協同治理視角下失地農民問題政府管理路徑初探

摘 要：當前中國“三農”問題的重中之重是失地農民問題。失地農民問題的根本原因在于被征地農民的權利貧困，具體表現為失地農民土地知情參與權被屏蔽、失地補償遠低于長遠生計需求、利益表達渠道不暢通等。在完全僅依靠政府進行管理的情況下容易因利益主導出現治理失衡。基于協同治理的研究視角，建議地方政府引入失地農民協會、社會工作者等其他社會功能主體構建社會安全網絡進行協同治理，共同保障失地農民利益，同時減少地方政府的行政管理與維穩壓力。

關鍵詞：失地農民；協同治理；管理困境

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）26-0033-03

一、問題的提出

“三農”問題是國家之根本。國家中央一號文件在1982—1986年連續5年、2004—2013年連續10年間均以“三農”問題為主題。中國的“三農”問題源于建國初期推行的以重工業為中心的工業發展政策，如采取行政手段強行對工農業產品實行價格剪刀差、實行嚴格的戶籍制度等。這些措施導致工業畸形發展，農業更加落后。簡單來說，“三農”問題的實質可以歸結為以犧牲農民利益為代價發展城市和工業，換取經濟的高速增長。

現階段的“三農”問題主要表現為因征地導致的失地農民問題。為了加強征地管理，國土資源部2010年6月26日發出《關于進一步做好征地管理工作的通知》，標志著中國征地制度建設邁出重要步伐。然而，由于地方政府的土地財政和執行力等原因，征地管理中依然官民沖突不斷，而且矛盾愈演愈烈，管理常陷入困境。

國家統計局數據顯示，2011年中國城鎮化率達51.27%[1]。中國城鎮化進程逐年穩步推進，但在這一過程中很容易出現“被城鎮化”的問題。地方政府為了短期政績，以地生財或者以地套現，大規模征收農民土地，使農民被動上樓。由于農民承包的土地兼具生產資料及家庭財產等性質，侵占農民的土地也就剝奪了農民生產生活的來源，若不能對他們做出妥善安置，便會產生一系列的失地農民①問題。根據國土資源部的數據，目前全國1/3以上的群眾上訪歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，失地農民問題已經從中國發達地區的局部社會問題擴展為全國性的社會問題。因此，研究失地農民問題具有很強的現實意義。

二、協同治理理論概述

治理理論的產生是因為認識到市場和政府的失靈，即單純依靠市場調節或單純依靠政府的行政命令手段都無法實現資源配置的“帕累托最優”狀態。治理理論的興起緣于政治重心從“統治”到“治理”、從“善政”到“善治”的轉變，這種轉變最直觀地體現在于政府不再完全壟斷一切權力。除政府外，其他社會主體如非政府組織、公司、企業等也承擔維持秩序、調節經濟和協調社會發展職能，它們相互依存、互相合作，通力解決各種沖突矛盾，以實現共同目標。這就是協同治理的本質所在。該理論在對市場、政府、社會三者角色的定位，以及如何實現三者的協調合作等問題上具有重要理念價值和指導意義。

與傳統的政府單中心治理主體不同，協同治理強調治理主體的多元化，除政府外，市場、社會組織乃至公民個人也可以成為公共治理的主體。對治理理論深有研究的英國學者格里·斯托克認為，多元主體對治理對象職責界定不清，但彼此之間存在權力的依賴，并構成一個自組織網絡，通過政府權力和其他主體提供的方法技術共同合作以實現治理目標[2]。

中國對協同治理理論的研究在近五六年內興起，短時間便被學術界普遍接受，成為紅極一時的理論詞匯，主要是因為其對當前政府在公共事務管理中的瓶頸和困境的突破，并且在平衡政府和社會組織關系的機制化構建中取得了研究上和實踐上的巨大成效，這些都使之成為當前公共管理的重要理念追求。從根本上說，它所強調的多元主體間的協同合作能緩解、消除當今政府管理中的社會隔閡和矛盾沖突，以最低的成本實現公共利益的協同增效功能，進而實現社會各方的共同利益。

在中國，治理理論已經被引入公共危機、區域合作以及環境保護等政府出現管理困境的重大問題的解決中，并且實踐初見成效。但中國仍處于社會矛盾凸顯期，尤其在農民問題上還有很多社會問題需要解決，這就需要將協同治理的實踐范圍拓展至失地農民的管理領域。

三、政府對失地農民的管理困境

（一）失地農民的權利貧困與案例

2005年，時任國務院發展研究中心農村部部長韓俊表示，從1990年以來，全國每年至少有300萬農民成為失地農民，其中46%失地后生活水平明顯下降，甚至部分成為“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”的群體。因土地大規模的農轉非所引發的社會矛盾近年來持續不斷，并且數量上有增無減。秦守勤（2010）認為，當前數以千萬計的失地農民利益嚴重受損，造成原因是多方面的，現行的農地產權制度、農地征用制度、社會保障制度等制度缺陷都是重要因素，而這些制度背后顯示的是農民的權利貧困問題[3]。貧困不僅包括物質貧困，也包括權利貧困。權利貧困就是政治、經濟、文化和社會等基本人權的一種缺乏或不健全的狀態，是造成物質貧困的根本原因。失地農民的這種權利貧困表現在：

農民土地知情參與權被屏蔽。據2010年《新農村商報》報道，江蘇宜興市周鐵鎮政府未經公示征用農民土地，當記者詢問是否把用地的相關審批手續給村民看過時，政府人員竟稱不需要給村民看，況且他們也看不懂審批手續[4]。農村土地屬于集體所有資產，但基層政府人員竟擅自征用轉讓，并借口農民素質低而剝奪其知情權。

失地農民補償低于長遠生計需求。2007年，天涯論壇上一條帖子引起了社會關注，一名來自江西省南昌市郊的年輕人發帖求助稱，老家土地要被征收，但征收補償標準僅為7 000元/畝，與國家公布標準相差甚遠[5]。土地是農民世代維續的根本，離了土地又無其他收入來源的農民就只能坐吃山空。中國對土地征收通常采取一次性資金補償，有些地方政府覬覦農民的征地補償款而私自截留，使得農民實際拿到的補償遠遠難以滿足長遠生計需要。

農民進行土地維權困難，利益表達渠道不暢通。農民由于法律意識薄弱，在自身合法權益受到侵害時經常忍氣吞聲或暴力抵抗，很少能通過合法手段進行維護；又由于處于弱勢地位，即使訴諸法律幫助，也容易因打壓或尋租等而困難重重。2008年，深圳律師界發生了一件行業大事，511名律師為1名同行劉堯聯名上書，該律師在為失地農民維權的過程中被起訴故意毀壞財物罪并因此獲刑[6]。事件起因于2006年底，廣東省河源市東源縣派頭村村民因集體土地被河源市富源水電有限公司違規占用，雙方產生糾紛，劉堯是應邀為村民提供法律服務，但在與村民同往水電廠現場施工地交涉時被指故意毀壞財物罪。

政府濫用公共利益進行征地，農民利益嚴重受損等。根據于建嶸整理的《2006年中國農民維權十大事件》[7]，2006年11月11日福建莆田市荔城區新度鎮東郊頂厝村村民為阻止“變電所項目”動工，與地方政府及用地單位雇傭人員和警察發生嚴重沖突，致十多村民受傷。于教授指出，這一年農村群體性事件主要起因于農民的合法權益受到來自各方面的不法侵害，農民奮起維權，地方政府處置不當而發生的。

（二）失地農民問題中的政府責任

1.地方政府角色錯位、越位。在土地利益博弈過程中，受到巨大利益的驅使，政府角色不可避免地發生錯位。政府在征用農民土地時并非都出于公共利益的需要，有些地方政府征用農民土地是因看中農用土地價格的低廉，甚至是為了自身業績將農用地征收后用來搞政績工程。事實上，在社會總利益分配過程中，政府既是利益分配的參與者，也是分配規則的制定者，在其政治利益與經濟利益的相互調和下，尋租成為必然。

2.地方政府違法、越權行政。在征地過程中，往往存在地方政府為了利益違法行政、越權行政問題。一些地方的國家行政機關及其工作人員越權批地、違法占地情況十分嚴重，特別是濫用公共利益侵害農民的土地財產權益。由于中國土地制度不健全，政府官員在畸形政績觀的驅使下，以地生財，最后導致土地出讓金綁架政府財政。政府在向農民征地時故意壓低補償標準，甚至欺瞞土地使用事實和賠償的國家標準。其次，在土地征收程序上也常出現違法現象。按《土地管理法》規定，征地拆遷程序是：政府發布征用土地公告，土地行政部門公告征地拆遷補償安置方案，拆遷人與被拆遷人核定房屋財產、簽訂補償安置協議，補償安置，實施拆遷。但現實操作中，政府往往違法征地與拆遷分開的規定將征收房屋與房屋拆遷常合并執行，甚至在簽訂協議時要求農民在空白協議上簽字，侵犯農民的知情權和自愿權進行強制拆遷。

3.政府治理中的責任缺失與不作為。中國征地補償大都采取一次性補償，即按一定補償標準一次性給予失地農民現金補償，而并沒有將其納入任何社會保障體系。因此，失地農民普遍面臨著“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”狀態和“有路可走、無地生存”的困境，他們在失去土地、沒有社保、難以就業的背景下，生存狀況令人擔憂。造成失地農民生無所依的最重要原因之一就是政府的責任缺失和行政不作為。這種責任的缺失主要表現為中央、地方政府責任不清，責任意識不強；政府在法律制定和政策實施層面不到位；政府財力不到位，社會保障體系建設缺乏資金支持；政府對征地補償金的管理和使用缺乏有力監督，導致資金被挪用、濫用，流失嚴重等。

四、失地農民問題的協同治理路徑探索

溫鐵軍認為，當前中國的“三農”問題正面臨著“市場失靈+政府失靈”的雙重困境[8]。正由于政府主導失地農民管理工作時的局限性的存在，不能單純依靠政府來解決“三農”問題。因此，可建立以地方政府為主導，其他社會主體為輔助，構建社會安全網絡，從而合力解決“三農”問題，形成政府主導、社會組織協同共治的農村社會管理新模式。

（一）構建社會安全網絡

社會安全網絡是以政府為主導，聯合其他社會組織及農民自身的支持來合力保障失地農民生活需求、個人權益，從而減少政府行政壓力的一種農村社會協同治理的新模式。

其中，政府按照其傳統社會管理責任，在征地環節制定和實施相關的社會政策來保護農民權益，降低征地給農民帶來的風險；另一方面，應針對失地農民面臨的問題，在社會保障、促進就業、解決貧困等方面采取措施、提供幫助。

社會安全網絡中的社會支持包括社區組織、公益性社團組織、基金會、慈善組織、企業、新聞媒體、法律服務機構等各方力量。由于這些社會組織自身具有的網絡資源和組織優勢，因此能夠通過廣泛的社會動員，開展失地農民創業支持和幫困工作。比如，通過慈善組織、基金類平臺發動企業、個人自愿捐贈，匯集他方力量幫助失地農民脫貧；動員和鼓勵各類教育培訓機構、企業等參與失地農民的勞動力素質培訓；充分利用媒介手段宣傳引導失地農民轉變觀念，提高自謀職業、競爭就業的自覺意識；發揮法律等專業性服務機構的作用，為失地農民提供法律援助，幫助他們維護合法權益。

農民的自我支持系統。從農民方來講，他們也可通過自身的社會關系網絡獲取各種資源支持，無論是客觀的物質支持還是主觀的情感支持，另外通過相互之間的互助互濟解決日常生活中的困難。可以說，自我支持系統是社會安全網中最基本的層面。

（二）引入第三方力量

1.失地農民協會。農民是農村社會管理的價值核心，失地農民協會能為廣大失地農民提供利益表達的新途徑。類似于行業協會，農民協會能成為政府和失地農民個體之間的橋梁，一方面及時傳遞政府對失地農民的政策關懷，另一方面為失地農民維護自身權益提供法律的、物質的和精神的援助。作為一方組織，失地農民協會能代表農民切實利益，將農民的利益需求及時反映給政府；可以有效地監督地方政府的運行；同時，通過協會規章等組織約束來規范農民行為，引導農民以理性方式表達自己的利益訴求，減少和避免過激行為，維護社會的和諧穩定。失地農民協會的成立，可以滿足中國現今政治語境下失地農民因談判機制缺乏、利益表達渠道受阻而產生的對“組織性力量”的需要。不過，其具體組織方式、責權分配及職能范圍等還需要具體論證和實踐。

2.專業社會工作隊伍。在解決“新三農”問題時可以爭取專業社會工作者的介入。失地農民問題的解決盡管很大程度上需要依靠政府政策的調節與支持，但其順利程度最關鍵還在于政府與失地農民之間的溝通是否順暢。此時，專業社會工作者能夠在農民和政府之間起到牽線搭橋的作用。首先，在政策實踐的前期，他們將福利政策貫徹于失地農民的服務活動中，這些活動對政策福利的執行貫徹性強，能使農民有效感受到政策實質；其次，在面向失地農民本身的活動中，針對他們的需要提供具體的服務支持，能以平和方式處理矛盾，起到有效的緩沖作用，充分激發人性中真、善、美的情懷。非政府組織自1980年以來在全球有了迅速的發展。由于中國農業生產的組織化和一體化程度較低，農村非政府組織的發展處于剛剛起步階段，并且專業社會工作機構也正在全國各地快速成長。因此，專業社會工作隊伍在解決失地農民問題上具有很大的生長空間。

五、總結與展望

農民在中國的歷史舞臺中扮演著舉足輕重的角色，但是，隨著重工抑農政策的實施，中國的“三農”問題逐漸累積，至今雖有改善，但仍然存在。不過現階段中國的農民問題主要集中于城鎮化過程中出現的失地農民問題。

失地農民問題的本質在于農民被征地后的權利貧困。而政府在對失地農民管理時，若同時涉及農民權益和政府自身利益，容易因為自身的局限性而受利益驅使，導致出現政府的行政行為與維護農民利益的初衷相違背的現象使管理陷入困境。

協同治理理論的興起有效地針對政府在公共事務管理過程中出現的管理困境，重新定位政府、市場和社會組織三者在管理過程中的角色和職能，以通過其他社會組織的優勢彌補政府的管理局限，從而實現社會利益最大化。基于協同治理理念，本文認為應繼續保持政府的主導管理地位，同時引入失地農民協會、專業社工隊伍等第三方力量來構建失地農民管理的社會安全網絡，實現政府主導、社會組織協同的管理新模式。

盡管這些第三方組織能起到對政府管理活動的支持、補充作用，但這些組織與政府進行通力合作還需依賴社會組織的發展及政府對管理職能的開放，其合作方式、責權分配及效果也亟待各方學者進行深入研究，提供理論支持。

參考文獻：

[1] 國家統計局.2011年城鎮化率達51.27%，社會結構趨優化[EB/OL].http：//news.51zjxm.com/hongguan/20120818/20052.html.

[2] 趙景來.關于治理理論若干問題討論綜述[J].世界經濟與政治，2002，（3）：75-81.

[3] 秦守勤.權利貧困視野下的失地農民問題研究[J].求實，2010，（8）：85-88.

[4] 天涯論壇：宜興市周鐵鎮又出“牛官話” [EB/OL].新農村商報，http：//bbs.tianya.cn/post-828-125274-1.shtml，2010-10-20.

[5] 求助征地及失地農民問題[EB/OL]. 天涯論壇，http：//bbs.tianya.cn/post-law-66489-1.shtml，2007-04-12.

[6] 深圳律師為失地農民維權獲刑4年[EB/OL].中國網，http：//www.china.com.cn/news/txt/2008-09/23/content_16518176.htm.

[7] 社會學視野網[EB/OL].http：//www.sociologyol.org/yanjiubankuai/xuejierenwu/yujian/2008-05-20/5416.html.

[8] 溫鐵軍.市場失靈+政府失靈——雙重困境下的“三農”問題[J].華夏星火，2002，（7）：11-13.

[責任編輯 仲 琪]