風險視角下的政府與市場關系

摘 要：政府與市場的劃分，取決于人類生活所同時面臨的兩種不同性質的風險。損失風險屬于公共風險，歸政府治理；機會風險屬于私人風險，歸市場治理。市場經濟就是風險經濟。市場機制就是在一定的制度環境下，市場主體自主地將自己的產權與他人進行交換的風險機制。我國深化經濟體制改革的任務，就是向市場注入風險機制，解決制度環境、市場主體、產權制度、行政壟斷等問題。

關鍵詞：私人風險；公共風險；政府職能；市場經濟；風險機制

中圖分類號：F045.51 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）26-0007-04

一、問題的提出

政府與市場關系問題是我國經濟學理論中的一個重要的綜合性問題，涉及到一系列具體問題，包括政府與市場如何分界、政府與市場各有什么職能或功能、政府職能如何轉型等等。

我國經濟學引入了西方的市場失靈理論和公共產品理論，認為市場本身不能解決的問題歸政府治理，如生產和消費的外部效應、壟斷、收入分配不公、信息不充分、經濟波動，等等；政府的職能在于向社會提供非競爭性、非排他性的公共產品，如法律制度、國防，等等。市場失靈理論和公共產品理論對我們認識政府與市場的關系有相當啟發，但是，這種啟發在理論上和實踐上都有不少局限性。

十多年來，劉尚希發表了一系列文章，從風險理性、公共風險、私人風險的角度，闡釋政府與市場關系問題。他認為，政府職能取決于公共風險，而不取決于市場失靈；“在市場經濟社會，政府與市場的分工，實質上是不同性質風險的歸宿劃分。私人風險與市場相匹配，公共風險與政府相匹配。這種對應關系作為一種制度安排，應當說是一種有效的選擇。這已為中外社會實踐正反兩個方面的經驗教訓所證明。”[1]

筆者認為，劉尚希同時厘清了政府與市場各自的范圍和功能，是一種理論上的突破，非常值得關注。但也留下不少重要問題需要深入探討，比如，如何從一般風險理論認識政府與市場的關系、私人風險與公共風險有什么樣的具體特征、私人風險和公共風險有哪些具體內容等等。

風險是普遍存在的客觀現象，也是社會建構的主觀現象。風險是日常生活的概念，也是科學的概念。一般風險理論起源于保險學，在一般風險理論中，風險可以分為機會風險和損失風險，機會風險指可能獲利也可能發生損失的情形，如賭博、投資等；損失風險指不可能獲利只可能發生損失的情形，如地震、傳染病、環境污染、社會騷亂等。不同語境下，人們總是靈活地使用風險概念，有時指機會風險，有時指損失風險；有時指損失的不確定性，有時指損失本身。筆者從事過保險行業，對一般風險理論有一定了解。在學術研究中發現，如果我們從一般風險理論考察政府與市場的關系，會有很多新的認識。

二、政府與市場的分界

在一個自由的社會中，每個人的活動，比如衣食住行、就業、投資、創業、消費、休閑、選擇生活伴侶等等，在一定準則內，可以這樣做、那樣做，也可以不這樣做、那樣做，不管怎樣，都會有不確定性的后果，可能對自己有利，也可能不利。這些有著不確定性后果的活動，都屬于私人風險。概而言之，私人風險包括身、心、名、利四個方面。身指身體健康、人身自由、人身關系、感官享樂等，心指個人的心境、信仰和精神世界，名指人們通過交際、言論、結社、競選等活動所追求的社會名譽和地位，利指人們所追求和享有的財產。

私人風險基本上是機會風險，其主要特征是：風險因自愿行為和選擇而發生；風險的有利以及不利后果由私人承擔；私人有能力判斷風險的概率以及損失、收益的大小；私人有能力管理和控制風險；可以通過契約方式聯合起來共同應對某些風險；常常可以獲得與風險有關的信息；風險一般是可接受風險。這里所說的私人，包括自然人，也包括非屬于政府的各種社會組織，例如家庭、企業、社會團體等。

無數的無限多樣化的私人風險治理活動就構成了市場。人們在市場中的行為是相互影響的，互為風險，互為機遇。競爭機制、價格機制、供求機制等市場機制，都是以風險為核心的。在市場中，每個人都是風險人、經濟人、理性人。市場的范圍，就是私人風險治理，就是人們的自主選擇行為。市場的功能和意義，就是使人們能夠通過平等的自由的交易活動，去實現私人的生活計劃和目的，獲得身心名利的綜合發展，獲得幸福。當然，市場并不是完美無缺的，在市場失靈的地方，政府應當發揮其相應的作用。

市場和私人風險治理天然地與公民自由權有關。公民沒有自由權，也就根本談不上私人風險治理，個體生存就缺乏意義，社會發展也必然失去動力和活力。我國改革開放之所以能取得巨大成就，根本原因就在于建立了市場機制，公民有了私有財產權、自由就業權、生產經營自主權等等。應當看到，很多改革措施是一種經濟政策，同時也是一種政治進步。

人們的生活中必然面臨著戰爭、地震、傳染病等風險，這類風險是損失風險，是公共風險。其主要特征有：每個人的生命、財產和權利都可能受到風險的侵害；每個人都需要風險治理的保護，都有受益權，在受益權方面沒有排他性；個人在享有風險治理利益方面沒有競爭性，某個人的受益并不減少他人的受益；風險不是個人冒險行為的結果；個人無法預料、抵御和逃避風險；個人難以獲得與風險有關的信息；風險是個人難以承受的。

市場和社會個體是無法有效地應對和治理公共風險的，公共風險只能由政府進行治理。政府就是一個社會的保險公司，“為每一個社會成員提供市場所不能提供的各種‘保險’，社會成員所繳納的稅收本質上就是一種‘保險費’。”[2] 這也意味著，如果政府治理公共風險的效果不好，或者收取“保險費”過高，社會成員將會以一定方式重新選擇政府。

劃分公共風險就是劃分政府職能。考慮邏輯合理性和政府運行實踐相關性等因素，公共風險可以分為以下互相關聯的六大類型：

第一，政治風險。指政治性的社會對抗的風險，包括普通社會成員破壞法治、反對國家權威的風險，也包括行政、司法、立法機構及其組成人員破壞法治的風險。

第二，經濟風險。指國家宏觀經濟運行中發生的系統性的風險。市場要素配置失衡、信用惡化等多種因素都可以形成經濟風險。經濟風險會帶來生產及交易活動停滯、通貨膨脹、失業、財產貶值、資源浪費等惡果，并引發其他公共風險。

第三，公眾風險。指對不特定的社會公眾的人身和財產造成損害的風險，主要包括生活及生產經營活動、犯罪、危險物品、科技成果使用、產品消費、環境污染、自然災害、傳染病等等。

第四，個人風險。指與社會成員基本的教育、養老、救助、醫療等保障有關的風險。絕大部分情況下，人們并非由于個人的主觀原因才陷入需要政府幫助的困境。如果政府對一些社會成員不提供基本的保障，這些人為了自己的生存，在客觀上和主觀上都會成為整個社會的風險源。政府提供有關保障，主要是出于現實主義的保護社會的需要，而不是福利、倫理、人道主義。

第五，涉外風險。指與國際關系有關的風險。每個國家都希望自己更加安全，都可能對內對外隱瞞自己的風險，向他國輸出風險，防范他國風險的輸入，限制他國風險治理的能力和效果，當然，也都希望進行風險治理合作。

第六，國防風險。政府存在的必要性及合理性就是治理公共風險，人們所說的政府提供公共產品、維護公共利益的職能，在主要方面也就是治理公共風險、提供公共安全的職能。

上述六類公共風險在我國憲法中都有所規定，政府治理這些公共風險，也就是在履行憲法。

有觀點認為，政府具有為公民增加福利的職能，這是一種模糊的觀點。政府的職能是將公民通過納稅而轉移的風險集中起來進行治理，為公民自己增加自己的福利提供環境支持。西方憲政理論認為，“社會問題大都通過私人之間的互動來解決，法律和市場使這種互動成為可能。社會福利的增進是通過私人的努力而不是通過政府的行動來實現的。”[3]這實際是在強調公民福利的增加，主要應通過私人風險治理來實現。

以公共風險治理為標準，可以看出我國政府在履行職能方面還存在以下兩大問題，需要切實加以解決。

第一，越位問題。越位是指政府職能、政府行為超越了公共風險治理的界限，政府之手伸的太長、太多。國有企業是政府在市場中的越位和延伸，但是多數國有企業不具有治理公共風險的屬性，應當退出市場。文化、體育、高等教育等事業沒有公共風險屬性，原則上不應當屬于政府職能的范圍。公共風險治理如果具有全民、全國地域的屬性，則應成為中央政府的職能，否則，則應成為地方政府的職能，中央政府不能越位。“三公”費用等公共財政開支很少涉及公共風險治理問題，原則上應當取消，至少應當大幅度削減。對不涉及公共風險的事項，政府不應當設置行政審批及許可，已經設置的應當盡快取消。政府完全可以通過備案制、行政檢查等方式，對有關事項進行監督、管理和規范。

第二，失位問題。失位是指政府治理公共風險有不足，有缺失，政府之手還沒有伸到位。在個人風險治理上，政府的很多工作還沒有到位，還沒有建立全面的公平的社會保障體系。對于如何治理各類公共風險，特別是如何運用貨幣政策和財政政策控制經濟風險，政府還缺乏經驗，需要不斷學習和探索。在治理政治風險、公眾風險方面，很多時候還不能嚴格依法辦事。各類公共風險治理都與政治體制及政治理念高度相關，我們的政治體制及政治理念還有不少與公共風險治理不相適應的地方，需要能進行必要的改革或調整。

三、風險理念的實證研究

上述分析是邏輯上的演繹與歸納分析，也是符合生活常識與歷史事實的，能夠初步說明機會風險-私人風險-市場的對應關系，以及損失風險-公共風險-政府的對應關系。這種對應關系的預設前提是人類具有將機會風險及損失風險“分而治之”的風險理念與本能。要從根本上說明有關問題，無疑需要對這種風險理念和本能進行科學實證分析。

幸運的是，有不少科學研究能夠支持我們所需要的實證分析。風險認知的實證研究表明，社會大眾完全懂得對私人風險和公共風險進行歸納和區別。在一項對694名北京市居民的調查中[4]，居民所認為的“高風險因素群”是國內動亂、經濟風險、食品安全、能源風險等，這些風險都是公共風險，而不是私人風險。在一項229人參與的研究中[5]，所列出的46種風險有公共風險，也有私人風險。參與者所認為的對社會而言的高風險因素，大多為公共風險，國內動亂和核戰爭被認為是最高風險；所認為的對社會而言的低風險因素，都屬于私人風險，如登山、滑雪、辭職等。在一項2 133個有效樣本的研究中[6]，北京等三地公眾對15種風險的社會危害性進行了排序，排序有著明顯的公共風險與私人風險之別，而且公共風險的社會危害性普遍高于私人風險。其中，三地公眾一致將核泄漏、傳染病、地震這三種公共風險視為社會危害性最大的前三種風險，而普遍將房價上漲、看病難、貧富加大這三種私人風險視為社會危害性最小的三種風險。

風險認知研究涉及到個體對風險的分類、趨避傾向等問題。美國學者斯塔爾在1969年就指出，公眾對自愿活動風險（如滑雪）的可接受程度，大約是非自愿活動風險（如食品添加劑）的1 000倍[7]。很顯然，私人風險都是自愿活動風險，公共風險都是非自愿活動風險。中外學者進行的風險認知研究，對認識政府與市場的關系有特殊的意義，說明人類追求私人風險自治的自由，并且組成政府治理公共風險，是一種風險理性，是一種本能。

我們有必要深入探究，人類為什么懂得區別對待公共風險和私人風險呢？人類的風險理性是怎樣形成的呢？有什么更深刻、更豐富的內涵呢？

劉尚希非常重視將其觀點建立在堅實的學理基礎上，他在2010年指出，“風險理性是基于人類進化過程中應對各種不確定性的經驗積累而形成”，包括個體風險理性和公共風險理性，前者使個體應對市場不確定性可能帶來的損失，后者“為集體成員提供一種社會化的預警機制，通過集體行動，最終‘沉淀’為各種不同層次的制度，以防范和化解公共風險。”[8]

筆者認為，劉尚希所言的“風險理性”也可以稱為“風險應對機制”。人類在生物進化過程中，為了應對各種生存壓力，適應嚴酷的風險環境，進化形成了復雜的風險應對機制。現代人都有一個“石器時代的腦”[9]，這個腦實際上就是形成于上百萬年的石器時代的風險應對機制。在文明進化過程中，新的刺激因素使得風險應對機制不斷豐富、完善，這些因素包括人類自我意識發展、群體規模擴大、生存風險環境變化、科技發展、個人與社會關系復雜化、利益多樣化，等等。

風險應對機制體現在基因和文化中，包括神經生理機制、心理機制、行為模式、社會制度等內涵，具有風險感知、風險識別、風險轉移、風險選擇、風險溝通、風險處置等功能，涉及個體行為以及社會機制的復雜多樣的趨向和選擇，如個體與群體、合作與競爭、信任與制約、獎勵與懲罰、利己與利他、理性與沖動，等等。例如，人們總是本能地計算風險和收益，并采取相應的策略，總是選擇以較小的風險避免較大的風險；為了應對某些重大的個人無法應對的風險，人們愿意與他人進行合作；為了個人或群體的安全，人們可能主動增加其他個體或群體的風險，會對違反合作規則以及制造風險的人進行告誡、懲罰和報復；對某些可以控制和預料的風險，人們愿意自行冒險，并獨自享有冒險所得利益；在防范風險、獲得安全方面，人們有“搭便車”的心理，也有反對“搭便車”的心理；如果人們的行為客觀上會使他人減免風險或責任，人們可能放棄該行動，或者要求他人做出補償；能夠給他人和群體帶來安全、減免風險的人受到群體的尊重，具有較高的社會地位；在不增加個人風險的情況下，人們愿意告知他人有關險情，或者救助他人脫離風險。我們所探討的很多經濟學問題，都與這些風險應對機制有關。

人類的風險應對機制是人類行為的基本模式和統一解釋，對經濟、宗教、政治、倫理、法律等現象有著根本性的支配作用。只有從人類的風險應對機制出發，也就是說從人類行為科學出發，從經濟學、政治學、人類學、心理學等多學科的角度和語境出發，我們才能透徹地認識政府與市場的關系等經濟學問題。

四、經濟體制改革與完善市場經濟

黨的十八大報告指出：“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”這為經濟體制改革指明了方向。

要深化經濟體制改革，我們首先需要搞清楚什么是市場，什么是市場規律或市場機制。經濟學理論認為，市場機制主要有價格機制、供求機制、競爭機制和風險機制。由于這幾個機制是互相關聯的，我們可以從風險機制出發定義市場機制：市場機制就是在一定的制度環境下，市場主體自主地將自己的產權與他人進行交換的風險機制。市場經濟就是風險經濟，每個市場主體的行為，與生態系統中的生物一樣，都遵循著一定的風險應對機制。市場如同生態系統一樣，具有自穩定、自平衡、自發展、自淘汰的機制及功能。

我國計劃經濟時期，市場經濟被否定和打擊，政府完全取代了市場。我們現在的主要問題是，市場經濟從無到有的時間并不長，市場機制只是初步建立，還很不健全，很多制度性歷史性的問題并沒有解決。總的來說，如何深化經濟體制改革的問題，就是繼續完善市場經濟或市場機制的問題。從市場機制的基本定義出發，我們需要采取措施，著重解決以下問題。

第一，制度環境。制度環境問題主要是法治問題，市場經濟天然地是法治經濟，法治為市場運行提供了一個確定性的制度支持和環境，使市場主體對自己行為的利害得失風險能夠進行某些分析判斷。

法治對市場經濟的支持主要有三個方面：一是立法。法律為市場主體從事市場行為提供工具、手段和界限，這些法律主要是有關的民事商事法律。二是執法。政府應當嚴格依法辦事，平等地為市場主體的行為提供支持和服務，嚴格監督市場行為，懲治違法行為，不能通過市場尋租謀利，不能違法獲取稅費等利益。三是司法。對市場主體之間的糾紛，以及市場主體與政府之間的糾紛，法院應當依法進行審判。缺乏立法，市場經濟就不會發達；執法不嚴，市場經濟就變成違法經濟、權貴經濟、詐騙經濟；司法不公，市場經濟就會變成暴力經濟。我國古代的商品經濟曾經十分發達，但是一直無法發展成為市場經濟或資本主義經濟，其原因就是缺乏法治，這個歷史教訓不能不吸取。

第二，市場主體。市場經濟中，市場主體要對自己行為的利害得失、風險后果承擔經濟責任，正因為如此，市場主體才可能審慎地進行風險選擇。

政府是市場經濟的“裁判員”，只有在法律規定的情況下，如政府采購，政府才可以成為市場經濟中的“運動員”，成為市場主體。然而，在我國的政治體制下，政府以及政府官員對自己行為利害得失的風險后果常常可以不承擔經濟責任，也沒有政府破產制度，政績考核與經濟發展密切相關，各種因素使得政府實際上成為十分活躍的重要的市場主體，出現了大量的“縣長經理”、“市長經理”現象。很多地方政府不當地運用行政權力和行政手段，積極地賣地、發債、招商引資、投資興建公共工程、扶持企業和產業發展等等，其結果是造成了大量的資源和資金的浪費，宏觀上也帶來了一些全國性的經濟風險。所以，我們需要進行必要的改革，使政府退出市場主體的位置。

第三，產權制度。市場行為的前提之一是，市場主體必須明確可以支配哪些資源和利益，可能的風險損失范圍有多大。這個前提實質上就是產權制度問題，就是所有制問題。沒有產權，就不存在風險選擇問題，也就沒有市場。產權不明確，交易風險就會加大，交易也難以操作，交易成本也會增加；產權就難以流轉，市場也難以活躍。科斯的的產權經濟學理論中包含著深刻的風險理念，值得我們關注和思考。

廣義地說，資源、勞動力、貨幣、技術、管理等市場要素，都屬于產權的范圍。中外經濟發展史證明，市場配置產權的效率和效果要好于政府，產權私有化的效率和效果要好于產權國有化。我國的國有企業占據著大量的資源，而且每年都不斷消耗著大量的資源，但是其效率和效果并不理想，所以，國有企業的產權制度需要進行改造。我國農村的土地屬于集體所有，也不是一種很有效率的土地產權制度，也應當進行改造。

第四，風險機制。成熟和完善的市場經濟中，市場主體的行為及其后果，供求關系、交易價格、交易方式等等，都存在著多樣性、選擇性、不確定性，市場主體之間存在著復雜的競爭和博弈，這些都是風險機制的具體表現。風險機制充分發揮作用，產權配置才能最優化。

我國的市場經濟具有強烈的行政壟斷成分。行政壟斷排斥了市場行為所應有的多樣性、選擇性、不確定性，排斥了風險機制和競爭，也就破壞了市場機制和市場功能。行政壟斷企業以固定價格提供產品，使得消費者沒有選擇的余地。壟斷企業在經營方面很少存在風險，即使虧損了，也會獲得大量的政府補貼。私營資本不允許進入壟斷行業，也就排斥了競爭。由于缺乏競爭，行政壟斷企業也就缺乏創新與降低成本的動力。行政壟斷企業的工資水平遠遠超過了一般市場主體，造成社會不公平，也造成企業產品價格虛高，給一般市場主體的經營帶來了困難。因此，我們應當打破行政壟斷，允許私營資本進入某些行業，向市場注入風險機制，以促進產權配置最優化。

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[責任編輯 王 佳]