電子政務下電子文件管理存在的問題及改進措施

摘 要：在電子政務強勁發展的今天，電子文件的管理已無法回避。本文在對“電子政務”、“電子文件”和“電子文件管理”等概念進行解釋的基礎上，重點闡述“電子文件”的特點、管理原則和加強電子文件管理的重要意義，隨后就現階段我國電子政務環境下電子文件的管理現狀及存在的問題進行深入分析和探討，并提出一些筆者自己的建議和改進意見。

關鍵詞：電子政務；電子文件；管理現狀及問題；改進措施

中圖分類號：TP399 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7712 （2013） 24-0000-02

當今社會，信息化程度的高低早已成為一個國家綜合國力是否強盛的衡量標志。全面實現信息共享在全球范圍內已成為共識。在我國，應用先進的計算機網絡技術構建的電子政務平臺，在推動政府機構、企事業單位、社會組織的辦公自動化、電子化、信息資源共享等方面已成大勢所趨。如何科學有效的利用電子政務平臺提高行政辦公能力和管理水平，切實為社會經濟發展和為民眾服好務，已成為我國政府必須面對的重要問題。如果現階段我們對電子文件管理滯后，規劃不合理，既會阻礙電子文件在政府機構間的信息傳遞、利用和資源共享，還會造成涉及我國重要領域的重要信息資源的缺失和歷史記錄不完整，這將嚴重影響我國電子政務的健康發展。在電子政務強勁發展的今天，由于電子文件的管理已無法回避，所以我們對電子文件的管理既要服務于當前政府間業務活動的信息化需求，同時也需確保涉及國家重要領域重要信息的真實、有效、可信，且具有長久歷史記錄能力。

一、電子政務、電子文件的概念解析

電子政務，就是在因特網技術支持下，涉及國家政府機構間的日常辦公、公共事務管理、信息收集與發布等工作內容在數字化、網絡化環境下有序進行和開展的國家行政管理方式。由于在政府內部，各級領導可以直接在網絡上對相關工作進行了解、指導、監督和檢查，這就帶來了政府機關在新的辦公模式和原有行政管理理念上的一次巨大變革。各部門通過電子政務平臺既可實現信息資源的共建共享，提高辦事效率和質量，又在節省政府開支、反腐倡廉、改變機關工作作風等方面起到了督促作用。

在電子政務信息資源庫中，有一類信息資源十分特殊，它們就是政府機構、企事業單位、社會組織為開展專項業務、日常事務及行政管理活動而形成的具有特定效力和用途的憑證性信息——“電子文件”。這類信息具有唯一性、權威性、說明性、可靠性、真實性、憑證性，因此它也成為政府機構和社會組織的核心信息資源，對于政府機構間的各項業務的正常運轉起著重要的信息支撐和保障作用，是國家信息資源庫中最重要的組成部分。總之，電子文件是在電子政務平臺的運轉過程中產生和形成的，因此電子文件是電子政務的一項重要內容。

當然，隨著電子政務的應用與推廣，在網絡新技術的支持下，越來越多的文件信息正直接在電腦上操作、傳播與發布，電子文件量也將越來越龐大，但與紙質文件相比，它還是有自身的局限性的：如信息與載體分離將無法閱讀，必須依賴軟硬件的支持才能呈現等，這些客觀事實都增加了電子文件在實際工作中的管理難度。

二、電子文件的特點及管理原則

電子政務中電子文件的種類十分豐富，形式多樣，例如按照其形態劃分有文本文件、表格文件、聲音文件、圖形文件等；按照電子文件登記載體劃分有磁帶文件、軟盤文件、硬盤文件等；按照電子文件的功能劃分有草稿性文件、正式性文件等。這些電子文件的總體特點大致有以下幾點：（1）在計算機中產生和處理，以數碼形式存在，文件保存部門必須配備專門的讀取設備，通過特定的程序解碼來讀取識別。（2）內容存儲位置不固定，可以從一個載體移動到另一個載體上，但內容不變。（3）文件存儲密度大。（4）不能直觀閱讀，必須依賴計算機系統才能查閱，對計算機的依賴性大，沒有計算機就不能對其進行有效管理。（5）隨時面臨被銷毀、被盜竊、被修改等危險，內容具有可變性，不像紙質文件那樣具有直觀性。（6）由于受儲存文件的電子載體的物理壽命、制造材料等因素的影響，電子文件的穩定性會受到沖擊。（7）由于信息共建共享，對網絡的安全性要求極高，若網絡系統缺陷漏洞太多，對電子文件的應用將存在較大安全隱患。（8）由于電子文件是一種虛擬狀態下的文件格式，以電子形式存在且具有動態性，所以傳統的檔案管理和文件保存方法已不再適用于對它進行管理。

傳統的文檔管理，各自具有一套獨立的管理流程，但“文檔一體化管理”則是按照文件生成與運轉的規律，對文檔管理流程進行重組，達到兩者在管理上、程序上的無縫對接，最大限度的消除兩者在銜接上的重復作業和管理真空。其中，電子文件管理的原則有：（1）“前端控制”原則，即將原來紙質文件管理系統中后期階段需要控制的內容提到前端，這要求檔案部門對電子文件的管理要向前延伸，從文件生成時就開始控制文件的歸檔活動。（2）“全程管理”原則，即建立完整的管理體系，對電子文件從產生到歸檔或是銷毀進行全過程、全方位的監管，保證電子文件的真實、可信、完整。

三、加強電子文件管理的重要意義

由于電子政務環境下，電子文件已成為政府網上辦公的主要工具和記錄對象，在充分了解電子文件的特點和特性后，既有利于當前從事電子政務文件管理的工作人員對其進行科學有效的管理，又能確保這些電子文件的有效利用、科學管理和長久保存。當然，這也是政府部門文檔管理機構責無旁貸的工作，因此加強電子文件管理意義重大：（1）為政府行政管理水平的提升和為民眾服務的能力加強提供了技術支撐；（2）電子文件正在成為電子政務的主要工具和真實記錄，是政府機構有效施政的重要手段，既有利于提高政府工作質效，又為政府參政議政、科學決策提供了信息支撐和保障；（3）有利于新時期檔案工作的開展，可確保檔案工作為當前社會和諧發展提供可靠的歷史記錄；（4）使政府在進行行政管理時有了電子行政依據，具有法律效力和政治意義。

由上可知，有效管理好電子文件既是提高政府機構決策水平與能力的信息需求，更是政府必須承擔、責無旁貸的社會責任與義務。

四、現階段我國電子政務環境下電子文件的管理現狀和存在的問題

現階段，我國許多部門機構已開始主動加強與信息化管理部門、檔案管理部門的聯系和溝通，認真開展電子政務研究、建設與管理，提出明確的電子文件管理、檔案管理理念和技術方法，并及時啟動“歷史檔案數字化”工程等工作，大力開展文檔資源數據庫的建設，以特色鮮明、檢索方便、內容準確鑒別的資源儲備方式，為社會提供了高質量的文檔信息使用服務，使各級部門、機構“政務公開、管理透明、反腐倡廉”等管理目標得到實現。

具體來說，當前我國電子政務平臺上對電子文件管理的模式主要有四種：（1）只注重電子文件的短期使用和效力，任電子文件分散存放于形成部門處，未及時歸檔，管理視角不長遠；（2）采用“雙套制”管理，即使得同一份文件的電子版本和紙質版本共同處于存檔和可利用狀態；（3）實行“雙軌制”歸檔，即對文件同時開展電子版本和紙質版本的兩套辦理流程，歸檔時自動實現電子版本和紙質版本的雙軌歸檔；（4）實行“文檔一體化”管理，將電子文件和電子檔案融入一個系統，使辦公自動化和檔案自動化系統有效銜接，在對文件進行處理時，也自動對文件執行歸檔處理，使電子文件實現全程控制和前端控制。當前，我國政府對電子文件管理的主要目的還是要實行“文檔一體化”的管理模式，確保電子文件既有效服務于當前機構、部門的專項業務活動，又確保其具有歷史說明能力并能長久保存和利用。

雖然我國對電子文件的管理給予了高度關注，但和國外先進經驗相比差距還是很大。主要問題表現在：（1）電子文件管理在電子政務中位置不明確，對電子文件使用和歸檔管理時缺乏統一規劃和協同機制；（2）不少部門還未形成“電子文件”也是一種“文件”形式的意識，辦公系統中電子文件未得到有效保管造成重要信息丟失；（3）電子政務中“電子文件”范圍狹窄，只局限于紙質文件對應的電子版本文件，而網絡中許多有價值的業務活動記錄或多媒體信息等都未被當成電子文件看待；（4）對電子文件的管理還照搬傳統文檔管理方法，沒有認識到電子政務中對電子文件管理要實行“文檔一體化”管理，導致電子文件和檔案管理“分而治之”的管理弊端；（5）各單位對電子文件管理的標準不統一，制度不完善，資金投入不夠，內部管理模式落后，阻礙了信息資源的共享利用和長久保存；（6）電子文件管理各環節充滿安全隱患，缺乏對電子文件的安全保密意識，使許多重要文件和保密文件不能在網上流傳，無法真正實現電子政務、“無紙化”辦公各項業務；（7）由于電子文件對載體的依賴，導致電子文件在保存中存在大量安全隱患。（8）電子文件管理人員素質亟待提高，否則其工作就只能停留在對傳統文檔的管理而難以適應電子文件發展新趨勢，無法主動參與到電子文件全程管理中。

五、現階段我國電子政務環境下對電子文件管理的建議和改進措施

當前，我們要積極樹立“理念創新是前提、技術創新是關鍵、制度完善是保證”的思想，三者合一，共同發力，保障電子文件的管理科學、高效、可靠：

（一）從宏觀上對電子文件進行統一規范管理。積極構建和完善電子文件管理的政策、法律框架；將確保電子文件真實性、長久保管、社會服務作為管理目標，理順電子環境中文件和檔案的管理體制，實現文件和檔案的專業化管理，促進機構業務流程和文件流程的重組，以現代化的管理理念指導文檔管理的科學組合，減少文檔管理的疏漏和摩擦；同時結合我國電子政務特點，研究出適合我國電子文件管理的理論，有效推進對其的管理基礎研究；及時啟動“國家數字檔案館”計劃，建立適合我國國情的電子文件管理系統，并適時建立館際互聯共享體系，加強信息資源共享；建立完善電子文件管理標準體系促進信息資源的共享及電子文件的有效歸檔。

（二）在政府部門內部全面實現電子文件“文檔一體化”管理模式。即：要對電子文件產生到歸檔的整個生命周期中各環節實現統一、規范、標準化的管理和全程控制，并保證將文件屬性的需求融入業務流程中，使文件流程和政務活動有機結合，在文件辦理結束后還能借助安全可靠的信息網絡技術將電子文件移交至檔案中心，確保電子文件的真實、有效、完整和電子檔案的規范。因此，電子文件的管理既包括了電子文件管理系統的設計管理，又包括了電子文件的形成、運行、維護和歸檔等階段的管理。所以實現電子文檔一體化管理要堅持“前端控制”和“全程控制”。

（三）要對電子文件管理各環節加強安全監管。因為政府電子文件在形成、辦理、收集、整理、歸檔、保存、利用等環節都存在信息可能丟失或被篡改等情況，因此不僅要有先進的網絡技術做支撐，還要加強電子文件在網絡中處理、流轉、使用等環節的安全防護工作，以堵塞電子文件信息失真的漏洞，確保電子文件的原始性、真實性。具體來說要做到以下幾點：要積極制定電子文件安全管理辦法；做好文件的開放和控制上網的界定工作；要實行內外網“兩套制”，實現內外網的物理隔離；要做好網絡防火墻和過濾器等防護措施，加強對計算機病毒的防范并做好電子文件的備份；做好電子文件載體和載體內文件信息的安保工作，保證電子文件的可讀性。

（四）繼續加強電子文件管理人才的培養和使用。信息時代造就了電子文件，電子文件的管理系統也需要高素質的文檔管理人員來操作。由于在電子文檔一體化管理中，檔案工作和文件工作的界限已經很模糊，且這一融合性還將繼續發展，加上電子文件管理離不開信息技術和來自與這方面專家的溝通與聯系，文檔形成者在直接參與文件工作和檔案工作的時候就需要其具有高素質。當前，要積極促進來自文件管理中的文件處理人員、網絡技術人員、信息研究人員、檔案管理人員等不同專業人員的有機配合和緊密合作，加速以上人員在觀念上、知識上、技術上的更新。在從紙質環境向電子環境的轉變過程中，文件、檔案管理人員從臺后走向幕前，要積極在理論和實踐中建立文檔管理新方法。

總之，電子文件具有傳統文件不可比擬的優點，而且隨著信息化進程的加快，電子文件在未來我國電子政務中的深度和廣度還將得到更大拓展，我們必須著眼于電子文件規范管理的發展趨勢，大膽實踐和吸收這一領域的先進理念和經驗，不斷壯大電子文件管理的整體實力，使電子文件的管理更加標準化、規范化、專業化，從而適應信息化時代文檔管理新需求。

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[作者簡介]冉佳（1983.03-），土家族，三峽大學經濟與管理學院研究生在讀，目前在國網湖北省電力公司恩施供電公司辦公室從事文書檔案工作。