律資格。根據行政主體要求具備的法律要件，民辦高校具備享有學籍管理權，能夠以自己的名義獨立地對被管理的學生作出處理決定，能夠獨立承擔行使學籍管理權產生的法律后果，符合行政主體要求具備的法律要件。將民辦高等院校定位為民事主體將犯嚴重的邏輯錯誤。

二、民辦高等院校實施學生處分權的法律效力分析

民辦高等院校是法律、法規授權的組織，具有行政主體資格。作為法律、法規的授權行政主體，在實施學生處分權的過程中，它與學生之間不是平等主體之間的民事法律關系，而是具有隸屬性質的行政法律關系。但這種關系是內部行政法律關系還是外部行政法律關系，理論界并沒有對此進行更深入的探討。

現代行政法理論根據不同標準將行政法律關系劃分為不同類型，其中以行政法律關系主體之間是否具有隸屬性為標準，將行政法律關系劃分為內部行政法律關系與外部行政法律關系。前者是行政主體之間或者行政主體與所屬的公務員之間因內部行政管理活動形成的權利義務關系，屬于內部行政行為；后者是行政主體因外部行政活動與公民、法人、社會組織之間形成的權利義務關系，屬于外部行政行為。外部行政法律關系主體之間沒有上下級隸屬地位的身份，當相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權益時，可以通過行政復議、行政訴訟的方式尋求法律救濟；內部行政法律關系則不具有這一特點，相對人只能通過申訴等方式尋求法律救濟。那么，民辦高等院校在對學生實施警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍的處分時，與學生形成的是內部法律關系，還是外部法律關系？

筆者認為，高等學校在實施學生處分權的過程中，與學生之間既有內部行政法律關系，又有外部行政法律關系。判斷高等學校與學生法律關系性質的基本標準，就是他們之間有沒有隸屬關系。而隸屬關系產生的前提是學生學籍的獲得和學生身份的確定。

也就是說，當學生擁有某所高等學校學籍，具備該校學生身份時，他與學校之間的關系就是內部行政法律關系；反之，當他喪失學籍，失去學生身份時，他與該高等學校之間就不再是內部法律關系，而是外部行政法律關系。眾所周知，學生取得某一所高等學校的學籍，需要一系列復雜的審查過程。學籍是指一個學生屬于某學校的一種法律上的身份或者資格。一旦大學生按規定獲得了某所高校的學籍，就享有使用該校提供的教育教學資源，參加學校教育教學計劃安排的各項活動，完成學校規定學業后獲得相應學歷證書的權利。

按照《普通高等學校學生管理辦法》第五條的規定：“普通高等學校按照招生規定錄取的新生，持錄取通知書和學校規定的有關證件，按期到學校辦理入學手續。”第六條規定：“新生入學后，學校應在三個月內按照招生規定進行復查，經注冊復查合格，即取得學籍。”取得學籍的學生遂與高等學校形成內部行政法律關系。而當學生因違法或違紀喪失學籍和學生身份時，高等學校與學生之間的這種隸屬關系則不復存在，學校與學生因學籍與身份發生的關系就不再是內部行政法律關系，而是外部行政法律關系。所以，在關于高等學校學生處分的五種形式中，開除學籍直接涉及學生學籍的喪失和身份的改變，故屬于《行政訴訟法》的受案范圍，法院應適當地介入以監督高等學校自主權的行使，保護學生的合法權益。而警告、嚴重警告、記過、留校察看這四種處分不涉及學籍、身份的改變，屬于內部行政行為，適用于申訴等內部行政救濟手段化解爭議。

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