殘障者法律援助服務與彩票公益金法援“項目制”創新模式研究

摘要：近年來，我國殘障者事業總體跟隨改革開放的發展步伐取得了全球矚目的成績。殘障者人群的法律服務、法律援助、法律救助政策和實踐得到長足發展。但現行殘障者法律保護實施領域卻存在諸多問題。彩票公益金法律援助項目制管理方式在殘障者法律援助與法律服務管理、運行與服務體系、機制與網絡等方面都有所創新，對殘障人群權益保護具有重要意義和作用。

關鍵詞：殘障者；彩票公益金法律援助項目；項目制；實證研究；創新體系

中圖分類號：D669.68 文獻標識碼：A

我國殘疾人事業總體跟隨改革開放的經濟社會發展步伐，取得全球矚目成績。2006年第二次全國殘疾人抽樣調查按比例推算當年全國殘疾人口有8296萬（第二次全國殘疾人抽樣調查辦公室、北京大學人口所，2008），2011年底根據第六次全國人口普查的數據，上面數據調整為8502萬，2012年底持證殘疾人2600萬人①（中國殘聯，2012）。而對于殘障者的法律援助以及政府服務實踐方面的研究情況卻非常有限。本文要討論的殘障人士②法律援助問題，就是在國內不斷變化的社會環境及中國法律援助基金會彩票公益金法律援助項目③針對殘障者法律援助服務的背景下展開的。

一、研究背景

（一）殘障人群法律服務、法律援助、法律救助等政策發展脈絡梳理

法律服務分有償無償，針對殘障群體的法律服務，經常因該類人群的購買力不足或需要服務的事項基于個體障礙或社會無障礙的保護措施不足而呈現更加復雜的狀態。障礙人群法律保障領域，經常被使用的概念包括法律援助、法律救助、司法救助等。自1994年左右，中國已開始探索適合國情的法律援助制度建設之路（張耕，1998），法律援助制度正式建立則以2003年國務院頒布《法律援助條例》為標志。

1.1996—2005年 探索殘障法律援助服務體系的雛形

1996年司法部第一次與中國殘聯聯合發文《關于加強殘疾人合法權益保障，做好殘疾人法律服務工作的通知》（司發通[1996]023號），要求：“加強對殘疾人法律服務工作的指導和管理，切實將殘疾人法律服務納入法律服務機構的業務之中，逐步建立起以公證處、律師事務所、法律服務所為主體，以委托或指定的律師事務所為骨干的殘疾人法律服務網絡。……各級殘疾人聯合會要主動與司法行政機關和法律服務機構建立密切聯系……指定或委托一所為殘疾人提供法律服務的律師事務所，使之逐步成為當地殘疾人法律服務的資源中心，進行信息交流，開展業務委托，解答疑難問題……”同年《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要配套實施方案》（1996-2000年）中重申了殘疾人法律服務的基本網絡構成和要求。

2001-2005年我國《殘疾人事業“十五”計劃綱要》實施期間④，結合當時各地法律援助制度探索過程中逐漸出現了法律援助機構的情況，將計劃綱要目標任務確定為“各類法律服務機構和各級法律援助中心為殘疾人提供優先、優質、優惠的法律服務和法律援助，做好殘疾人權益維護工作；政府應安排適當的資金用于法律援助，鼓勵社會各界自愿捐助資金用于法律援助；在基層法律服務和法律援助機構、企事業單位、社區設立維護殘疾人合法權益的示范崗。”2003年《法律援助條例》的頒布昭示中國針對經濟困難人群與特殊人群的法律援助服務進入法制化軌道。

2004年10月《司法部、中國殘疾人聯合會關于為殘疾人提供無障礙法律服務和法律援助的通知》提出：“消除殘疾人在獲得法律服務和法律援助方面的經濟條件障礙、物質環境障礙、語言障礙和信息障礙等。”⑤此時殘障人群法律援助與服務的特點還是以社會律師事務所等社會組織為主體，法律（援助）機構為骨干，社會志愿服務為補充的網絡。

2.2006年迄今 殘障人群法律救助服務體系逐漸成型

2006-2010年《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要》第一次提出“建立以各級法院的司法救助、各級司法行政部門的法律服務和法律援助為主導，以各級殘疾人聯合會和社會力量提供的法律救助為補充的殘疾人法律救助體系，解決殘疾人的實際困難。”同年11月九部門聯合推出《關于印發<殘疾人法律救助“十一五”實施方案>的通知》（殘聯發﹝2006﹞41號）提出“建立省市縣級殘疾人法律救助工作協調機制。”通過建立九部門聯合的法律救助工作協調機制、司法行政等部門對殘疾人案件處理的各類優惠措施以及殘聯建立法律救助中心等手段措施保證十一五計劃綱要目標的實現。

此時的法律救助概念則不僅是作為司法行政系統法律援助和法律服務的補充，而是具有了獨立的地位。法律救助制度在逐漸成為以殘聯系統為主導的殘障者法律服務的主要內容，呈現出吸納殘障者法律援助（與司法救助）制度的趨勢。

2011年5月16日《國務院關于批準<中國殘疾人事業“十二五”發展綱要>的通知》（國發﹝2011﹞13號）總目標中提出“完善殘疾人事業法律法規政策體系，依法保障殘疾人政治、經濟、社會、文化教育權利。”在主要工作目標的公共服務一欄中提出“建立殘疾人法律救助工作協調機制，加快殘疾人法律救助工作站建設，為符合規定的殘疾人法律援助案件提供補助。”

以上通過2006年以后的政策梳理，我們可清晰看出，殘障者法律服務類管理與服務政策的明顯發展變化，即殘障者法律救助制度設計逐漸演變為一個上位概念，成為殘聯系統力推的一種殘障者法律服務管理與落實具體服務的新模式。

（二）2006年以來各殘障法律服務組織管理主體的服務實踐數據⑦統計

1.2006—2011年司法行政系統的數據

表1：司法行政系統2006-2011年度對全國法律援助統計基本數據⑧（含殘疾人子項）

項目單位2006年2007年2008年2009年2010年2011年

法律援助機構總數個314932593268327435733672

法律援助工作站總數個517655497655708580316082861326

其中：依托老、婦、殘、工、青、信訪、高校、監獄、勞教所等的工作站個115282059919209202762122722372

批準法律援助案件總數件318514420104546859641065727401884624

其中：殘疾人案件件無數據327564550046435無數據無數據

殘疾人案件占全部案件比例%無數據7.8%8.3%7.2%無數據無數據

受援人總數人次540162524547670821736544820608946690

其中：殘疾人人次379414033950075518055430254039

殘疾人占全部受援人的比例%7.0%7.7%7.5%7.0%6.6%5.7%

2.中國殘聯系統殘疾人法律服務等的資料⑨

表2：中國殘聯系統年度殘疾人維權數據資料（2006年-2012年）⑩

項目單位2006年2007年2008年2009年2010年2011年2012年

殘疾人法律援助（服務）中心個2279267727112870293429332979

其中：省級中心個22252427無數據無數據無數據

地市中心個236282293313無數據無數據無數據

區縣中心個2021237023942530無數據無數據無數據

辦理案件總數件19134200742047119454190002130025000

命名殘疾人維權站個49785998671774768898無數據無數據

其中：省級崗個599695741552無數據無數據無數據

地市級崗個429539590678無數據無數據無數據

區縣崗個3959476453866246無數據無數據無數據

維權崗提供法律服務案件件2353023758303973252237000無數據無數據

典型侵權案件處理1851246014995無數據無數據無數據

信訪萬件/萬人次58464537.440.740.939.9

表3：2009年開始的中國殘聯系統統計的殘疾人法律救助的年度資料11

項目單位2009年2010年2011年2012年

殘疾人法律救助協調機構12個無數據無數據7611188

法律救助站個137297545811

救助站辦理案件件1000多2900多41536453

通過表2和表3，看出殘障法律服務體系建設的一個比較明顯的變化，即2009年后殘疾人法律救助體系的建設成為殘聯力推的針對殘障者法律服務需求的體系模式。

二、殘障者法律援助服務不足與問題的分析

（一）數字中的現實

盡管司法行政系統等部門組織作了大量的工作，但殘障人群法律服務需求依然缺口很大，國家《殘疾人“十二五”發展綱要》中提到“2007—2010年有法律援助或司法救助需求的殘疾人數逐年增加，殘疾人權利意識增強，而2010年度僅有2.6%有需求的殘疾人接受了法律援助或司法救助……”以下通過年度殘疾人監測數據中的相關數字也可簡單說明之。

表4：年度殘疾人監測數據中反映出的殘障者對司法救助和法律援助的基本情況一覽13

項目單位2007年度2008年度2009年度2010年度2011年度

年度調查總殘疾人樣本人2209520697348663264542780

有法律援助或司法救助需求的人人224978148123842389

有需求者在抽樣調查總樣本中比例%1.0%4.7%1.38%7.3%5.6%

接受了法律援助或司法救助人人71574762130

受援者在抽樣調查總樣本中比例%0.32%0.28%0.13%0.19%0.30%

調查者對法律援助或司法救助的態度滿意%84.5%81.3%81.6%80.6%91.5%

一般%15.5%18.7%15.4%14.5%8.5%

不滿意%002.9%4.8%0

年度監測數據說明，殘障者的法律援助等需求和供給之間的差距巨大，現有殘障人群法律援助或法律救助服務供給嚴重不足。

（二）現行殘障者法律保護實踐領域存在的問題分析

1.現有殘障者法律保護領域立法嚴重不足

2008年新《殘疾人保障法》中有對殘疾人法律援助和司法救助的條文規定，但在其修訂之前頒行的2003年《法律援助條例》并沒有針對特殊人群分類保障的理念，所以這使新法律和行政法規之間無法銜接。各地的《殘疾人保障法實施辦法》多采取照抄上位法的方法，也沒有對屬地殘障人群權利保護更多的規定和措施。

2.殘障者法律保護領域多頭主管，政策發展導向分歧明顯

通過上面政策歷史脈絡梳理可發現，目前殘障法律服務、法律援助、法律救助領域多頭管理現象嚴重，政策思路中存明顯分歧。司法行政部門的思路是在整個法律援助工作中包含對殘障人群的服務，并適當給予特別照顧；而殘聯近年力推的殘疾人法律救助體系建設則是試圖將司法行政部門的法律援助、法院系統的司法救助以及社會力量的服務統統攝入。現實中不論是司法行政的法律援助還是殘聯的法律救助，都無法有效滿足基層殘疾人的需要，前者缺乏的是有效、無障礙的援助手段；而后者則從資金、專業人力、專業機構等方面都很缺乏。14

這種政策導向的分歧，也造成了在制定殘障者權利保護領域立法、政策、保障措施乃至扶持機構、培育人才等各個方面的困難。

3.殘障者法律援助缺乏專門的資金支持，配套保障措施缺乏

目前殘障者法律服務的資金很匱乏或沒有專項資金，造成為殘障者提供法律服務的各種配套措施，諸如更加專業的機構、專業服務手段（如無障礙溝通手段等）很缺乏。

4.為殘障者提供法律援助的案件類型狹窄，對受案者經濟要求嚴苛

與政策、管理及資金匱乏相關的就是雖然不少涉殘政策都提出要放寬殘疾人受案的經濟困難標準或者案件理由，但現實生活中只有個別地區可以做到，廣大的基層殘障者并沒有得到法律服務的優待措施。

5.缺乏可為殘障者提供專業法律服務的組織機構

雖然這些年各類法律援助或法律救助管理機構組織都在強調為殘障者服務的專業化機構的培育或扶持，但是現實中鮮見這樣專門為殘疾人免費或優惠打官司機構的存在。15殘障者由于自身障礙與社會環境的局限，在尋求保護權利的法律過程中必然會遇到更多的障礙，需要更多的經濟、心理、精神上的支持，而這些方面現有服務還有很多的缺陷。

正是由于上述各種問題，使背景中所描述的殘障者法律援助、法律救助服務的政策出現了落實中的偏差，無法滿足基層社會需要。這也預示在針對殘障者法律援助或法律救助等領域的保障服務中需要出現新的管理與實施機制來克服上述困難，更好的滿足殘障者的法律援助需要。

三、彩票公益金法律援助“項目制”模式研究

（一）彩票公益金法律援助項目的“項目制”概況

2009年中央專項彩票公益金法律援助項目立項，同年底財政部、司法部聯合頒發了《中央專項彩票公益金法律援助項目實施與管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。

首先，《暫行辦法》規定了彩票公益金法律援助項目的援助對象主要是“農民工、殘疾人、老年人、婦女家庭權益保障和未成年人”；并規定了項目資助的案件類型，包括民事案件、刑事案件、執行案件和其他可以由彩票公益金法律援助項目資助辦理的案件，并對民事案件和刑事案件進一步細分了資助類型。

其次，《暫行辦法》還劃定了資助范圍的四種經濟情況，其現實意義在于，和國務院《法律援助條例》以及絕大多數地區的法律援助相關規定相比，本項目對農民工、殘疾人、老年人、婦女家庭和未成年人這5類援助對象主要是降低了求助的經濟困難標準門檻。

第三，《暫行辦法》還規定了項目的管理格局與體系，即中國法律援助基金會受財政部、司法部的委托，負責項目實施的管理工作。項目的實施單位分為四類：其一，地（市）和縣（市、區）法律援助機構；其二，東部沿海六省（市）的熱心公益并擅長辦理五種對象法援案件的律師事務所；其三，法律援助類民辦非企業單位；其四，高等法學院校學生社團組織和婦聯等社會團體的法律幫助中心（維權機構）。其中，特別規定地（市）和縣（市、區）法律援助機構是“主要項目實施單位”。

第四，在利用各省現有司法行政系統法律援助機構之外，《暫行辦法》開創性地明確了鼓勵諸如全國律協、全國婦聯等社會團體以及基層民間法律援助機構及高校法律研究服務社團的參與。

總之，該項目通過中央、省級、地市級的組織與實施機構縱向與橫向體系交織；通過先辦案后補貼，并采取法律援助基金會辦公室直補辦案機構與具體辦案人員的方式；通過資金專項、足額直補辦案成本，不涉及其他辦案成本的資金管理形式；通過網絡化、動態的案件審核、管理的系統；通過動員社會力量參與補貼資助民間力量等多種手段，有效地實施了項目，滿足了包括殘障群體在內的五類社會弱勢群體對法律服務支援的需要。

（二）彩票公益金法律援助項目中殘障者法律援助案件基本情況

彩票公益金法律援助項目是國內第一個以分人群服務為特色的法律援助項目，下表為最近三年該項目中殘障人群受益情況。

表5：2010、2011、2012三個項目實施年份的援助案件基本情況（含殘疾人子項）

項目單位2010年2011年2012年

案件總數件272192786758029

其中：殘疾人案件件253825595299

殘疾人案件所占比例%9.3%9.2%9.1%

受援人總數人419254324384607

其中：殘疾人數人276327445676

殘疾人在受援人中所占比例%6.6%6.3%6.7%

殘疾人案件獲得補貼百萬元4.24734.4198.974

殘疾人案件補貼在總資金中比例%9.5%9.5%9.3%

為殘疾人挽回經濟損失或獲得經濟利益億元1.5951.884.51

2010—2012年涉殘案件中，民事案件占絕大多數，有9708件、刑事案件532件、刑事附帶民事案件438件、行政案件102件、執行案件67件。

三年來殘障法律援助類案件使用總項目資金的9%左右，大約1800萬的補貼，為殘障當事人挽回了近8億的經濟損失或利益，形成良好社會、經濟效益。

（三）實行彩票公益金法律援助“項目制”的意義和作用

1.對殘障人群權益保護具有重要意義

作為國內第一個分人群法律服務項目，其受援人經濟困難標準及受案范圍領域界定極為寬泛，通過調查發現，殘障者日常性法律困難幾乎都涵蓋在了彩票公益金受案范圍內了。這無疑突顯了彩票公益金法律援助對于殘障者權利保護的重要意義。

由于彩票公益金法律援助項目分人群服務，項目規劃要求每年須有至少10%的資金用于殘疾人法律援助案件，這也促進各地實施單位努力擴展殘疾人案源，積極主動的為殘障人群提供服務。由于彩票公益金法律援助項目案件補貼比較高，也刺激了實施單位努力多辦、辦好各分人群的案件。

2.項目制有效實施彌補目前殘障法律服務管理體系中多頭并進體制造成的權利保護實踐缺位的現實

如前所說由于司法行政系統法律援助案件范圍狹窄，殘聯系統法律救助體系還是建立過程中，且根基并不穩定，所以彩票公益金法律援助項目的有效實施，彌補了多頭管理、政策分歧現實下的針對殘障人群權利保護的實踐空白區。通過項目制管理，經過嚴格案件質量全流程控制，使其對包括殘障人群在內的五類人群的法律援助服務質量有了“看得見”的切實的保障。

3.通過“項目制”管理為現行殘障人權保護領域創新了管理、運行、服務的機制網絡

彩票公益金法律援助項目獨特之處的根本，在于通過行政授權和資金委托管理形式，經由中國法律援助基金會這一公募基金會以項目制的方式來運行、管理、組織實施。項目制管理成為了這一分人群、擴范圍的專業化服務有章可循、健康發展的源動力。

彩票公益金法律援助項目采取與各地實施單位分級分類簽訂項目協議的方式，規范了資助者和辦事者雙方的責權。通過各類項目制度規范及各地、各級實施主體的具體實施細則、規范等，使項目在法制流程中運作。為了辦真案、辦好案，項目中央數據庫開放給各地各級實施單位并可實時對案件辦理情況進行監督、檢查和抽查。本項目先辦事后給錢的方式也促使實施單位認真、快速的辦理項目案件，維護當事人權利。個案調研結果也反映出項目制管理對殘障人群法律援助服務結果是積極、健康、可持續發展的。

4.項目制管理方式積極探索了符合基層殘障人群切實需要的殘障法律服務新體系

針對上述目前殘障人群法律保護領域的諸多現實問題，研究發現可以借鑒彩票公益金法律援助項目經驗，從彩票公益金法律援助項目制管理入手、探索通過項目管理來理順殘障人群法律援助、法律救助等政策亂象，形成有錢、有機構、范圍不斷擴大、有效的殘障人群法律服務新體系。

筆者認為諸如殘聯系統，如可參加彩票公益金法律援助項目，或許可以解決殘障人法律援助或救助中案件資金不足、機構建制不全、沒有專業專職人員的局面。同時通過參與項目制管理，形成自身針對殘疾人法律保障的經驗，為未來建立新型殘障者法律保障體系與法律服務體系做基礎性準備。

四、小結

本文認為在目前殘障人群法律服務、法律援助、法律救助等政策導向多頭并存、立法不足、專項資金匱乏、專業機構稀缺，且一時難以通過溝通協商機制來解決上述問題的時候，或許嘗試借鑒彩票公益金法律援助項目的項目制運作方式保障殘障者權利，發展殘障者法律服務體系，不失為一個嶄新的思路。

研究發現彩票公益金法律援助項目發展的這四年中已經成功地培育了一些涉殘民間法律援助和服務的專業機構，且項目制運作責任權利明確、績效考核清晰、殘障人群滿意率高，確實為殘障法律援助的保障服務體系構建探索了一條可為的新途徑。

注釋：

①近年來殘聯體系建立了殘疾人人口基礎數據庫管理系統http：//rkk.cdpf.org.cn/，2600萬人的數據來源2012年中國殘疾人事業發展統計公報http：//www.gov.cn/jrzg/2013-03/28/content_2364263.htm，2013年5月15日訪問。

②我國對殘障人群通稱為殘疾人，但本文考慮到我國已經加入《殘疾人權利公約》且殘障的社會模式觀念正在國內深入推進，所以行文中作者采用殘障人群或殘障者的稱謂，除非引文本身使用殘疾人的叫法。

③2009年7月，經國務院批準，財政部正式對司法部、中國法律援助基金會上報的中央專項彩票公益金法律援助項目進行立項。同年年底財政部安排彩票公益金5000萬元專門開展針對農民工、未成年人、殘疾人、老年人與婦女家庭權益的法律援助服務。2010年彩票公益金專項資金支持也是5000萬，2011年資助額度上升為1億元，2012年資助額度保持1億元，資料來源法律援助基金會項目年度報告。

④2002年中國殘聯維權部成立，隨后各地各級殘聯陸續成立維權部門，逐漸形成殘聯主導的殘障者維權保障的自有模式和特色。

⑤即肇始于青島的優先、優質和優惠服務。

⑥例如2008年6月4日《司法部關于認真貫徹落實中發7號文件精神進一步加強殘疾人法制宣傳、法律服務和法律援助工作的意見》（司發通[2008]98號）

⑦需要特別說明的是以下數據來自不同部門組織，作者并不清楚這些數據之間是否存在重復或交叉的關系，這里就是初步呈現數據而已，對各類數據的具體分析情況還有待深入研究，并不是本文的討論內容。

⑧數據來源：包括中國法律援助網，最近三年司法部法律援助中心編《中國法律援助年鑒》等資料。

⑨殘聯系統資料來自歷年事業公報，作者沒有就司法行政系統統計數據與殘聯系統統計數據是否存在重復、或者兩者有何種關系等問題進行深入調研，特此聲明。

⑩數據來源：年度殘疾人事業統計公報2006-2012年，中國政府網、中國殘聯網站。

11數據來源：最近三年殘疾人事業統計公報。

12 2008年九部門組織發起建立的協調議事機構。

13資料來源：各年度全國殘疾人狀況及小康進程監測報告，來自中國政府網、中國殘聯網等。

14根據對中國殘聯一資深人士的非正式訪問，中國殘聯維權部的預算已幾年都沒有增加過了，獲得外界資助的項目資金也很難使用。同時政法類民間組織的設立需要司法行政部門做業務主管，所以殘聯系統在殘疾人法律援助或服務類機構的培育上難以有所作為。

15這些年有一些社會律所或律師積極為殘疾人維權，但是本文這里強調的是由于管理機制和政策落實不到位，制度化扶持下出現的機構并沒有。

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[22]中國法律援助基金會2010-2012年度彩票公益金法律援助項目資料（內部）.

作者簡介：李敬（1976—），女，上海人，中國社會科學院社會學所助理研究員，法學碩士。主要研究方向：殘障社會政策和法律。

（責任編輯：陳合營）

課題項目：本文資料來源中國法律援助基金會委托項目。文章寫作得到瑞典瓦倫堡中國殘疾人權利多學科研究項目的支持。并感謝此項目實施方武漢大學法學院公益法研究中心的指導。