提高中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的思考

摘 要：目前中國大多數(shù)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌停留在市縣一級，這在很大程度上影響了社會保險(xiǎn)基金的調(diào)劑功能，也使各地間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集和支出呈現(xiàn)較大的差異，從而不利于城鎮(zhèn)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的形成。因此要盡快提高統(tǒng)籌層次，并盡早過渡到省級統(tǒng)籌。主要從目前中國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀、問題及其產(chǎn)生的原因等方面進(jìn)行分析，探討如何更加切實(shí)有效地提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次以及逐步完善全國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)制的對策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；統(tǒng)籌層次；省級統(tǒng)籌

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）31-0078-03

當(dāng)前，改革開放持續(xù)深入，社會主義和諧社會建設(shè)不斷推進(jìn)，保障和改善民生成為舉國關(guān)注的熱點(diǎn)問題。黨的十八大報(bào)告中鮮明指出：加強(qiáng)社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)。民生問題是直接關(guān)系到人民最根本利益的現(xiàn)實(shí)問題，而城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)是解決民生問題的重要途徑，關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次有利于保障人們的基本生活權(quán)益，維護(hù)人們的最根本利益，有利于社會主義和諧社會的構(gòu)建和全面建成小康社會的實(shí)現(xiàn)。統(tǒng)籌層次的提高是建立全國統(tǒng)一的公平競爭市場體系的必然要求，是保障勞動者權(quán)益的必備手段，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要工作之一，全社會都應(yīng)該對養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)制重視起來。但是，目前中國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次還比較低，難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金跨省跨區(qū)流動，沒有真正惠及每一位受保人。2008年至今，中國共有17個(gè)省、縣、市、自治區(qū)名義上實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，十個(gè)左右的省區(qū)以地市級統(tǒng)籌為主，其余的省區(qū)仍然以縣級統(tǒng)籌為主。可見中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次很低，養(yǎng)老保險(xiǎn)被分割為2 000多個(gè)統(tǒng)籌區(qū)。

一、中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低的具體表現(xiàn)

（一）社會公平難以實(shí)現(xiàn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)稅難以開征

養(yǎng)老保險(xiǎn)以市（縣）級統(tǒng)籌為主的現(xiàn)狀，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的人為分割，與其“保險(xiǎn)屬性”相違背，使得社會公平難以實(shí)現(xiàn)。由于各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)方面存在差異，社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低不利于社會保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)在更大的區(qū)域內(nèi)分散，也不利于地區(qū)間收入再分配，甚至拉大了地區(qū)間的收入差距。并且，為彌補(bǔ)基金缺口，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確保”，國家財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的地方進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，這實(shí)際上動用一般的財(cái)政收入彌補(bǔ)只覆蓋正規(guī)就業(yè)者參加的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收支缺口，讓所有人出資為制度內(nèi)部分社會強(qiáng)勢群體辦社會保險(xiǎn)，造成制度內(nèi)外人員的不公平，加劇了全社會的分配不公。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑能力被削弱

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行需要足夠數(shù)量的同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低意味著基金籌集范圍有限，籌集對象少，從而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總量少，無法達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目的。各地社會經(jīng)濟(jì)情況不同造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率以及制度撫養(yǎng)比不同，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中出現(xiàn)了統(tǒng)籌區(qū)域社會保險(xiǎn)基金“赤字”與“結(jié)余”并存的現(xiàn)象。中央財(cái)政每年都為“赤字”而提供大量財(cái)政補(bǔ)貼，結(jié)果是出現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總量結(jié)余的同時(shí)財(cái)政補(bǔ)助支出逐年增加的尷尬局面。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系持續(xù)困難

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得勞動力跨地區(qū)流動成為經(jīng)常性的行為，但是社會保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移卻存在著制度性的障礙。就養(yǎng)老保險(xiǎn)來說，在現(xiàn)行制度下，跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移不能轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌賬戶的基金，只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金積累：如果養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系從待遇低的地區(qū)轉(zhuǎn)到待遇高的地區(qū)，區(qū)域間的待遇差額由誰來承擔(dān)又是一個(gè)難題。因此，在轉(zhuǎn)移社會保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，存在著“轉(zhuǎn)出地”與“轉(zhuǎn)入地”的博弈。社會保險(xiǎn)關(guān)系的“轉(zhuǎn)出地”獲得了轉(zhuǎn)出勞動力社會統(tǒng)籌賬戶基金積累，而“轉(zhuǎn)入地”要承擔(dān)轉(zhuǎn)入者退休后幾十年的養(yǎng)老金支付，增加了“轉(zhuǎn)入地”的未來債務(wù)。二者之間的地方利益博弈使得“轉(zhuǎn)入地”、“默認(rèn)”轉(zhuǎn)出，而“轉(zhuǎn)入地”不愿意接受統(tǒng)籌區(qū)域外轉(zhuǎn)來的社會保險(xiǎn)關(guān)系。因此，許多地方人為地設(shè)置壁壘，對轉(zhuǎn)移人員的身份進(jìn)行限制，或者采取征收養(yǎng)老保險(xiǎn)超齡廢等做法來控制社會保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)入。

（四）農(nóng)民工參保不便

目前以市（縣）統(tǒng)籌為主的社會保險(xiǎn)制度，成為阻礙農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要制度性障礙，但是當(dāng)工作崗位發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，卻產(chǎn)生了大量的退保現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是與農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的初衷相違背的。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)困難，農(nóng)民工出現(xiàn)大量退保現(xiàn)象，且出現(xiàn)逐年增加的跡象。相違背，使得社會公平難以實(shí)現(xiàn)。由于各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)方面存在差異，社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低不利于社會保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)在更大的區(qū)域內(nèi)分散，也不利于地區(qū)間收入再分配，甚至拉大了地區(qū)間的收入差距。并且，為彌補(bǔ)基金缺口，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確保”，國家財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的地方進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，這實(shí)際上動用一般的財(cái)政收入彌補(bǔ)只覆蓋正規(guī)就業(yè)者參加的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收支缺口。

二、當(dāng)前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低的原因分析

（一）地方經(jīng)濟(jì)收入差別、地方利益保護(hù)主義作祟

一般而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)工資基數(shù)與職工的社會平均工資存在著正相關(guān)的關(guān)系，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)工資基數(shù)的調(diào)整也多以社會平均工資的變動作參照。但是全國各省之間、省內(nèi)城市或地區(qū)之間社會平均工資的不同，使得可以全國通用的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例難以確定，在一定程度上迫使各地根據(jù)自身情況與本地經(jīng)濟(jì)情況相適應(yīng)的繳費(fèi)基數(shù)與比例，這是客觀方面的原因。

（二）各地養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)不等、統(tǒng)籌基金缺口不一

由于各地社會經(jīng)濟(jì)情況的不同，導(dǎo)致各地養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)不等、統(tǒng)籌基金缺口不一。在國家未明確承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)的責(zé)任之前，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高，意味著歷史債務(wù)在統(tǒng)籌范圍內(nèi)的平均分?jǐn)偅練v史債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕的地區(qū)由于統(tǒng)籌層次的提高而加重了負(fù)債，這是這些地方所不愿意接受的。

（三）管理水平與技術(shù)能力不夠：信息化、社會保險(xiǎn)經(jīng)辦管理、賬戶銜接等

截至目前，中國仍然沒有一部完備的《社會保險(xiǎn)法》，指導(dǎo)和規(guī)范中國社會保險(xiǎn)工作的多是一些部門性和地方性的法規(guī)政策，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集、管理、支付的方式不同，地區(qū)性特征顯著，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這種部門與地方的“分割管制”加大了養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高的難度。另外，市場經(jīng)濟(jì)條件下勞動關(guān)系的頻繁轉(zhuǎn)移，使得勞動者社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、接續(xù)的工作日益增多，對養(yǎng)老保險(xiǎn)管理部門的管理水平、業(yè)務(wù)水平以及信息技術(shù)能力方面提出了更高的要求。

三、提高中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的對策

（一）強(qiáng)化“大局意識”以配合養(yǎng)老保險(xiǎn)提高統(tǒng)籌層次

地方利益保護(hù)主義是目前提高統(tǒng)籌層次的主要障礙之一，而地區(qū)間社會、經(jīng)濟(jì)狀況的不同是地方利益保護(hù)主義存在的前提。因此，在思想上加強(qiáng)對各級政府“大局意識”的教育，使他們認(rèn)識到“大局意識”的重要性和中央政府提高社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的決心，弱化、消除地方利益保護(hù)主義，確保社會保險(xiǎn)改革的政令暢通，維護(hù)中央決策的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，這對于養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高來講，是十分必要的。在國家重點(diǎn)扶持中、西部和東北等老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也應(yīng)力所能及地幫助落后地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)差距越小，改革的阻力也將越小，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距的消失，意味著地方利益保護(hù)主義存在的前提消失。因此，我們應(yīng)大力促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的差距，為養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）改革養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌賬戶的分配方式

“統(tǒng)籌結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，“個(gè)人賬戶”具有明顯的私有性，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高不會影響“個(gè)人賬戶”的產(chǎn)權(quán)，只會涉及“統(tǒng)籌賬戶”的基金。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，要求職工繳費(fèi)十五年后才能享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，假設(shè)A、B兩地的在崗職工平均工資分別為X＼Y，且在供款的十五年內(nèi)保持不變，X>Y，按照平均工資20%的比例劃入“統(tǒng)籌賬戶”，則A、B兩地人均十五年劃入社會統(tǒng)籌賬戶的養(yǎng)老金額分別為3X和3Y。假如A、B兩地納入同一統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)，則A、B兩地職工享受到的基本養(yǎng)老金待遇是相同的，但是A地職工在供款年限內(nèi)比B地職工人均多繳納了3（X-Y）的供款。多繳費(fèi)和少繳費(fèi)都獲得了同樣的基本養(yǎng)老金待遇，對于A地來說是不公平的，這必然會挫傷A地區(qū)的積極性。因此，只有改革養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌賬戶的分配方式，將養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶的待遇水平與職工的供款額度掛鉤，才能獲得像A地之類的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的支持。

（三）加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳和管理監(jiān)督

征繳收入是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要來源，必須依法做好征繳工作，做到應(yīng)收盡收。因此，各地方要全面落實(shí)《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的各項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行社會保險(xiǎn)登記和繳費(fèi)申報(bào)制度，強(qiáng)化社會保險(xiǎn)稽核和勞動保障監(jiān)察執(zhí)法工作，努力提高征繳率。凡是參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位和個(gè)人，都必須按時(shí)足額繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。對拒繳、瞞報(bào)少繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的，要依法處理。對欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的，要采取各種措施，加大追繳力度，確保基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)收盡收。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是退休人員的“養(yǎng)命錢”，各地地方政府必須加強(qiáng)管理和監(jiān)督。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，嚴(yán)禁擠占、挪用。各地方要制定和完善社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金監(jiān)督管理的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要完善工作機(jī)制，保證基金管理監(jiān)督制度的順利實(shí)施。要繼續(xù)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，共同維護(hù)基金安全。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]

收稿日期：2013-06-19

作者簡介：林梓約（1988-），女，廣西崇左人，碩士研究生，從事思想政治教育理論與實(shí)踐研究；梁友佳（1986-），男，廣西貴港人，碩士研究生，從事思想政治教育理論與實(shí)踐研究。