加強城市開發區財政預算監督的有效途徑及具體對策

摘 要：城市開發區的建設與發展已經成為各地經濟發展的重要增長點，有力地推動了城市化進程。對國內各城市開發區財政預算監督現狀進行調研后發現，各市人大對開發區財政預算監督普遍存在缺位現象；開發區財政預決算審批、預算調整不合法，市對開發區財政體制不完善，開發區內部控制不健全等問題比較常見。加強開發區財政預算監督應該從完善開發區法制、建立健全開發區預算監督機制入手，切實履行人大監督職能。

關鍵詞：人大監督；財政預算；開發區管理

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）26-0180-03

自1984年黨中央和國務院決定在沿海城市興辦開發區以來，城市開發區的建設與發展已成為我國經濟發展的重要增長點和城市化進程的助推器，在改革開放中發揮著不可忽視的作用。為推動開發區經濟建設快速發展，各地對開發區普遍實行“不是一級政府，設立一級財政”的財政管理體制，為開發區各項建設事業積蓄了大量財力。隨著開發區財力不斷增強，這一財政管理體制的弊端逐步顯現，成為社會關注的焦點。本文以南寧市為例，對現行開發區財政預算監督存在的突出問題作了深入剖析，并考察了國內開發區財政預算監督的主要模式。在此基礎上，提出了加強城市開發區財政預算監督的有效途徑及具體對策。

一、開發區財政預算監督管理現狀及主要問題

南寧市轄區內現有市管開發區共5個，分別是南寧高新技術產業開發區、南寧經濟技術開發區、南寧-東盟經濟開發區、南寧市相思湖新區、南寧青秀山風景名勝旅游區。其中，南寧高新技術產業開發區、南寧經濟技術開發區為國家級開發區，其余為自治區級開發區。5個開發區均實行準政府的管委會管理模式，由市委、市政府授予開發區黨（工）委、管委會行使開發區內的經濟、社會事業、黨政工作的市級管理權限，對開發區實行統一領導和管理。在形式上，管委會是市政府的派出機關，而非一級人民政府，因此，開發區不設人民代表大會和政治協商會議。

（一）南寧市開發區現行的財政管理體制

2008年，南寧市政府發布《市本級對城區開發區財政管理體制方案》（南府發〔2008〕74號），對市屬5個開發區管委會實行“一級財政、一級金庫”的財政管理體制，由管委會組織稅收和編制、執行財政預算，編制決算，其主要內容包括：

1.財政收入的劃分

開發區財政收入實行“屬地征管，地方收入全留”。以2007年為基期，按現行轄區劃分開發區收入范圍。除列入市本級固定收入范圍的收入（包括40戶稅源相對集中、影響財政穩定程度較大的大中型企業或稅收大戶產生的各項稅費收入和市區范圍內征收的城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船使用和牌照稅、耕地占用稅、契稅、固定資產投資方向調節稅和排污費收入）外，地方收入全留。即開發區實現增值稅地方分享17%部分、營業稅地方分享60%部分、企業所得稅地方分享30%部分、個人所得稅地方分享25%部分，城市維護建設稅、房產稅、印花稅、資源稅作為開發區收入。其他各項收入，包括國有資產經營收益、罰沒收入、行政性收費收入、其他收入，按行政隸屬關系征收及劃分。

2.明確財政支出范圍

按照行政隸屬關系，開發區自行管理財政支出，基本明確了各開發區的支出范圍。除了青秀山風景區因職能調整所移交機構、人員導致的財政支出基數需要調整外，其余開發區支出基數不作橫向調整。

3.財政能力平衡關系的處理

市本級對開發區實行了比較規范的轉移支付，且規模不斷擴大。通過采用客觀的因素測算各開發區可用財力和標準支出，實行公式分配法來實施轉移支付。

4.上解與補助事項

除部分城區、開發區之間由于體制微調存在對彼此或對市財政的上解（補助）外，其他事項除中央、自治區、南寧市另有規定外，開發區不承擔其他上解。

（二）開發區財政預決算監督現狀

《南寧市市本級對城區開發區財政管理體制方案》（南府發〔2008〕74號）規定，“開發區財政收支預算編制和執行報送市委、市政府討論后與市本級財政收支預算一并報送市人大審議通過并經市財政部門批復后方可執行，出現較大預算調整項目必須報市委、市政府審議，具體編報程序和規定另行下發”。

鑒于多數開發區尚處于創業階段，經濟問題和財政收入規模多數還不太大，開發區財政工作與其他縣區財政工作有著較大區別。根據南寧市委、市政府關于對開發區實行封閉管理的決定，各開發區管委會擁有一級財政管理權限，按市財政局的統一要求編制預決算。市政府每年提交市人民代表大會審查的全市預算執行情況由市本級、城區、縣、開發區匯總而成，但市人民代表大會批準的市本級預算不包括5個開發區的預算，各縣和城區的預算也不包括5個開發區，5個開發區預算沒有經過市或所在縣區人大的批準。同時，市、縣區人大常委會每年審查批準的本級預算調整、決算等也不包括各開發區，5個開發區預算調整和決算也沒有經過市和縣區人大常委會的批準。

（三）開發區財政預算監督管理存在的主要問題

1.開發區預算、預算調整、決算存在不合法問題

《中華人民共和國預算法》第十三條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；批準本級預算和本級預算執行情況的報告。縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級政府決算。”市屬五個開發區作為一級財政，其財政預算、決算必須通過人大會、常委會審查批準，才能成為合法的預算。但由于開發區管理體制的特殊性，開發區財政預算的合法性問題未能得到解決。因為5個開發區都是市政府的派出機構，其財力也應屬市財力的組成部分，一并納入市本級預算是可以的，但自治區考核市本級預算時，又要兼顧到全區統一的問題，所以沒有把開發區預算納入市本級預算來考核；而開發區所在的縣區也不能把開發區預算納入其預算內，報縣區人大審批。因此，開發區的預算就游離于市本級預算、縣級預算和城區預算之外而獨立存在。現行的國家法律法規亦沒有對開發區財政預算如何審批作出明確規定。

近年來，5個開發區預算、決算報市委、市政府原則同意后，由市財政局批復，沒有按法定程序報市人大審查批準，開發區的預算調整都只是經開發區管委會的研究，既不報市財政局審核，更沒有報經市人大常委會審查批準。2010年開始，市人大財經委在對市本級預算、決算方案進行初審時，雖然也聽取了5個開發區的財政預、決算情況的匯報，但仍未按法律規定報經市人大及其常委會審批。因此，5個開發區的財政預算調整和決算是未能按照法定程序辦理手續的，確實存在著不合法問題。

2.人大及其常委會對開發區預決算依法監督尚未到位

根據憲法規定，各級人民代表大會是實施預算審查監督的最權威的主體。因此，開發區預算收支應接受人大監督。由于市管的五個開發區設立了一級財政，其預決算并未納入市本級，這就使市人大及其常委會對市屬的5個開發區的預決算、預算執行等應當履行的審查、批準、監督等職能出現了缺位現象。

3.現行市對開發區財政體制有待完善

現行的市對開發區財政體制主要執行南府發[2008] 74號文件，財政收入實行“屬地征管，地方收入全留”財政管理體制，為促進開發區經濟發展起到了很大的作用。但現行的財政體制一些規定有待完善。在財政收入方面，“屬地征管，地方收入全留”的體制還沒有得到很好的體現，因為開發區只是一個政策區，目前其行政區域沒有明確清晰，屬地征管上和所在城區有爭議；土地增值稅、土地使用稅、耕地占用稅、契稅等地方稅收收入除南寧—東盟經濟開發區外沒有劃入開發區；開發區未享受上解中央兩稅（增值稅、消費稅）基數及增量返還。在財政支出方面，體制中沒有明確教育、農業、科技3項法定支出的考核標準。因開發區不是一級政府，管轄區域及社會事務支出相對小，上述3項法定支出應另有具體的考核指標。另外，《南寧市市本級對城區開發區財政管理體制方案》（南府發〔2008〕74號）的時效是2008—2010年，2011年后市政府尚未出臺新的市對城區開發區財政管理體制，新舊體制的銜接在時間上脫節。

4.開發區內部財政管理制度尚需健全

從調研的情況看，各開發區自成立以來制定了一系列的財政管理制度，形成了比較規范的內部控制制度，但仍需進一步健全和完善。如有的開發區還缺少財政預決算集體研究制度、財政監督制度、政府采購管理制度、大額專項資金管理制度、項目招投標管理制度、重大項目審計制度、財政資金績效評價制度等，需要在實踐中不斷補充和完善。

二、國內開發區財政預算監督的主要模式

開發區創建之初，中央就要求各地大膽創新，沖破舊的思維束縛和體制障礙，實行不同于城區的新的管理體制。在實踐中，各地開發區大致形成了準政府管理、企業管理和中外合作型管理3種基本管理模式。其中，準政府管理模式（管委會）是各地開發區應用最為廣泛的一種管理模式。與之相應，各市人大形成了開發區財政預算監督的不同模式，主要包括以下方面。

（一）依托開發區設立新區，預算由新區人大審查批準

即開發區保持原有管理體制和功能定位不變，開發區財政作為新區財政的一部分，受新區人大的監督。這種模式的前提是開發區與城區合二為一，不實行單獨管理。如大連經濟技術開發區與金州新區合并；廣州開發區設立蘿崗區，成立了區人民代表大會，依法審查批準開發區財政預算。上海浦東新區、天津濱海新區、青島開發區與黃島區、寧波開發區與北侖區的合并，都是類似做法。廣西區內，自1997年6月起，桂林國家高新區與七星區合并，高新區的財政預算由城區人大審查批準和監督。

（二）開發區預算由市人大常委會審查批準

以包頭市為代表。包頭稀土高新技術產業開發區（簡稱稀土高新區）屬于國家級高新區，由建成區、濱河新區、希望園區3部分組成，原有的“高校園區”和“科技園區”也一并納入稀土高新區，屬于“一區多園”的發展模式。根據《包頭市預算審查監督條例》第三十九條規定：稀土高新區預算草案、決算草案以及預算調整方案由市人民代表大會財政經濟委員會審查，由市人民代表大會常務委員會批準，預算執行情況由市人民代表大會常務委員會監督。

（三）開發區預算并入市本級財政預算監督

以蘇州工業園區為代表。蘇州市本級財政預算由蘇州市級和蘇州工業園兩部分組成，在蘇州市財政預算報告中，市本級財政收入、市本級財政支出、市本級政府性基金收支均分別包括市級和園區兩塊，各自平衡。其中，市本級財政支出中分別列出市級和園區的主要支出項目。這種模式在國內應用相對較廣，如山西太原、內蒙古呼和浩特、江西漳州、安徽銅陵、山東菏澤、河北唐山等市都采取類似的做法。

（四）設立人大聯絡機構進行預算監督

市人大在開發區成立開發區工作委員會或人大工作聯絡處，負責開發區人大工作。以成都市為代表。成都市人大在高新技術開發區設立了人大工作聯絡處，其主要職責是按照“聯系代表、反映民意、促進發展”的總體要求，在法律規定范圍內積極主動地開展人大工作，發揮代表作用，開展代表活動。但是，對高新區的財政預算并未開展實質性的監督，僅規定“了解高新區管委會關于國民經濟和社會發展計劃、財政預算及執行情況，以及其他方面的工作情況，提出建議和意見”；全市總預算中包括開發區預算，但市本級預算中并不包括。遼寧丹東市也在人大常委會設立了開發區工作委員會。

（五）作為一個預算部門進行預算監督

以武漢經濟技術開發區和東湖新技術開發區為代表。2002年，武漢市政府發文取消了開發區“一級財政、一級金庫”的管理體制，成為全國國家級開發區中唯一上收財政體制的開發區。2004年，武漢市人大常委會頒發《武漢市人大常委會關于市本級預決算初步審查工作的若干規定》，其中，第三條“武漢經濟技術開發區和東湖新技術開發區納入市級預算編制范圍，與市直部門預算同步編制，按同等要求細化預算內容”和第四條“市財政部門審核本級各部門預算草案、專項資金預算草案和開發區預算草案，綜合編制市本級預算草案，匯編武漢市總預算草案”，明確規定開發區預算屬于市本級預算的組成部分，由武漢市人大常委會預算工作委員會協助市人大財經委員會承擔市人大及其常委會審查預決算、審查預算調整或變更方案和監督預算執行方面的具體工作。

三、加強開發區財政預算監督的有效途徑及具體對策

開發區管理模式是特殊歷史時期的產物，有其特殊性。人大對開發區財政預算監督沒有固定的模式，各地應當結合實際，在國家法律范圍內，不斷探索，開拓創新，解決開發區發展中存在的問題，實現開發區科學發展與人大監督的良性互動。

（一）健全完善開發區法律制度，促進開發區規范理財

一是在新修訂的《預算法》中增加開發區財政預算監督的內容；二是盡快出臺《國家級經濟技術開發區管理條例》及省級《開發區條例》，規范開發區與城市、城區之間的關系；三是研究完善開發區財政管理體制，新的財政體制應貫徹能放全放的原則全力支持開發區繼續保持快速發展；四是各開發區應進一步加強內部監控機制和完善自身財政管理制度建設，加快研究建立預決算集體決策機制、財政監督機制、重大項目審計機制等，充分體現依法理財、科學理財、民主理財和規范理財精神；五是建立開發區資金績效評價制度，充分發揮財政資金使用效益，促進開發區經濟快速發展。

（二）建立健全開發區財政預算監督機制，促進開發區科學理財

新形勢下，建立完善開發區預決算監督體制，要堅持如下幾項原則：一是堅持依法開展監督工作原則；二是堅持黨的領導原則；三是適應財政改革發展新形勢要求，有利于促進開發區又好又快發展的原則；四是符合財政預算科學化、規范化、精細化管理的原則；五是增強監督實效的原則。在目前國家法律、法規沒有對開發區財政預算管理監督問題作出明確規定的情況下，參考其他省市成功的經驗，結合本地實際，在預算法、監督法等有關法律規定的基本精神和上述原則的指導下，要探索建立起既解決開發區預決算合法性問題，加強開發區內部、外部監督，提高開發區財政事業發展能力和水平，又能促進開發區各項事業又好又快發展的有效機制。

（三）履行人大及其常委會監督職責，促進開發區依法理財

既然興辦開發區是打破常規的機制創新，那么對開發區的預算監督也同樣需要遵循創新的精神，按照服務經濟發展、加強民主監督、推進科學決策、促進預算公開的精神，有領導、有步驟、有計劃地開展人大監督工作。參照其他省市的經驗，結合南寧市開發區發展實際，采取靈活有效的監督模式，既依法履行人大及其常委會的監督職能，又維護市管開發區封閉運行發展的基本格局。為此，市人大及其常委會依法履行對市屬開發區預決算審查監督職能可采取如下做法：

在每年預算編制工作開始后，由各開發區按市里統一部署和規范要求，及時編制本開發區預算方案，報市財政局審核匯總，提交市人大財經委進行初審，然后按規定程序報市政府、市委審核，最后提交市人民代表大會審查批準。

市人民政府向市人民代表大會報告預算草案時，除報告市本級預算草案外，同時專章報告五個開發區預算草案，5個開發區預算草案隨市本級預算草案同時報送市人大會議審查，由市人民代表大會審查批準預算報告和市本級預算及5個開發區預算。

各開發區預算執行情況、預算調整方案、決算草案同樣送市財政局審核、匯總，并在市財政局編寫報告時，同樣專章報告各開發區預算執行、預算調整、決算草案等內容（單獨說明），報送市人大財經委初審，提交市人大常委會審查批準。

市人大及其常委會既履行了審查監督職責，又使五個開發區的預決算合法性問題得到了解決，同時也不增加過多的程序及工作量，符合市委、市政府關于繼續維持開發區封閉運行發展的管理模式，這樣，有利于開發區做大做強。

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[責任編輯 高惠琦]