論我國公益訴訟主體制度規定的不足及其完善

摘 要：公益訴訟制度在國外已有幾十年的發展歷史，并在很多國家形成了較為完善的體系。雖然我國尚未真正建立此制度，但學術界、司法界已對它給予了相當的關注，進行了相當深入的研究。公益訴訟制度已在我國呈現出健康發展的良好勢頭，而公益訴訟制度的重要組成的主體制度在我國的建立也受到了理論界和實務界的重大關注。因此，對公益訴訟主體制度在我國的發展現狀進行論述，并就公益訴訟的主體制度的完善提出自己的見解。

關鍵詞：公益訴訟；公益訴訟主體；公益訴訟主體制度構建

中圖分類號：D912 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）26-0283-02

“公地悲劇”是經濟學界所熟知的一個現象，也是一個廣泛存在的事實。有人做過一個有趣的實驗，取一塊草地，草地被劃分成幾塊分給牧羊人，但在中間留下一塊作為公共用地，每一個牧羊人都可以自由使用。結果，社會學者們發現，一年下來，被劃分給個人的草地被有計劃和有節制地使用，而作為公共用地的草地卻因為過度放牧而寸草不生。實驗得出的結論是：由于每個人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，在公共利益處于無人管理的狀態下，每個人都會自覺或不自覺地榨取公共資源為己所用，因此，處于無保護狀態下的公共利益是最易受到傷害的。訴訟法理論認為，利益受到了損害，受害者就有權向法院起訴請求司法救濟，正如如果另一個牧羊人的羊群吃了你地里的草，你可以要求他賠償一樣。但是，公共的草地從理論上而言屬于所有的牧羊人的，如果它的利益收到了侵害，由誰提起訴訟呢？此類“公地悲劇”正隨著社會公共領域延伸及公共事務數量的增長影響著人們的生活。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現和發展反映了公共利益保護的緊迫需要。

一、我國關于公益訴訟主體制度的規定以及不足

“公益訴訟”這個詞起源于羅馬法，美國則是現代公益訴訟的創始國。公益訴訟是與私益訴訟相對而言的，即“為保護社會公共利益的訴訟”，也就是指特定的國家機關和相關的組織、個人，根據法律的授權對違反經濟法律法規，侵害國家利益、社會公益或不特定多數人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的活動。隨著我國工業化進程的推進，環境惡化與資源危機問題日趨嚴重，社會弱勢群體權益遭受損害，國有資產流失嚴重，經濟壟斷案件頻發，行政違法行為屢見不鮮等等。這些日趨嚴重的公益違法行為迫切需要法律對公益訴訟做出明確的規定。

2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了《全國人大常委會關于修改<中華人民共和國民事訴訟法>的決定》。這次修改確立了公益訴訟制度，修正案第五十五條：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟?！边@一條款的增加使得公益訴訟制度在我國向前邁進了一步，但是并不完善。其中關于公益訴訟的主體的規定并不明確和具體。

然而，我國現行訴訟中實行的是訴訟主體一元化，公益訴訟主體資格受到嚴格限制?，F行《民事訴訟法》第108條規定，原告必須是與案件有“直接利害關系”的公民、法人和其他組織。與案件沒有直接利害關系的人無權向法院起訴，自然不具備主體資格。在我國現有的行政訴訟的制度框架內，要求原告必須是本案的直接利害關系人或相對人。我國《行政訴訟法》第41條規定，原告提起訴訟應當符合的首要條件是認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織，即行政相對人，而不包括這些人之外的第三人。1999年底最高人民法院發布的《關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》則突破了“行政相對人資格論”的桎梏，提出了“法律上利害關系論”，規定與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行政行為不服的，可以依法提起行政訴訟。我國的《刑事訴訟法》第170條規定，自訴案件只能由被害人或其法定代理人向人民法院控告，由人民法院受理；如果被害人及其法定代理人不告，則法院不予受理。由此可見，我國的三種訴訟制度采取的都是比較徹底的主體一元化標準，即有權提起訴訟的主體必須是案件的實體利害關系人。

公益訴訟的本質特點在于其損害的客體是抽象的社會公共利益，客體范圍的模糊和不確定性決定了我們很難確定一個直接而具體的受害者作為適合的主體提起訴訟。在我國的訴訟主體一元化的模式下，在法律沒有明確規定的前提下，如何確定公益訴訟的提起主體就成為大家關注的問題。

二、我國建立公益訴訟主體制度的構想

在理論界，多數觀點認為能夠提起公益訴訟的主體包括一般民眾、社會團體和檢察機關。筆者也認為是這樣的，但是有主次之分和范圍的限制，下面筆者將按照主次順序進行論述。

（一）檢察機關

筆者認為，與司法實踐中有關國家機關、社會團體、公民個人作為民事公益訴訟主體相比，檢察機關作為民事公益訴訟的主體更有優越性。主要表現在檢察機關作為國家的監督機關，在處理公益訴訟案件時有更多的參與訴訟的權利，如調查取證權，這是任何組織和個人未經授權所不能夠擅自進行的。另外，民事公益訴訟一般涉及專業性比較強的領域，如食品安全問題，環境污染問題，檢察機關內部有一批高素質、專業化的隊伍，能夠恰當及時地發現處理這些問題并提起民事公益訴訟。此外，有關國家機關提起民事公益訴訟的羈絆比較多，因為涉及社會公益問題的案件很多涉及到地方經濟發展，那時要求除檢察機關以外的其他機關提起訴訟的可能性不大，而且檢察機關只服從上級領導，對人大及常委會負責受其監督，它不受地方權力的干涉，其獨立性決定了由它提起民事公益訴訟優于有關機關。最后，公民個人提起民事公益訴訟容易出現濫訴以及重復訴訟等問題，公民個人力量薄弱也無法單獨承擔起此重任?？傊?，檢察機關作為我國國家利益和社會公共利益的“代言人”、人民利益的維護者，成為民事公益訴訟的主體是大勢所趨、人心所向，也是中國特色社會主義法律制度所決定的。

當然，由于檢察機關由于受職責的限制，不可能將所有的公益訴訟都交給檢察機關提起，這是不現實的，所以檢察機關提起的公益訴訟應僅限于純公益性的公益訴訟，如國有資產流失的公益訴訟、環境公益訴訟、行政公益訴訟等，這類案件一般標的較大、被訴主體強大且程序復雜，普通公民往往由于經濟壓力和法律資源問題無力提起，由檢察機關提起有較高的勝訴機率。對涉及不特定多數間接利害關系人的私益與公益并存的公益訴訟，檢察機關不宜提起。這樣的設定主要是出于當事人自治原則和公眾參與原則的考慮。

（二）有關國家機關

這里所說的有關國家機關，是指對保護公共利益承擔特定職責的國家機關，由其作為公益訴訟的主體是由法律明文規定的，如對維護環境負有法定職責的環境保護部門、對稅收征管負有法定職責的稅務機關、對市場經濟秩序監管負有法定職責的工商行政部門等。這些國家機關由于其特有的管理職責，有義務在各自職責范圍內對侵害社會公共利益的違法行為提起公益訴訟。

當然，這類機關進行公益訴訟的合法依據必須是法律的明文規定。法律沒有規定的嚴格限制其起訴的權利。

（三）社會團體

社會團體主要是以促進和保護公共利益為宗旨的非贏利性組織，如消費者協會、殘疾人協會、環境保護組織、動物保護組織等，他們對相關公共利益的密切關注使之成為公益的積極推動者。這樣可以避免公民個人提起公益訴訟時受到的經濟和社會壓力等因素的牽制，并且有大量的積累的經驗可以借鑒。

但是，我們國家的社會團體并不完善和健全，需要國家的扶持和監督，這樣才能不斷地成長。

（四）普通公民

普通公民的社會法治意識越來越強，而且能夠最快的接觸到侵權事實，賦予他們提起公益訴訟的權利，有利于提高民主監督的法律意識。

但是，這樣有濫訴的可能性，所以應當對普通公民提起的公益訴訟范圍進行限制，應當限于訴訟利益的直接或者間接的享有者，這樣比較符合訴訟的基本理論。

按照上面的分析，在公益訴訟實踐中，不可避免的也有訴訟主體發生重復的現象，如在環境公益訴訟中，既可以由檢察機關來提起訴訟，也有環境部門提起訴訟的，甚至社會團體和個人也可以提起訴訟。個人認為，應當以檢察院為主，其他機關其次，社會團體和普通公民為輔的這樣一個順序進行。當然，這還需要我國立法機關出臺專門的程序法，以規制公益訴訟的主體。

參考文獻：

[1] 湯唯健.論檢察機關提起民事公益訴訟[J].中國司法，2010，（1）.

[2] 季強.檢察機關提起民事公益訴訟研究[D/DB].中國優秀碩士學位論文全文數據庫，2007.

[3] 顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社，2002.

[4] 林莉紅.法社會學視角下的中國公益訴訟[J].學習與探索，2008，（1）.

[5] 肖建華，唐玉富.論公益訴訟的理論基礎與程序構建[J].河南省政法管理干部學院學報，2008，（1）.

[責任編輯 柯 黎]