試論新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略準備

摘要：城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需，實現(xiàn)經(jīng)濟增長的最大潛力所在。新型城鎮(zhèn)化的核心歸根到底是人的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化要順利推進深化，必須有強大的理論支撐和戰(zhàn)略準備，就必須全面貫徹落實十八大精神，把握和處理好幾個重大問題：新型城鎮(zhèn)化新在哪里？實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的路徑是什么？推行新型城鎮(zhèn)化的系列政策制定好了嗎？新型城鎮(zhèn)化所需資金準備好了嗎？

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；推進深化；理論支持；戰(zhàn)略準備

中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：A

國家發(fā)展必須要依靠戰(zhàn)略思想。中國未來的發(fā)展出路在哪里，必須要有明確的指導思想。李克強總理指出，改革還是中國最大的紅利，而新型城鎮(zhèn)化和人民城鎮(zhèn)化是穩(wěn)定增長和突破改革的關(guān)鍵。學者周其仁也指出，目前最大的機會就是深化對外開放和推進城市化。[1]從實踐上看[2]，我國城鎮(zhèn)化率十六大以來以每年1.35個百分點的速度遞增，城鎮(zhèn)人口年均增長2096萬人。城鎮(zhèn)化既增加了投資又推動了消費，成為拉動內(nèi)需的持久動力和中國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。如果說工業(yè)化在某種意義上主要是創(chuàng)造供給，那么城鎮(zhèn)化則主要是創(chuàng)造需求。因此，國家從中央到地方必須明確城鎮(zhèn)化依然是保持經(jīng)濟持續(xù)增長的持久動力和最大潛在內(nèi)需，必須在國家意愿上確定新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位，并且必須明確中國經(jīng)濟增長還得依靠投資。[3]我們必須在充分考慮政策思路、時間維度、國情空間、綜合統(tǒng)籌方法論等維度，在合理的經(jīng)濟象限區(qū)間內(nèi)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革，必須及時地相應(yīng)采取刺激和調(diào)控手段來穩(wěn)增長，從而以新型城鎮(zhèn)化為主抓手并和信息化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化共同構(gòu)筑起“新四化”。

新型城鎮(zhèn)化的核心歸根到底是人的城鎮(zhèn)化，歸根到底在于能否托起“中國夢”，歸根到底在于能否深層次地全面把握和貫徹執(zhí)行十八大精神。也就是說，新型城鎮(zhèn)化要順利推進深化，必須有強大的理論支撐和戰(zhàn)略準備，就必須全面貫徹落實十八大精神，把握和處理好幾個重大問題：

一、新型城鎮(zhèn)化新在哪里？

第一，新型城鎮(zhèn)化是新四化同步的城鎮(zhèn)化。十八大報告提出了“四化同步”，即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化同步發(fā)展，推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的新觀點。特別是建設(shè)以信息技術(shù)為基礎(chǔ)、與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式緊密相結(jié)合的智慧城市，推動物聯(lián)網(wǎng)、因特網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)的互通互聯(lián)。第二，新型城鎮(zhèn)化是人的全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化以人為本，注重綠色環(huán)保的硬件建設(shè)，更注重精神心理等軟件建設(shè)，特別是推進農(nóng)民工市民化，解決農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題，推進和諧城鎮(zhèn)化，注重提高人們的生存尊嚴和生活幸福。第三，新型城鎮(zhèn)化是與自然和諧的城鎮(zhèn)化。工業(yè)化城鎮(zhèn)化某種程度上是文明的退步，是反文明反自然的。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化急功近利，往往破壞了原有的自然環(huán)境，失去了古代文明的天然和諧，充斥著人為的強拆強建。新型城鎮(zhèn)化要注意自然和諧，堅持“集約、智能、綠色、低碳”八字方針，科學合理布局城市群和大中小城市，緊密銜接產(chǎn)業(yè)發(fā)展，適應(yīng)匹配環(huán)境承載能力。第四，新型城鎮(zhèn)化是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。美國不僅是世界第一的服務(wù)業(yè)大國。也是世界重要的工業(yè)國，更是世界第一的農(nóng)業(yè)大國，多層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使美國經(jīng)濟具有巨大的抗擊風險能力，具備強大的自我調(diào)節(jié)能力，這也是美國一直稱雄世界的原因之一。因此，新型城鎮(zhèn)化必須造就我國農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的均衡發(fā)展和國際先進地位，并且實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等強大產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐的城鎮(zhèn)化，構(gòu)筑資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，防止出現(xiàn)以前的五種現(xiàn)象[4]：一是防城鎮(zhèn)化“拉美式陷阱”，避免脫離產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的“過度城鎮(zhèn)化”；二是防城鎮(zhèn)化“快而不優(yōu)”，避免“有速度無質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化；三是防止在城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工過度“邊緣化”，避免“半城鎮(zhèn)化”過高的社會代價；四是防過度利用“土地紅利”，謹防“城鎮(zhèn)化”變成“房地產(chǎn)化”，避免過高地價推高房價；五是防特大都市的“大城市病”，避免特大城市人口過度膨脹。

二、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的路徑是什么？

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。而新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇又是什么？新型城鎮(zhèn)化就是全面城鄉(xiāng)一體化，就是城市和鄉(xiāng)村應(yīng)該是與自然融合的整體，而生存于其間的人不存在諸如戶口、權(quán)利等差異，人才、物資、信息、資金等自由流動其間，城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化相互滲透、相互融合、相互依賴，各種時空資源高效利用。具體而言，新型城鎮(zhèn)化就是城鄉(xiāng)一體化，包括以下四個方面[5]，制度、文化、市場和建設(shè)的一體化。只有這樣，才能將原有的土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)槿说某擎?zhèn)化。

一是制度一體化。理順物權(quán)、債權(quán)、侵權(quán)責任等關(guān)系，建立起公平公正公平而統(tǒng)一有效的城鄉(xiāng)基本經(jīng)濟制度，建立起公有經(jīng)濟、民營經(jīng)濟和外資經(jīng)濟三足鼎立的和諧動力結(jié)構(gòu)，為城市化工業(yè)化信息化提供堅強的基礎(chǔ)保障；這就需要深化土地管理制度改革，研究制訂農(nóng)村集體建設(shè)用地管理條例，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，提出規(guī)范農(nóng)村土地整治的指導意見，修訂國有建設(shè)用地劃撥目錄，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；這就需要深化戶籍制度改革，進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度，實現(xiàn)遷徙自由居住自由，最終促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

二是文化一體化。文化是民族的血脈，是人民的精神家園。全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興，必須推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮。只有把文化建設(shè)貫穿于城鄉(xiāng)發(fā)展全過程，才能把城市與農(nóng)村建成文化園地而不是文化荒野，農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化才能提高到帕累托最優(yōu)；只有文化的和諧，農(nóng)村文化不排斥城市文化，城市文化不鄙視農(nóng)村文化，才能實現(xiàn)雅俗共賞，實現(xiàn)多層次多向度多方面的繁榮；只有普適文化的統(tǒng)一，例如發(fā)展共同的語言同時保留各自語言，才能共同創(chuàng)造新的文明高度，才能既把口袋鼓起來，也把腦袋富起來，堅持經(jīng)濟建設(shè)和精神文明兩手抓兩手都要硬兩手都豐收；只有充分吸收古今中外優(yōu)秀文化，創(chuàng)新地發(fā)展文化產(chǎn)品創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，才能真正轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，全面落實經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，促進現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)，又好又快建設(shè)社會主義新城鄉(xiāng)。

三是市場一體化。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要抓手，這就要求推進城市和農(nóng)村的經(jīng)濟市場化，確實使企業(yè)和消費者成為真正的市場主體和城鎮(zhèn)化主體，確實將市場這只無形手作為資源配置的基本力量，提高市場對國民行為的支配水平；這就是要在世界大變革大調(diào)整大匯聚時期，將國際國內(nèi)兩種資源兩個市場視為一種資源一個市場，將我國從世界工廠變成世界市場；這就要求整合分化的投資、出口、消費需求，將投資主導型政策戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y、出口、消費均衡型，實現(xiàn)投資、出口、消費市場的一體化繁榮，最終推進經(jīng)濟發(fā)展方式的科學轉(zhuǎn)型；這就是要全面建設(shè)統(tǒng)一開放競爭有序的市場體系，優(yōu)化各種資源配置，提高生產(chǎn)要素效益，充分實現(xiàn)社會主義優(yōu)越性。

四是建設(shè)一體化。也就是著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化，綜合考慮大中小城市建設(shè)，借鑒開發(fā)區(qū)建設(shè)甚至“租界”發(fā)展經(jīng)驗，按照“老城區(qū)+新城區(qū)+新社區(qū)”[6]的模式，統(tǒng)籌兼顧城市和農(nóng)村發(fā)展，杜絕城市傾向型政策，堅持平等推進城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，堅持推進城市支持農(nóng)村政策，深入推進新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，破除中國經(jīng)濟城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和社會分割狀態(tài)；實現(xiàn)工業(yè)化城市化相輔相成，摒棄重視工業(yè)化、城市化忽視農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)的理念，杜絕工業(yè)化超前、城市化滯后的不匹配現(xiàn)象；實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)同步提升，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)工業(yè)化，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

三、推進新型城鎮(zhèn)化的系列政策制定好了么？

推進新型城鎮(zhèn)化，必須在科學的理論基礎(chǔ)上出臺扎實有效的政策，

一是要改革土地政策。首先是做好全國土地規(guī)劃。城鎮(zhèn)化必然要占地，但什么地方可以征用，什么地方不能占用，占用多少，是商業(yè)用地還是住宅用地或者耕地林地草地，都必須有個嚴格章法，特別是18億畝耕地的紅線和底線必須堅持，城市規(guī)劃必須在這條高壓線下進行，任何人不得破壞不得超標用地，任何人觸犯土地紅線必須一查到底嚴懲到底。其次是提升中小城市吸引力。要早日研究出臺提高中小城市吸引力的政策，例如只要每個大學生畢業(yè)回原籍就業(yè)創(chuàng)業(yè)就分給300平米土地，只要每個人達到一定貧窮程度就補貼300平方米土地。第三是制定實施土地流轉(zhuǎn)政策。我國農(nóng)業(yè)、工業(yè)時常出現(xiàn)“小生產(chǎn)大市場”的矛盾，因此工農(nóng)業(yè)應(yīng)該合理兼并，達到某種商品只留幾家經(jīng)營，這樣既保留競爭又有利于宏觀調(diào)控。農(nóng)業(yè)用地在土地承包期限內(nèi)，可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán)，鼓勵農(nóng)民將承包的土地向?qū)I(yè)大戶、合作農(nóng)場和農(nóng)業(yè)園區(qū)流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，從而保證農(nóng)業(yè)的大生產(chǎn)，保證農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一質(zhì)量標準。集體建設(shè)用地可通過土地使用權(quán)的合作、入股、聯(lián)營、轉(zhuǎn)換等方式進行流轉(zhuǎn)，鼓勵集體建設(shè)用地向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)集中，使土地更好更快地創(chuàng)造新價值，同時促進城市建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃和保障建設(shè)質(zhì)量標準。其要點是：在不改變家庭承包經(jīng)營基本制度的基礎(chǔ)上，把股份制引入土地制度建設(shè)，建立以土地為主要內(nèi)容的農(nóng)村股份合作制，把農(nóng)民承包的土地從實物形態(tài)變?yōu)閮r值形態(tài)，讓一部分農(nóng)民獲得股權(quán)后安心從事二、三產(chǎn)業(yè)；另一部分農(nóng)民可以擴大土地經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)市郊農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。當前，最主要的工作是土地權(quán)利的區(qū)分界定，特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)工作。

二是建立全覆蓋無歧視的社會保障體系。建立科學有效的人人享有的社會保障體系應(yīng)該成為是否是社會主義國家的標志。一個社會主義國家如果不能使人人獲得基本溫飽保障，就談不上比資本主義優(yōu)越，因為北歐資本主義國家已經(jīng)達到人人享有社會保障。而且，城鎮(zhèn)化不僅僅意味將農(nóng)民遷入城市，還包含著就業(yè)、社保、住房、教育、文化等一系列公共服務(wù)的保障。構(gòu)建和完善社會公平保障體系是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施的重要基石，是有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的本質(zhì)要求，是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的根本保證。[7]權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的社會保障體系是社會主義市場經(jīng)濟不可或缺的一個組成部分，是國家強盛、民族復興、人民幸福的中國夢的物質(zhì)基礎(chǔ)，是新型城鎮(zhèn)化的前提。[8]建立全覆蓋無歧視的社會保障體系必須建立在戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，每個人的身份證號就是社會保障號，國家每年將全民所有制經(jīng)濟所得紅利不分男女老少貧富平均打到每個人社會保障卡賬戶上。

三是減免稅收和優(yōu)化分稅制度。現(xiàn)在企業(yè)特別是小微企業(yè)面臨稅收太重，必須通過減免稅收來彌補其融資困難，從而防止小微企業(yè)大規(guī)模退市。另外，我國自1994年實行分稅制以來已經(jīng)近20年，亟需根據(jù)當前國情進行優(yōu)化微調(diào)。1994年分稅制規(guī)定：全部由中央收取的稅收有消費稅、車輛購置稅、關(guān)稅、進口增值稅、船舶噸稅，全部由地方征收的有耕地占用稅、土地增值稅、土地使用稅、煙葉稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅，中央和地方分享的有國內(nèi)增值稅（中央75%，地方25%）、企業(yè)所得稅（中央60%，地方40%），個人所得稅（中央60%，地方40%）、證券交易印花稅（中央97%，地方3%），營業(yè)稅、資源稅、城建稅則是除了部分中央跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)稅收歸中央外，其余全歸地方。這種稅收制度很大程度上與社會主義相違背，因為憲法規(guī)定土地歸全體人民所有，而各種土地稅卻歸地方，這樣在級差地租和經(jīng)濟集群化存在的情況下造成馬太效應(yīng)，即窮的地方稅越少，富的地方稅越多。例如近年來北京上海拼命發(fā)展地產(chǎn)，財政收入劇增。北京和上海是全國人民的北京和上海，但是北京上海賣地收入?yún)s僅歸兩市所有，這造成了土地歸全民所有而土地收入歸部分人所有的最大矛盾。于是其他地方也跟風瘋狂賣地，18億畝耕地紅線可能早已突破，甚至可以說分稅制實現(xiàn)19年來，一方面確實提高了地方積極性，但另一方面造成了中國土地前所未有的浩劫。分稅制本身沒有錯，關(guān)鍵是分的內(nèi)容和分的比例存在嚴重誤失。因此，在新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)該早日科學論證并頒發(fā)新稅制，特別是土地稅、煙葉稅、資源稅、城建稅必須全部收歸中央，分享稅中央則應(yīng)該與地方比例互換或者三七開、四六開，盡量偏向地方，仍然維持地方的稅收積極性，否則“跑部錢進”、不斷舉債的地方政府沖動無法避免、無法根除。同時，盡快開征房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅，構(gòu)建地方稅體系，增加土地出讓金支出比例，以防止新型城鎮(zhèn)化陷入新一輪房地產(chǎn)化。一言以蔽之，通過重構(gòu)稅務(wù)體系，完善財政保障機制。

四是建立強效有力的產(chǎn)業(yè)政策體系。國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷史表明，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的經(jīng)濟基礎(chǔ)是城鎮(zhèn)化的根本內(nèi)容和本質(zhì)所在。只有建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)化才能夠富有生機和活力，才能獲得持續(xù)發(fā)展。我國目前正處于工業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)集群化的加速時期，也處于城鎮(zhèn)化加速推進、提升層次的關(guān)鍵時期。產(chǎn)業(yè)集群化、新型城鎮(zhèn)化二者之間相互影響、相互支持。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)理論，工業(yè)化為城鎮(zhèn)化提供了資金與物質(zhì)基礎(chǔ)，特別是工業(yè)化對生產(chǎn)要素的集聚作用，成為城鎮(zhèn)化產(chǎn)生發(fā)展的社會經(jīng)濟背景；而城鎮(zhèn)化又在一定程度上為工業(yè)化提供了外部和集聚經(jīng)濟效益，特別是城鎮(zhèn)化達到一定階段后形成的綜合經(jīng)濟基礎(chǔ)，已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化與集群化縱深發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)。因此，總體原則是推進產(chǎn)業(yè)根據(jù)新型城鎮(zhèn)化布局轉(zhuǎn)移。當然如果產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)十分完善，也可以圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進新型城鎮(zhèn)化。在新型城鎮(zhèn)化中推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中推進城鎮(zhèn)化，以產(chǎn)業(yè)化帶動就業(yè)，解決“人的城鎮(zhèn)化”，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群化與城鎮(zhèn)化聯(lián)動發(fā)展的規(guī)劃體系，拓寬產(chǎn)業(yè)集聚化和城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的工作思路，增強產(chǎn)業(yè)集群化和城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的整體合力，消除產(chǎn)業(yè)集群化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的制度障礙。[9]

四、新型城鎮(zhèn)化所需資金準備好了么？

如何準備資金，首先要測算新型城鎮(zhèn)化所需資金。而這必須摸底當前城市化率到底是多少，必須規(guī)劃我們未來至少要達到多大的城市化率。關(guān)于我們當前的城市化率，各種意見不統(tǒng)一。官方統(tǒng)計認為我國城市化率已經(jīng)超過50%。但是，蔡繼明（2013）認為，表面上，改革開放30多年來中國城市空間擴大了二三倍，城鎮(zhèn)化率也達到了52.6%。然而，空間城市化并沒有相應(yīng)產(chǎn)生人口城市化。“中國有2.6億農(nóng)民工，戶籍問題把他們擋在了享受城市化成果之外，他們是被城鎮(zhèn)化、偽城鎮(zhèn)化的。如果擠掉水分的話，我國只有36%的城鎮(zhèn)化率。”[10]當然，到2021年的建黨100周年或者2049年的新中國100周年的時候，究竟還有多少人需要城市化，這都必須首先搞清楚，才能知道我們需要投入多少資金。因為據(jù)2013年8月中國社科院發(fā)布的《城市藍皮書》，2030年前我國還有3.9億農(nóng)民需要市民化，農(nóng)民工市民化的人均公共成本約13.1萬元，我國新型城鎮(zhèn)化僅僅市民化一項所需公共成本就高達51萬億元。[11]如果加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等成本，將是更大的開銷。當然，研究表明，城鎮(zhèn)化每提高1%，可替代出口10萬億。根據(jù)辜勝阻的研究，按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)化速度，社會消費總水平將增加10萬億元甚至幾十萬億元；同時，城鎮(zhèn)化本身也將拉動基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等行業(yè)的投資需求，未來10年近4億城鎮(zhèn)化人口，以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資標準計算，能夠增加40萬億元的投資需求。[11]因此，新型城鎮(zhèn)化不僅有成本，而且有成效，特別是創(chuàng)造了大量的投資和消費等有效需求，成效扣除成本就是我們需要再次投入的資金。而這個資金如何籌措是我們面臨的一個很重要的課題。現(xiàn)在各地方都把促進增長的寶押在城鎮(zhèn)化上，都在考慮建設(shè)新城新區(qū)新村。但是各地大都缺乏資金，償債能力減弱，造血功能下降，財政支出壓力上升，即使不缺乏資金，也寧愿通過貸款或者地方融資平臺舉債推進城鎮(zhèn)化，一些城市債務(wù)嚴重超過綜合財力，甚至比底特律過猶不及，這些風險必須準確界定，特別是債務(wù)必須早日厘清。值得關(guān)注的是，政府已經(jīng)從4月份開始籌劃6月—9月為期三個月的全國政府性債務(wù)大普查。另外，中國究竟有多少家底，究竟哪些家底可以充分利用，哪些家底只是墻上畫餅？這些問題都必須搞清楚。

第一、必須摸清哪些外匯可以用于國際投資并將投資利潤立即順利轉(zhuǎn)化為國內(nèi)建設(shè)資金。中投集團這幾年在國外投資屢有失敗，不得不改變單純投資國外的初衷，投資很多國內(nèi)項目。既然中投可以做國內(nèi)投資，似乎可以多設(shè)幾家類似中投的公司，從而推進外匯支持新型城鎮(zhèn)化。但是，最根本的是改革我國外匯制度。外匯目前已經(jīng)變相成為中國發(fā)行人民幣的基礎(chǔ)，這種制度必須早日改變。特別是早日做到藏匯于民，從而減輕越來越大的外匯儲備壓力。中國外匯管理主要靠外管局和中投，但是近4萬億美元的龐大外匯儲備使得這兩個單位只能拿出部分進行投資，因為兩個單位均負有外儲保值增值的責任，但是投資必然有風險必然有賺有賠，與其讓兩個機構(gòu)擔驚受怕，不如早日將外匯管理制度改變一下，推進藏匯于民用匯自由。2013年以來，外管局設(shè)立了外匯儲備委托貸款辦公室，但目前僅僅支持走出去的中國企業(yè)，應(yīng)該嘗試通過招投標等市場化委托代理方式，將外匯儲備貸款給有需要的國內(nèi)外法人，既對國際開放也對民間開放，從而分散外匯儲備集中于外管局的風險，實現(xiàn)外匯儲備的保值增值，同時獲取國內(nèi)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。

第二、必須緊急全面審計地方政府債務(wù)并明確哪些是優(yōu)良債務(wù)資產(chǎn)，哪些可以通過資產(chǎn)證券化獲得現(xiàn)有繼續(xù)投資建設(shè)資金。2010年底曾經(jīng)審計出地方政府欠債10.7萬億元人民幣（合1.75萬億美元），大約相當于中國當年（GDP）的25%。中國財政部每年報告的中央政府債務(wù)接近GDP的20%。但國際貨幣基金組織（IMF）研究認為，中國政府的債務(wù)總額很可能更接近于GDP的50%。當然這個債務(wù)水平仍低于發(fā)達經(jīng)濟體，盡管對一個新興市場而言是相對較高的。但是，“中國政府的債務(wù)擴張的空間還很大。因我國每年發(fā)債比例不超過GDP的3%，整個債務(wù)比例占GDP30%以上，離國際警戒線60%還相差很遠。”[12]當然，我們必須頭腦清醒地看到，我國債務(wù)增長速度非常快，而且還不知道是否可控，關(guān)鍵是時間又過去兩年多，這近三年時間累計的債務(wù)還是未知數(shù)。據(jù)研究，截至2013年上半年末，該行測算的中國地方政府債務(wù)估計在21.9萬億元，如果加上公司化的地方政府融資平臺的貸款，則債務(wù)總額最高或達24.4萬億元。但這是外資銀行的測算[13]。地方債務(wù)緊急審計工作必須早日全面鋪開，真正摸清政府債務(wù)的來龍去脈、詳細賬單、可控范圍、可用部分，一方面防范化解轉(zhuǎn)移風險，另一方面做好債務(wù)運作。因為，地方政府的很多投資是基礎(chǔ)設(shè)施，其中很多是公路等具有未來收益的固定資產(chǎn)，完全可以通過資產(chǎn)證券化提前獲得現(xiàn)金用于新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)。特別要鼓勵符合條件的投融資平臺采取發(fā)行城市建設(shè)債券、上市融資、信托計劃等形式籌集建設(shè)資金。[14]

第三、必須動員民間資本加入城鎮(zhèn)化特別參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建設(shè)需要龐大資金，在國家資金不足的情況，應(yīng)該開源節(jié)流。而拓寬資金來源，必須加強引導民間資金進入。因為，我國是儲蓄率最高的國家，這些龐大的民間儲蓄，應(yīng)該充分引導到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，否則這些資金將可能被用于賭博或者其他社會效應(yīng)差的行業(yè)。改革開放30多年來，我國不斷提高利用外資質(zhì)量和水平，但是我們在引進外資的同時，卻忽略了國內(nèi)民間資本。特別是在國有銀行股份制改革和整體上市等金融改革過程中，還有中石油、中石化等壟斷性企業(yè)改制上市過程中，過分依賴外國資本，而且為了早日得到外資注資，犧牲了很多利益，特別是經(jīng)常被外資行使期權(quán)，從而被詬病為賤賣國有資產(chǎn)或者國有資產(chǎn)流失。例如，美國銀行2005年6月在中國建行上市之前，斥資30億美元購買了建行部分股權(quán)。而建行上市以后，美國銀行可以行使期權(quán)以高于購買時的價格出售或者讓建行回購，這種讓外資穩(wěn)賺不賠的“賣國行為”引起了巨大爭議，而中國股民則得隨行就市承受風險。新型城鎮(zhèn)化過程中，我們應(yīng)該探索實行城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度，吸引社會資金包括民間資本和國外資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)。

第四、必須加快確定國企分紅比例和國企上繳利潤并撥備部分用于城鎮(zhèn)化。新一輪改革已經(jīng)成為朝野共識，黨的十八屆三中全年對改革進行頂頂層設(shè)計。中國新一輪改革的突破口應(yīng)該是財稅制度改革，特別是向國有企業(yè)、國有銀行、國有股收取盈利，增加養(yǎng)老金的戰(zhàn)略儲備基金，增加國家建設(shè)各種資金。根據(jù)財政部統(tǒng)計口徑，國有企業(yè)應(yīng)該是全國國有及國有控股企業(yè)，包括中央企業(yè)和36個省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）國有及國有控股企業(yè)，特別還包括各種國有金融機構(gòu)。根據(jù)國際經(jīng)驗，根據(jù)我國《公司法》，國家財政必須向國企要分紅，而這些分紅應(yīng)該一部分納入社會保障資金池，一部分用于國家建設(shè)。因為，國有企業(yè)的發(fā)展是靠財政投入和國有銀行支持，而銀行是主要靠國家的利率政策賺錢，因此邏輯非常簡單，國家是全民的國家，銀行是全民的銀行，國企是全民的國企，而全民出錢投資就應(yīng)該取得回報；國家代表人民處理利潤所得，當然可以為人民撥備建設(shè)資金。1994年財稅改革以后至2007年，國有企業(yè)稅后利潤基本上是留在本企業(yè)。這13年間國有企業(yè)靠著壟斷和低息貸款獲得了發(fā)展機遇，獲得了高額利潤，現(xiàn)在應(yīng)該反哺社會了。

第五、必須清楚金融機構(gòu)哪些資金可以利用哪些資金可以優(yōu)惠利用。2013年上半年銀行出現(xiàn)了錢荒，但是截至6月底境內(nèi)全部金融機構(gòu)（含外資金融機構(gòu)）本外幣各項存款余額為 103.6 萬億元，首次突破百萬億大關(guān)。因此，如何借助利率市場化契機，發(fā)揮這100萬億元存款的積極作用，是我們新型城鎮(zhèn)化面臨的一個問題。

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作者簡介：楊枝煌（1975—），男，福建人，北京大學經(jīng)濟學博士，浙江大學法金融學博士后，國家商務(wù)部工作人員。長期關(guān)注研究中國文化、經(jīng)濟、金融、法律等前沿交叉學科研究。

（責任編輯：陳合營）