三農問題的三個核心認識

摘 要：在分析三農問題現狀及產生原因的基礎上，對當前農村、農業、農民的問題進行重新認識和梳理，提出認識和解決三農問題的核心觀念，即在農村問題上要抓住農村經濟組織的建設和強勢發展；在農業問題上要大力推進鄉鎮域經濟的構建和發展；在農民問題上要建立產權清晰、流轉自由的農村土地制度，激發農民的生產積極性以提高土地的使用效率。這三個問題當屬目前三農問題的三個核心問題。

關鍵詞：三農問題；新農村建設；研究分析

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）31-0026-03

引言

三農問題即農村、農業和農民問題，是一個在全球范圍內尤其是發展中國家普遍存在的問題。從歷史角度看，發達國家在早期工業化與城鎮化階段，也曾經走出一條所謂“經典”的發展道路，即在工業與城市發展的同時，農村剩余勞動力向城市順利轉移，工業化與城鎮化同步發展。從中國情況看，建國后經濟發展的重心明顯偏向重工業，由于重工業的載體是城市，因而經濟重心也在城市。重工業資金投入主要來源之一就是農業資金數量的積累。農業提供的資金積累主要來自稅收、工農業產品剪刀差、農民儲蓄三個方面。相反，農業與農村的發展卻受到資金制約，鄉村人口轉移受到戶口的嚴格限制，形成農村與城市兩個基本隔離的經濟系統。這是引發中國三農問題的背景原因。改革開放后這種狀況有了較大改變，農村剩余勞動力開始向非農產業大規模轉移；鄉城之間的人口轉移也在迅速發展。工業化與城鎮化的共同發展，帶動了農業與農村的發展，農民的收入得到相應提高。

但是，目前龐大的農村人口仍依附于有限的土地的狀況還很難改變，農村經濟的相對落后和農業現代化程度不高，勞動者的邊際生產力低下等等，決定了農民的低收入水平與低消費水平，進而又造成農業發展、農村改革的步伐相對緩慢的循環狀態。因此，可以說，三農問題決定著國民經濟可持續發展的實現。關于三農問題的討論，已有大量的文獻可以查詢和利用。限于篇幅，本文不打算按常規慣例先進行文獻綜述和評價，而是基于現實的觀察和分析思考來認識存在于中國農村經濟發展中的三農問題。從當前情況來認識三農問題，其核心就是農村組織、鄉鎮經濟和土地產權三個問題。農村的核心問題是以農村經濟體為基礎構建新型農村管理和運行機制，農業的核心問題是以鄉鎮企業為基礎構建新型鄉鎮域經濟模式，農民的核心問題是以土地產權為基礎構建新型農民利益實現和保障體系。

一、核心問題之一：農村問題的重點是村級經濟組織的強勢發展

這個問題也可解讀為農村問題的核心是加強對經濟組織建設還是對村級政權建設的問題。黨的十一屆三中全會提出了新時期對待農民問題的基本準則，即在經濟上保障農民的物質利益，在政治上尊重農民的民主權利。改革開放以來黨的農村政策之所以受到廣大農民群眾的歡迎和擁護，重要的原因就在于這一政策得到了自始至終的貫徹實施。但也要看到，當前存在于農村的行政管理體制還明顯不適應農村經濟社會發展的要求，從這個角度看，要真正保障農民的經濟利益和民主權利，關鍵在于全面深化農村改革。要深化鄉鎮機構改革，轉變農村基層政府的職能，研究村級政權機構設置問題，合理劃分農村基層政府的財權和事權，降低基層行政管理的運行成本，更有效地為農業和農民提供公共服務（陳錫文，2007）。村治結構亟需完成由統制到自治的轉型，村民自治是新形勢下村治組織獲取合法性支持的一種制度安排。要走出目前村民自治發展的困境，關鍵在于找準發展的突破口（朱新山，2006）。

隨著農村社會經濟的發展，農村社會經濟開始出現一種新的現象，一方面是以專業戶或農戶聯合或聯盟形成的各類經濟組織，另一方面是以集體經濟為核心形成的專業合作組織，這些經濟組織的出現，蓋源于土地規模化集約化利用、生產技術的大幅提升、市場導向的深入發展、農村生產關系的日益提高和改善、以及農村加速向城市化方向邁進的步伐加快等的出現。農村經濟合作的領域廣度、市場深度和發展速度，是農村生產關系得到調整后生產力的一次解放，是一種具有深遠意義的農村社會進步，這顯然大大改變了或正在改變現代農村管理的傳統格局，包括村級行政管理組織的傳統格局。村級行政組織在經濟上越來越依靠、在行政管理上也越來越依賴日益強大的農村經濟組織（企業、協會、合作社、甚至與外部資本和資源結合的經濟關系，等等）。在很多時候，各種經濟組織的力量要大過行政指揮的力量。這是因為，在一個逐漸形成的經濟體系中，經濟組織的活躍程度遠遠大于行政組織。不完全市場競爭中，村級政權可能還要發揮一些作用，但其經濟組織的競爭、參政、嵌入社會的功能，已在逐步取代村級行政的作用。因為，過去的村級組織面對的是“零居散作”的農戶（家庭），而現在的村級組織開始面對一大批由村民組織起來的合作社或企業甚至企業集團。在這種情況下，應有必要認真研究，在中國現行政權體系的末端，簡單地依賴傳統的村級組織模式需要認真的審視和重新研究了。

二、核心問題之二：農業問題的重心是鄉鎮域經濟發展。

從社會發展進步和轉型角度上講，城鎮化發展是經濟社會結構的重大改變，是越來越多的農村人口的生產方式和生活方式由鄉村型向城市型轉變的歷史進程，這是新農村建設的一個核心問題——農民賴以生存發展的空間不再禁錮于有限的土地上。城鎮化的重要特征之一就是單一的農業轉向了農業加工業或制造業，單一的農村經濟開始從土地經濟轉向城市經濟模式，單一的農民逐漸變成了離土不離鄉的進入非農領域的勞動者、創業者和城市參與者。敬采云（2008）就此分析道：“對比分析中西部地區與東部沿海一帶社會經濟發展的差異，除了得天獨厚的資源條件，由地域環境影響的思想觀念外，最大的差異并不在于理論、認識層面上，甚至也不在于資源環境的多寡優劣，這其實就是一個社會基本經濟單位經濟實力問題，就是鄉鎮域經濟的實力問題。說到底，縣域也好，省域也好，其基本經濟單位都是由鄉鎮作為基礎的。”

改革開放以來，中國東部沿海一帶發達省市都是把發展鄉鎮經濟作為地區或區域經濟發展的基本方向。從東部沿海地區鄉鎮企業—鄉鎮產業—鄉鎮經濟—縣市省域經濟發展的這一過程看，一些原來規模很小的鄉鎮，就是因為聚集了大量的鄉鎮企業，逐漸發展成了具有產業集群特征的小城鎮，再逐步形成具有現代城市功能的中小城市乃至大城市（廣東東莞就是典型一例）。隨著這些密集的城鎮化了的鄉村連片成為中小城鎮（市），最終成塊構造了新的工業帶和城市群。在這些地區，鄉鎮經濟在經濟總量中所占的比重，已經占據“半壁江山”甚至更多。鄉鎮經濟發達，鄉鎮財政實力雄厚，億元村鎮比比皆是，十億百億村鎮大有其在。“廣東經濟發達的一個明顯特點是鄉鎮域經濟特別是專業鎮、特色鎮經濟的迅速崛起和不斷壯大。這些專業鎮、特色鎮的發展對區域經濟的支撐作用，不僅表現在經濟規模上，還壯大了地區經濟的專業化分工，增長了產業鏈，提高區域競爭力，推進了具有特色和優勢的市縣鎮區域創新體系的建立。可以說，鄉鎮經濟在這些地區作為獨立的經濟增長極，與城市經濟發展共同發力，形成了明顯的“動車組效應”的發展模式，其運行是相當成功的”（敬采云，2008）。專業鎮技術創新是發展區域經濟、推動產業結構的調整和升級的客觀要求，是走新型工業化道路的重要途徑，它作為重要的“引擎”加快了城鎮化的進程，是民營經濟和區域經濟發展的加速器，推動了民營企業向成長型、創造型、科技型轉變，最終形成了一條從專業化分工到產業聚集的轉變（朱名宏，2006）。

建設社會主義新農村，破解三農難題，其中一個關鍵問題就是形成和發展鄉鎮域經濟模式。從中國國情來看，形成和發展鄉鎮域經濟模式是新農村建設的堅實基礎；從農村發展看，它是建設新農村的重要載體；從農村創建的空間看，它是建設文明村鎮的拓展和延伸；從社會經濟發展來看，它是創建和諧社會的重要內容和組成部分；從經濟發展看，它是區域經濟發展的核心內容，又是整個經濟發展的社會經濟基礎。

發展鄉鎮域經濟模式，重要的經驗在于幾個突破和創新：一是在區域范圍上突破，即把區域經濟發展重心從縣域下沉到鄉鎮域，這樣的創新能更好地體現各種經濟環境差異以及人文歷史差異特征；二是在宏觀思路上突破，即在統籌城鄉發展、推進新農村建設戰略上進行創新，通盤考慮村鎮建設大局，以鄉鎮為基本經濟單位進行規劃，更易于經濟活力的激發；三是在發展方式和路徑上突破，即在鄉鎮企業（產業）的發展結合上進行創新，把發展鄉鎮企業、鄉鎮經濟作為新農村建設的重大政策加以實施，突出鄉鎮經濟發展在經濟發展中的重要地位和重要作用，把發展鄉鎮經濟當作重大產業政策、重大項目來運作；四是在方向目標上突破，即在新農村建設和城鎮化發展方向及路徑選擇、發展模式、增長方式上進行創新，做好村鎮規劃、小城鎮發展模式，在特色經濟、專業經濟、區域經濟、產業龍頭經濟等方面進行創新；五是在政權建設和運行機制上突破，即在民主管理和基層民主政治建設、村鎮政權的制度建設、民生改善的執政理念等方面進行創新——這也是創新發展鄉鎮域經濟模式的基本選擇，而其中的關鍵在于鄉鎮企業（經濟）的再發展。新農村建設的主要任務之一就是發展現代農業，增加農民收入、改善農村面貌、培養新型農民、增加農業和農村投入、深化農村改革。鄉鎮企業（經濟）發展在新農村建設中勢必釋放出更大的能量。

三、核心問題之三：農民問題的實質是農民擁有土地產權

農民問題的核心在于農民究竟是取得土地租金還是獲得土地產權的問題。從經濟學角度看，對一種物品產權的明確界定，會激勵人們將受益效應和損失效應內部化，從而有效地引導資源的配置，而只有對物品享有排它性的使用權和對所屬權利享有自由轉讓權時，產權的界定才是清晰的。在目前情況下，三農關系中農民是其核心，因為農民既是農業生產的主體，又是農村的主人（楊國才，2008）。因此可以說，從農民和土地的關系入手是解決三農問題的關系之舉。

當前，建立產權清晰、流轉自由的農村土地制度主要集中在兩個方面：

一是土地制度改革。中國農村土地制度改革具有很強的內在動力，能夠克服重重困難而不斷推進。郭曉鳴（2010）對中國農村土地制度改革的主要發展方向和趨勢進行了深入地分析，主要集中在五個方面：首先，農村土地產權關系明晰程度日漸確立，這是在農村土地制度改革實踐中通過多樣化途徑實現的。明晰農村承包地和集體建設用地的產權關系，不僅能夠奠定土地要素按照市場化原則進行優化配置的制度基礎，而且也有助于堵塞各種強勢力量隨意侵蝕農民土地利益的制度根源。其次，農民的土地產權關系逐步理順。土地產權是指人們對作為生產資料的土地的占有權及與此相聯系的使用權和支配權。土地制產權制度的明晰，有利于農民堅定向城鎮轉移的決心，有利于農民從事規模化農業生產，提高土地資源的配置效率，為農業的規模經營創造條件。第三，農村土地適度集中和規模經營逐步深入。土地入股、土地租賃、在集體經濟內部進行流轉和集中、在農業資本的作用下向農業企業等進行流轉或集中等，所有這些流轉或集中方式都不同程度地促進了土地適度集中和規模經營，實現了新的農村體制和土地制度的基本變革。第四，農村土地空間置換成為一個趨勢。很多地方在積極探索城鄉建設用地指標增減掛鉤的實現模式，通過非建設用地和農用地空間置換來實現優化配置土地資源的目的。這一改革探索有助于緩解工業化、城鎮化的用地壓力，同時促進土地適度規模經營和農民集中居住。第五，農村土地資本化條件逐步形成。通過深化農村土地產權制度改革將土地使用權、收益權完全界定給農民，通過建立規范的產權交易平臺支持農民自身實際需要對土地使用權進行流轉，這就使得農村土地具備了實現資本化的兩個最這重要的條件即流動性和增值功能。農村土地資本化的發展成為確保農民分享土地制度改革成果、保障和鞏固農民土地發展權的一個有效途徑。

二是土地流轉。從目前的實踐和經驗看，土地流轉實施中要堅持好四個原則：首先是要明確流轉的主體。在集體所有權不變的前提下，農村土地的承包權、經營權、使用權都在農民手里。只有當農民要求流轉的時候，土地使用權才能進入市場。現在很多地方并不真正是農民要求流轉土地，而是鄉村干部要農民流轉土地，以及外來的力量如公司、企業等要求流轉土地，所以，明確土地流轉的主體非常重要，使農民可以在自己的承包期內，在不改變土地使用方向的前提下，依法有償地進行土地流轉，這是農民的權利。其次是要明確流轉過程中收益歸屬。確保農民在土地流轉中的收益，鼓勵公司企業進入農業的產前和產后環節，比如給農民提供生產資料、技術服務，收購農民的農產品，加工農民的農產品，幫助農民銷售等，以確保農民長期的收益。第三是要明確通過土地流轉最終要形成什么樣的農業經營主體。家庭經營這種方式在現階段農村是比較好的經營方式，在土地流轉過程中不能取消農戶作為主體的地位，保證農民的生活方式、改變農村的社會階層結構等的穩定性（陳錫文，2001）。最后是要在農村土地改革和流轉的過程中保障農民的權益。根據中國現有的法律法規，農民所擁有的土地只能是農地，如果要轉為非農用地，必須經過政府征用土地。這就是說，集體土地不允許進入非農業的土地市場。政府征地所付的也不是土地的價格，而是土地的補償金。必須保障農民在失去土地時的經濟權益，落實農民失地后的出路，使農民能夠放心轉讓土地。合理解決國家征用農地中與農民的矛盾，為農民提供更有效的社會保障，提高農民及其家庭的經濟地位、社會地位和政治地位，有利于中國現階段全面建設小康社會奮斗目標的早日實現（馬愛軍等，2007）。

小結

三農問題的三個方面并不是孤立的，而是相互聯系和相互影響的，必須相互協調、共同推進。其中，抓住農村經濟組織在村級行政和或經濟運行中的重要作用，切實改變農村經濟面貌和各類組織的運作方式，新農村建設才能突出重點，綱舉目張；與此同時，切實轉變思路，大力發展和推進鄉鎮域經濟的發展，不斷增加農村社會經濟實力，提高農業勞動生產力和提高農民生活收入水平，是新農村建設的創新之道及現實選擇；更重要的還在于，明確農民與土地的關系，明晰農民的土地所有權和土地收益權，實行產權明確的土地流轉制度。新農村建設是一個長期的、系統性的工程，本文從三個核心問題為視角進行了初步的討論，其觀點還主要是一種個性的認識，還需要在理論研究和農村改革實踐中不斷地加以深化，從而探索適應新形勢下的三農問題的更好更切合實際的行動方案。

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[責任編輯 吳高君]

收稿日期：2013-07-19

作者簡介：敬翰（1993-），男，四川綿陽人，本科，從事經濟理論、企業理論研究；敬采云（1957-），男，四川綿陽人，教授，研究生導師，碩士，從事經濟理論、企業理論、財務管理研究。