縣級政府依法行政的障礙及其對策

摘 要：依法行政，是指行政機關根據法律法規的規定，取得和行使行政權力，并對行政行為的后果承擔相應責任。在分析縣級行政機關敗訴原因的基礎上，建議從加強組織領導、加強業務培訓、規范執法行為、加強規范性文件監督管理和執法監督等方面進一步提高縣級行政機關依法行政水平。

關鍵詞：縣級政府；依法行政；監督

中圖分類號：DF3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）26-0285-02

縣級政府處在行政工作的第一線，在我國政權體系中具有十分重要的地位，是國家政策和法律法規的重要執行者。縣級政府作為法律的主要執行者，能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。提高依法行政的水平，應從基層政府入手，以進一步完善我國整體依法行政水平和能力。

一、行政機關依法行政的案例

案例：某縣旅游開發有限公司不服該縣住房和城鄉建設局“關于不予撤銷房屋登記的決定”提起訴訟一案。

基本案情：2008年9月23日，原告某縣旅游開發有限公司與第三人簽訂房屋轉讓協議，約定第三人以123萬的價格購買原告位于該縣某島上的房屋，原告負責為該房屋辦理房屋權屬登記，并承擔辦理該房屋產權證登記的一切費用。2009年2月15日，原告持授權委托書向被告該縣住房和城鄉建設局申請辦理該房屋權屬登記。被告經審查，于2009年2月16日對該房屋進行登記，頒發了房屋權屬證書。當天原告從被告處領取了該房產證。2012年4月30日，原告向被告提出申請，要求被告依法注銷該房屋權屬登記。2013年1月27日，被告作出不予撤銷房屋登記的決定。

法院判決：1.依據《中華人民共和國城市房地產管理法》和原建設部頒布的《房屋登記辦法》的相關規定，被告該縣住房和城鄉建設局負有房屋登記、頒發房屋所有權證書和撤銷登記等法定職責。被告在收到原告要求撤銷房屋產權證書的申請后，作出的（2012）1號“關于不予撤銷房屋登記的決定”，事實不清，證據不足，適用法律、法規錯誤，應依法予以撤銷。2.被告在本判決書生效后一個月內針對原告申請重新作出處理。

筆者經過調研，縣級行政機關敗訴的比例相對較高，如2012年某縣人民法院共受理各類行政案件135件，其中行政訴訟案件11件，行政相對人自愿撤回起訴9件，判決行政機關敗訴2件，如果不算行政相對人自愿撤回起訴的案件，那么行政機關敗訴率為100%。

二、縣級行政機關敗訴的原因和存在的問題

近年來，縣級行政機關的依法行政水平逐漸提高，整體執法水平有了明顯提高，行政執法能力有了明顯增強。但是，通過司法審查也反映出一些問題。當前我國縣級行政機關敗訴的主要原因大概如下：1.依法行政意識薄弱，審查程序把握不夠嚴格，重實體、輕程序現象嚴重。2.證據收集提交不夠到位，依法行政行為缺乏規范。3.法律適用存在偏差，越權行政及交叉、重復執法。4.履行職責還不及時到位，行政執法目的利益化。5.違法行政、以罰代法，行政執法人員素質有待提高。行政執法中存在的其他問題：第一，案件協調配合度仍有待于進一步提高。第二，負責人應訴實效仍有待于進一步提升。第三，出庭應訴能力仍有待于進一步加強。

三、對縣級行政機關進一步提高依法行政水平的建議

（一）加強組織領導，健全管理機制

根據領導崗位變動實際，縣級政府應及時調整充實依法行政工作領導小組，負責領導、協調和監督全縣依法行政工作。各鎮、各部門均應按要求調整相應的依法行政工作領導小組，配備政治強、業務精、作風正的專（兼）職依法行政工作聯絡員，有效保障縣依法行政工作層層落實和順利開展。可以根據各縣具體實際，出臺《縣依法行政和政府法制工作要點》，明確依法行政的目標和任務，把依法行政工作納入全縣大目標管理考核范圍，落實到各鎮、各部門的各個工作環節，有計劃、有步驟地推進依法行政工作，嚴格考核獎懲。發揮法律顧問團作用，從法律角度建言獻策，確保政府行政決策科學性、合法性。健全依法決策機制。進一步健全群眾參與、專家論證和政府決策相結合的依法行政決策機制。縣級政府常務會議應堅持法制辦主任列席制度，邀請人大代表和政協委員參加重要議題的討論。建立行政決策風險評估制度。對土地征收、房屋拆遷等與群眾切身利益密切相關的工作，在實施前進行風險評估，健全公示和聽證程序，建立行政決策責任追究制度。

（二）加強政策宣傳，強化業務培訓

通過開展行政執法服務宣傳月和“5·18”宣傳日、組織依法行政圖片展、部門“四進”服務等系列活動，在電視、廣播、報紙等媒體開設宣傳專欄，廣泛普及法律知識，為群眾提供法律咨詢服務。與此同時，加大對外宣傳，鼓勵行政執法人員發表法制經驗類信息、調研文章。在業務培訓上，一是嚴格執行領導干部學法用法制度，定期組織政府班子成員和各部門一把手開展學習活動，不斷提高依法行政和運用法律手段解決實際問題的能力。二是健全新任領導干部法律知識考試制度，認真落實縣級政府任命的領導干部任前法律知識考試辦法。三是實行行政執法人員培訓考核機制。將行政執法人員培訓納入目標考核體系，通過集中培訓、分散自學等多種方式，舉辦行政執法人員黨的十八大精神、依法行政基本理論、《行政強制法》等系列培訓，強化執法人員依法行政意識，提升依法行政的能力和水平。

（三）加強民主決策，規范執法行為

縣級政府在實施重大項目時，應注重借助專家的力量。如在調整城區自來水、出租車價格，通過社會公示、組織聽證等多種形式，充分征求和采納全縣各界代表意見和建議，及時在政府網等縣內媒體予以公開公示，將會取得良好的社會效果。堅持持證、亮證執法。全面規范行政處罰自由裁量權，落實行政執法責任制，嚴格規范行政執法行為。大力壓縮行政審批項目，依法辦理行政審批事項，堅持公開透明、規范操作。行政審批項目具備條件全部進入行政審批服務中心，實行聯合辦理、集中辦理，提高辦事質量和效率。同時，進一步精簡基本建設項目審批環節，優化審批流程，推行“即辦制”。

（四）加強政務公開，優化政務服務

實施政務信息公開。嚴格執行國務院《政府信息公開條例》，健全政府信息依申請公開、保密審查和監督保障等措施。以打造“陽光政府”為目標，進一步理順工作機制，建立健全信息公開、辦事公開、督查公開的“三公開”制度，加大政府信息公開的硬件投入，進一步完善縣政府網站，統一規劃部門網站，開設信息公開專欄，縣政府文件等重要政府信息均在政府網站上向社會公布。抓好行政權力運行。從提升社會管理、公共服務能力和水平抓起，基本實現所有行政機關、行政權力和網上監察“三個全覆蓋”，完善行政權力庫和政府法制監督系統功能。

（五）加強規范性文件監督管理

第一，積極參與立法相關事務，推進縣級地方政府的立法研究工作。第二，完善規范性文件制定和管理制度。根據規范性文件工作實際，可以將縣級政府工作部門、各鎮政府制定的規范性文件納入管理范圍，完善補充征求意見、廉潔性評估、備案、有效期管理等方面相關內容，加強規范性文件從產生到廢止的全過程制度建設，推動規范性文件制定和管理的制度化、規范化。第三，加強制度廉潔性評估試點工作，探索專家評審制度，確保出臺制度的廉潔性、合法性、科學性。第四，落實規范性文件制定和備案審查工作，推動落實聽取意見、法律審核、集體討論決定等規范性文件制定程序，進一步提高縣級政府規范性文件制定質量。第五，推進規范性文件信息化管理工作。加強對規范性文件數據庫的日常維護，不斷優化相關功能。新增數據庫文件變更情況鏈接功能，實現建庫以來規范性文件有效期變動情況的查詢。同時，制作規范性文件數據庫操作手冊，為數據庫的推廣運用奠定基礎。

（六）加強執法監督，提升行政水平

推進行政監督管理。進一步完善行政執法主體資格合法性審查、行政執法人員資格考核、重大行政處罰備案等制度，認真落實行政執法責任、行政執法案卷評查、行政執法評議考核、規范性文件備案審核等制度，用制度管人、管事。通過與各行政執法單位簽訂工作責任狀，落實依法行政報告制度等措施，保障行政執法的公開、公正、公平。與此同時，充分發揮制度、政府、社會、代表等多種監督方式的作用，不斷加大行政執法監督力度，有力規范行政執法行為。主動接受多方監督。認真辦理人大代表建議和政協委員提案，主動接受人大監督和政協民主監督。通過電視、報紙、網絡等渠道，公布行政執法工作流程、監督電話，健全效能督查、縣長公開電話等工作機制，完善群眾舉報投訴制度，暢通群眾監督渠道，依法保障人民群眾監督的權利。健全政民網上互動機制，快速回應網民關注的問題，主動化解社會矛盾。

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[責任編輯 杜 鵑]