關于完善我國進出口檢驗檢疫制度的思考

摘 要：結合社會實踐，分析我國檢驗檢疫面臨的新問題與新挑戰，提出要加快檢驗檢疫制度標準化的進程，促進有關檢驗檢疫法律法規的完善，加強政策制度的建設，填補法律空白，彌補法律漏洞，提高政策執行的可行性與科學性；加大檢驗檢疫部門的行政監管力度，做到科學監管、依法監管、人性監管；完善我國檢驗檢疫機構的行政配置，提高檢驗檢疫機構的職能設置與國際標準的融合度，進而推進我國檢驗檢疫事業的可持續發展，維護國家在進出口貿易中的經濟利益，捍衛國家主權與形象尊嚴。

關鍵詞：檢驗檢疫；標準化；法律法規；行政監管；WTO

中圖分類號：F74 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）26-0234-04

進出口商品檢驗制度作為我國貿易管制制度的重要組成部分，對我國商品進出口起著重要的把關、服務與促進作用。伴隨著我國進出口貿易量的日益增多和高層次、多領域、全方位的開放型經濟的日漸形成，進出口商品檢驗檢疫制度的作用也日益加大。但與此同時，發達國家層出不窮的技術性檢驗檢疫壁壘也使得我國檢驗檢疫制度存在的問題逐漸凸顯，我國檢驗檢疫工作面臨的新挑戰。由于我國檢驗檢疫法律法規滯后于社會經濟的發展、規章制度貫徹實施不到位、行政機關的執法缺乏嚴謹性等方面的問題，使得我國出入境檢驗檢疫工作表現出諸多不適應之處。如何在短時間內完善我國的進出口檢驗檢疫制度，從而使其在適應WTO規則的同時，維護國家在進出口貿易中經濟利益，進而維護國家主權與形象尊嚴，成為至關重要的問題。因此，有必要探討研究出入境檢驗檢疫中存在的問題，尋找相應的對策。

一、我國進出口檢驗檢疫制度的發展歷史及現狀

我國的出入境檢驗檢疫主要是由進出口商品檢驗、進出境動植物檢疫和國境衛生檢疫以及與之相關聯和配套的其他業務和行政職能的有機組成[1]。

（一）發展歷史

1.我國進出口商品檢驗的產生和發展

19世紀后期，中國近代對外貿易逐漸發展。但進出口檢驗檢疫主權主要有英美法等資本主義國家控制，至辛亥革命后國民政府才開始實施進出口商品檢驗。1932年，國民政府通過《商品檢驗法》，成為中國商品檢驗最早的法律。建國后，中央貿易部國外貿易司設立商品檢驗處，統一領導全國商檢工作。1951年，中華人民共和國第一部關于進出口商品檢驗的行政法規《商品檢驗暫行條例》出臺。1972年對外貿易部發出了《關于把好出口商品質量關的通知》，要求商檢部門堅持合理的規章制度，加強檢驗和監督管理工作。1989年《中華人民共和國進出口商品檢驗法》的頒布，標志著我國進出口商品檢驗制度的正式確立。該法規定了商品檢驗的宗旨是確保進出口商品質量，促進對外貿易的發展。它以法律的形式明確了商檢機構對進出口商品實施法定檢驗、辦理進出口商品鑒定業務以及監督管理進出口商品檢驗工作等基本職責。

2.我國進出境動植物檢疫的產生和發展

我國最早的動物檢疫是對來自沙俄的各種肉類食品進行檢疫工作。1928年，國民政府制定了《農產物檢查所檢查農產物則》、《農產物檢查所檢驗病蟲害暫行辦法》等一系列規章，成立了“農產物檢查所”，這是我國官方最早的動植物檢疫機構和相關的動植物檢疫制度。1939年4月，上海商檢局開始實施植物病蟲害檢驗。這些制度的頒布對于保護當時國內的農業和畜牧業起到了積極的作用，也促進了農畜產品的出口。新中國建立后，由中央貿易部領導的商品檢驗機構成立。1952年明確由外貿部商檢總局負責對外動植物檢疫工作，1965年在全國27個口岸設立了中華人民共和國動植物檢疫所，以后又根據形勢發展的需要，在開放的口岸設立進出境動植物檢疫機構。1991年，《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》正式頒行，標志著我國動植物檢疫事業進入一個新的發展時期。1995年，國家動植物檢疫總所更名為國家動植物檢疫局。

3.中國國境衛生檢疫的產生和發展

早在1873年，英美等國家即在上海、廈門海關設立了衛生檢疫機構，訂立了相應的檢疫章程，并任命一些當時被外國掌管的海關官員為衛生官員，開始登輪檢疫。這就是我國出入境衛生檢疫的雛形。1930年，《海港檢疫章程》出臺，成為我國第一部全國統一的衛生檢疫法規，自此結束了海港衛生檢疫松散的狀態。新中國建立后，中央人民政府衛生部防疫處設立防疫科，接管了原有的17個海陸空檢疫所并更名為“交通檢疫所”。1950年2月，衛生部召開建國后第一次全國衛生檢疫會議。1957年，《中華人民共和國國境衛生檢疫條例》頒行，這是建國以后頒布的第一部衛生檢疫法規，從此衛生檢疫工作有了全國統一的行政執法依據。黨的十一屆三中全會以來，黨和政府非常重視衛生檢疫工作，衛生部先后發布《國境口岸傳染病監測試行辦法》、《國境口岸衛生監督辦法》、《實施衛生監督辦法若干規定》等部門規章，改善了國境口岸衛生檢疫工作的面貌，擴大了衛生檢疫在國內外的影響。1986年《中華人民共和國國境衛生檢疫法》的頒布標志著中國國境衛生檢疫工作進入了法制化管理的軌道。1992年，各地衛生檢疫所更名為“中華人民共和國xxx衛生檢疫局”，1995年，中華人民共和國衛生檢疫總所更名為“中華人民共和國衛生檢疫局”。

4.我國出入境檢驗檢疫發展的新紀元

黨的十一屆三中全會以來，中國出入境檢驗檢疫得到了迅速、全面、長足的發展。進出口商品檢驗、動植物檢疫、衛生檢疫在機構建設、隊伍建設、法規建設、設施裝備等各個方面不斷發展壯大。為了更好地適應中國對外開放和發展外向型經濟的需要，適應日益擴大的國際經濟合作和對外貿易的需要，適應加入世界貿易組織及消除國際貿易技術壁壘的需要，1998年3月，全國人大九屆一次會議批準通過的國務院機構改革方案確定，國家進出口商品檢驗局、國家動植物檢疫局和國家衛生檢疫局合并組建國家出入境檢驗檢疫局，并于1998年4月成立[2]。

新的國家出入境檢驗檢疫局是主管全國出入境衛生檢疫、動植物檢疫和商品檢驗的行政執法機構，其職責更加明確，法律地位更加清晰，機構和人員更加精簡、高效。國家出入境檢驗檢疫局設立在各地的直屬局于1999年8月10日同時掛牌成立。這標志著中國的出入境檢驗檢疫事業已全面進入新的時期。國家出入境檢驗檢疫局和各直屬局的成立，開辟了中國出入境檢驗檢疫事業發展的新紀元。

（二）現狀分析

毋庸置疑，我國進出口檢驗檢疫制度對保證經濟的順利發展、保證進出口貨物質量、保證農林牧漁業的生產安全和人民健康、維護對外貿易有關各方的合法權益和正常的國際經濟貿易秩序、促進對外貿易發展和突破國際技術貿易壁壘都具有至關重要的作用。但每年因進出口檢驗檢疫問題，我國商品出口額的損失就約有500多億美元，且呈現逐年上升的趨勢；因外來物種入侵，每年造成的直接經濟損失有160多億美元。面對這觸目驚心的數字，我們除在理論的高度上對國家的政策和法律法規進行修訂，來應對技術貿易壁壘外，更主要的是在進出口商品檢驗檢疫制度、管理、技術應用等方面的加強、提高。

二、我國進出口檢驗檢疫制度存在的問題分析

（一）檢驗檢疫法律法規不健全

《中華人民共和國對外貿易法》第五章第二十一條有關規定：“國家實行統一的商品合格評定制度，根據有關法律、行政法規的規定，對進出口商品進行認證、檢驗、檢疫?！?[3] 這其中所說的“商品合格制度”很是值得我們進行深層次的剖析。近年來，隨著經濟水平的不斷提高，人民的生活質量有了新的要求，已經從單一的溫飽轉向對衛生、健康、科學的綠色飲食的需求。出于迎合消費者的經營心理，于是越來越多的商家給自己的產品貼上了綠色標志。然而，這綠色的背后又隱藏著什么呢？一個“三鹿奶粉”丟掉了我國消費者對國內的奶制品市場的信任；一個“雙匯冷鮮肉”丟掉了我國消費者對國內的肉類市場的信任；一個“紅心鴨蛋”丟掉了我國消費者對國內蛋類市場的信任。在不久的將來，又將會有多少的“綠色產品”將丟掉我國消費者的信任？我們透過這一系列的食品安全問題不難發現，那些所謂的權威認證已經變得不那么權威了，消費者放心的產品也變得不那么放心了。究其原因，除生產經營者自身誠信缺失、道德淪喪外，法律法規的不健全不完善更是不容忽視。這些不放心、不信任的背后暴露出的法律空白，法律漏洞更是值得我們深思的。具體來說，主要表現在如下幾個方面。

1.標準制定相對滯后且粗疏，可操作性差

整個我國的制度標準體系雖然領域覆蓋面廣，但與發達國家相比，標準水平相對不高，內容缺少預見性與前瞻性，與市場發展不同步，與WTO規則沒有完全接軌。在衛生部公布的《食品添加劑使用衛生標準》（GB2760-2011）中，我們不乏看到“表A.2中規定了可在各類食品中按實際生產需要適量食用的添加劑”這類表述[4]，在一份經過立項、起草、征求意見、標準審定四個環節之后對外公開發布的政府公文中，我們居然看到了這樣標準不明，曖昧不清的語句，可想而知為什么食品安全問題層出不窮。據相關調查顯示，我國目前合法的食品添加劑遠超出2 000余種，但卻只有10%左右的有相應的使用標準，復合食品添加劑標準更是嚴重缺失，這不僅制約了我國是食品行業的發展，危害人民的生命健康，更制約了我國在食品出口方面的發展。這種標準的缺失不僅僅體現在食品問題中，諸如重金屬、農藥、獸藥等有毒物質造成危害。由此可見，國內制度中還有許多需要彌補的漏洞，需要填充的空白。前不久發生在歐洲食品市場上的“馬肉風波”，同樣在經濟利益的驅使下，一些不法商人用只有牛肉價格1/3的馬肉冒充牛肉，以此獲得巨額利潤。然而，由于歐洲食品加工行業具備可追溯性，經過層層追溯，即使各個環節的生產商和供應商紛紛撇清關系，把責任推給上下游企業，盡管一定程度使得食品監管問責難度增大，但是依然能夠及時查明原因，控制問題食品的來源。透過歐洲的“馬肉風波”，我們在唏噓于國外食品安全問題的同時亦應該清醒地認識到我們應該學習的地方，看看歐洲食品加工行業的可追溯性我們是否具備，出現問題后的應急措施我們又是否到位。面對“舌尖上的安全”問題，我們在標準制定和完善方面還有很長的路要走。

2.基礎類標準薄弱，欠缺完善

所謂檢驗檢疫標準化工作亦即在現有的法規和政策的范圍內，將行政程序和行政規范予以明確規定，使得檢驗檢疫工作分工明確，各盡其責。在新時期新階段檢驗檢疫的覆蓋范圍不斷擴大，對于環保、節能、可持續等新領域的基礎標準的界定還有待于進一步建立?；A性標準是標準化活動中最基本的、有廣泛意義又能起到重大統一協調作用的通用標準，是制定各項標準、做好標準化過程管理的重要依據[5] 。目前的檢驗檢疫行業標準中規程和方法類的標準多，管理等基礎性標準較少，以標準制修訂為例，立項、起草、征求意見、標準審定是4個主要環節，每一環節都存在一個過程控制的問題，如何抓住過程控制的關鍵點采取有效措施，環環相扣把住質量并沒有相關基礎性標準作為管理依據，導致標準整體質量不高[6]?，F行的標準種類繁多，過于雜亂的同時且缺乏基礎性與系統性，給科學的管理和執行帶來了較為負面的影響。

（二）檢驗檢疫的貫徹實施不到位

對現有標準體系的執行不到位。拋開有些政策在制定之初就存在可操作性不強的缺點，政府部門對其政策的制定目的以及適用方向缺乏相應的宣傳，使得社會各界對于其沒有明確的認知，從而造成社會參與度普遍較低的現象。著眼于宏觀，我國的檢驗檢疫制度目前還停留在重制定，輕實施的階段。眾所周知，實踐出真知，一個政策制度的制定只有經過實踐才能發現問題，從而達到不斷完善的良性循環。然而，我國目前檢驗檢疫標準的執行與實施、推廣還存在著嚴重脫節的現象，主要有如下體現。

1.社會各界對標準概念認識不清，存在諸多偏見

我國民眾普遍認為，“符合國家安全衛生標準”就說明“產品質量安全可靠”，很多發生產品問題的企業也經常以“符合國標”作為免責借口[7]。然而其孰不知，食品衛生、食品質量和食品安全有著根本的差異。食品安全意味這結果安全和過程安全的統一，而食品衛生則僅關注過程安全。食品安全指的是食品的安全并避免傷害的擔保，而食品質量指的是食品滿足人們某種需要的屬性。

2.國內中小企業的標準意識單薄不清

由于中小企業自身人員少、規模小的先天不足造成因生產成本與利潤空間的不對稱問題而不能主動自覺應用標準生產，同時對檢驗檢疫制度標準缺乏系統研究，對標準的制定與執行過程缺乏自主參與的意識。因此，如何幫助企業加快轉型升級，提升出口附加值，形成新的比較優勢和競爭優勢，思考標準化先行可以幫助解決的技術問題，努力提升檢驗檢疫形象，是檢驗檢疫機構面臨的重大機遇與挑戰[8]。檢驗檢疫部門的行政執法即對于國家的經濟利益與國家尊嚴起到重要作用，更是與人民生活、社會和諧休戚相關。

3.行政執法缺乏嚴謹性

“奇幻漂流黃浦江”的2萬多頭死豬使本就公信力不足的檢驗檢疫行政部門的可信度雪上加霜。浙江嘉興的死豬是賣給豬販子的，雖然《動物防疫法》規定，對于死因不明或者病死的動物的尸體必須經過無毒化處理，禁止屠宰、經營、運輸，但政府對于地下市場的管束并不是很嚴。直至去年，嘉興市政府嚴厲打擊了收購死豬的販子。第二年，當地存欄生豬大批死亡時，養殖戶既找不到豬販子，也得不到政府按照規定發放的掩埋死豬“善后費”，就干脆往江里扔[9] 。我們不難看出，檢驗檢疫行政部門的執法不嚴既使建設服務型政府的倡議變成了空洞無物又使人民遭受大量損失。這樣的執法態度、執法行為，無疑為檢驗檢疫的完善設置了無形的障礙。

（三）機構設置與國際體系脫節

1.檢驗檢疫部門職責界定不明

國家檢驗檢疫機構和人員配置日趨完善，然而機構職能的設置與國際體系尚有很大差距。我國檢驗檢疫職能部門一方面承擔雙重任務，既管檢疫，又管檢驗；另一方面又履行雙重職能，既注重進口，又注重出口。例如：國外動植物檢疫大多歸口國家農業行政主管部門，且權責分明，工作范圍明確，多部門交叉、重復現象少。不少發達國家的口岸棟房屋建設與在植物檢疫機構合并在一起，其基本只負責疫情檢疫，檢驗工作由其他部門或者社會中介機構承擔。多數國家更重視進口檢疫，出口檢疫主要依據進口國要求進行。相比之下，我國進出境檢疫經歷了多次變革，機構和人員隊伍日益強大，對外動植物檢疫工作的只能設置與實際運轉相對復雜。

2.內外檢業務分離

農業部下設的植物檢疫機構與國家林業局下設的森林檢疫機構分管國內檢疫，農林產品的種子和苗木的進口審批劃歸在農林兩個部門，另外根據進口量的大小由地方和中央分別管理，其他進口植物及其產品則由檢驗檢疫部門審批。這種職權設置不論是在產品覆蓋方面還是程序的完整性方面都給檢疫監管及疫情防控帶來了極大的不便[10]。

三、相應的建議

針對于我國檢驗檢疫在理論上與實踐上存在的問題，應從以下幾個方面著手進行完善。

（一）繼續拓展標準化體系的覆蓋范圍，同時加大基礎性標準體系的比重

基于標準化體系的基礎作用，結合新形勢下檢驗檢疫所涉及的公共領域，尤其是針對商品的低碳、節能、環保、可循環利用等性能制定的檢驗檢疫標準的制定更需要完善。加強基礎性標準體系的建設，提升基礎性標準體系的制定標準與技術含量，填補基礎性標準體系中的空白點，更正現有標準不同程度存在的相互抵觸的現象以及廢除與當前經濟發展形勢需要或不符合國際標準的部分。某些已經落后于對外貿易發展形勢的的部分產品研發落后正在成為標準制定與實施的瓶頸之一。健全檢驗檢疫的行業標準體系，使其更具備計劃性、前瞻性、科學性、合理性和完整性。加強檢驗檢疫制度的標準比重，規范標準制修訂操作流程，以確保標準質量。

（二）提升行政執法能力，提升質量管理能力，做到科學監管、依法監管、人性監管

檢驗檢疫涉及食品、藥品等日常生活的各個領域，因此檢驗檢疫部門應加強行政執法能力，竭盡全力保證質量問題無瑕疵。行政能力是行政機關的靈魂，檢驗檢疫系統更是如此。因此，提升行政執法能力應從質量和服務兩個方面入手。針對近年檢疫事故頻發，究其原因，除了企業經營者道德責任缺失、消費者維權意識淡薄外，行政機關監管不到位也是重要原因。

這就要求檢驗檢疫機構等行政監管機關能夠以高度的事業心和責任心來應對當前大事多，突發事多，難事多的現狀。樹立憂患意識，將預防風險管理的思想，規避風險的方法與日常監督管理工作有機結合，保證和提高行政工作能力和服務質量。一方面，深化人員監管能力建設，通過加強行政工作人員的業務知識來提高行政機關的行政執法能力；另一方面，應加強行政工作人員的實際工作能力，規范工作行為，減少工作中可能出現的矛盾和沖突，提高工作效率，確保工作質量，將風險發生的可能性降至最低。加強完善執法依據和業務檔案平臺。及時更新執法依據檢驗檢疫管理現代化，為現代檢驗檢疫制度發展目標的實現提供平臺。

（三）跟蹤國際先進標準，加快檢驗檢疫職能部門工作的專業化、科學化、合理化

當今國家間貿易的競爭主要體現為產品質量的競爭。為此，我們只有加快與世界接軌的步伐，不斷跟蹤國際標準，逐步建立健全出入境檢驗檢疫標準體系框架，積極宣傳推廣和應用實施標準推進檢驗檢疫進程，才能提高檢驗檢疫工作的科學性、規范性和權威性，才能依法把關，維護國家經濟利益和安全提供有力的技術支撐，提高我國進出口貿易的國際競爭力。

加入WTO后，各項檢驗檢疫制度均在不斷的完善之中，但其科學性、規范性、可行性還有待于進一步提高。針對檢驗檢疫工作不斷出現新情況、新問題的現狀，還應加強制度完善、應急措施的完善、信息技術系統的健全，使我國檢驗檢疫成為維護國家貿易安全的最堅實的屏障，更好地為經濟發展服務。

參考文獻：

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[10] 顧忠盈，周明華，吳新華.建立我國進出境動植物檢驗檢疫體系的思考[J].植物檢疫，2009，（1）.

[責任編輯 仲 琪]