城市貧困群體社會救助研究

摘 要：作為社會經濟改革的不可避免的結果，城市貧困問題逐漸凸顯并不斷擴大。城市貧困問題產生的原因是復雜的，有社會體制結構變遷方面的宏觀因素，也貧困者個體自身方面的微觀因素。而現行救助政策及具體措施方面還存在的一些不足，比如，城市最低生活保障的標準偏低、低保救助對象的審核工作存在盲區、救助工作人員專業化程度不高、對貧困群體自我救助意識與能力的培養重視不夠等等。在此基礎上，提出完善城市貧困社會救助體系的建議，不僅對解決濰坊市城市貧困問題有著極其重要的意義，而且對全國范圍內城市貧困問題的解決也有著一定的參考價值。

關鍵詞：城市貧困群體；救助；對策

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）31-0081-02

2011年8月5日，中國社科院發布第四部《中國城市發展報告》，文中指出目前中國城市貧困人口的數量是5 000萬，這一報告再次把“城市貧困”這個話題撩撥起來。

自20世紀90年代以來，城市貧困相對農村貧困來說集中度更高，并且貧困人口的文化水平、敏感程度以及維權意識等都較高，如果處理不好，一旦貧困程度和范圍超越“社會警戒線”，將會引發尖銳的社會矛盾和沖突，對整個社會產生復雜而深遠的影響。

一、濰坊市城市貧困人口基本情況

濰坊市是山東半島中部重要的地級市，作為傳統的老工業基地，原有的產業體系、工業企業在改革開放不斷深入的過程中，在市場經濟激烈的競爭中被淘汰，倒閉歇業，從而產生了大量的下崗工人、失業人員。截至2012年底，接受城鎮居民最低生活保障救助的貧困家庭共16 996戶，34 810人。

（一）城市貧困人口的性別及年齡分布

調查顯示，20歲以下的青少年占28.1%。這些人中除個別的孤兒外，大都是貧困人口的子女。60歲以上的老年人占18.2%。年齡為30～60歲的青壯年的勞動力人口占了城市貧困人口的53.7%。值得注意的是，貧困人口的年齡分布出現了雙峰特點。20歲以下的貧困人口多是中年貧困人口的子女，如果父母貧困的話，他們將來陷入貧困的概率也會比較大。因此加強貧困家庭子女的教育支持不僅迫在眉睫，也是確保未來社會穩定的一個重要舉措。

從性別分布上看，女性明顯多于男性。與男性相比，女性更容易陷入貧困。相對來說，60歲以上的老年女性陷入貧困的可能性更大。

（二）城市貧困人口的身體狀況與就業狀況

對于貧困人口中間，老弱病殘所占比例相當大。對于這部分貧困人口而言，脫貧致富很難。政府及親友的經濟支持僅能維持其最低生存需求，僅能起到使其貧困狀態不再進一步惡化的作用。因此，政府對貧困人口的經濟支持是一項維護社會長治久安，保證城市貧困人口生存權利的重要的社會事業。

從就業狀況上看，貧困家庭的戶均就業人數還不到城市家庭戶均就業人數的一半，沒有穩定收入的人數所占比例高達75.4%。在這些人中，只有30%左右的人在做臨時工、打零工，或者做小買賣。另有高達70%的人什么都不干，在這里面，40%左右的人是因為身體原因不能參加工作。所以說，貧困人口中的絕大多數也不是好吃懶做的頹廢人群。

在貧困人口中，有一部分人比較特殊，就是在職和退休人員。本文統稱他們為在職貧困。這些集體企業和國營企業的退休工人們，盡管有固定收入，但是收入都很微薄。

（三）城市貧困人口的消費支出狀況

消費支出以吃、住為主，消費水平低。總體上說，低收入家庭由于收入低，除了吃住以外，很難有余錢用于其他支出，生活質量處于較低水平。

二、城市貧困問題的成因

（一）造成城市貧困的宏觀方面因素

一是社會經濟體制的急劇變革。自20世紀80年代中期以來，在利益格局的調整過程中，許多國有企業的兼并破產，產生了大量的失業下崗人員，使一些經濟效益不好的國有和集體企業職工及退休職工家庭陷入貧困。二是社會利益分配格局的非均衡化。社會利益分配格局的結構性變化，使得原計劃體制下的優勢群體（如原國營企業的工人）的社會地位急劇下降，其中相當一部分人面臨下崗、轉崗、失業、收入下降，從而導致貧困問題的發生。三是社會保障制度不健全。從總體上說，我市城市社會保障制度相對滯后，社會保障覆蓋面及保障水平較低，保障項目不完善，社會保險收繳率低等問題，使得我市社會保障城市低收入群體方面的作用難以充分發揮，一定程度上給城市貧困群體的生活保障帶來較大困難。

（二）造成城市貧困的微觀方面的因素

貧困問題的產生不僅有社會方面的因素，貧困者個人或家庭的因素也是不可忽略的。一是勞動者自身能力不足。這又包括先天因素和后天社會因素。先天性因素，主要是因先天殘、病、智障，自身沒有勞動能力，或無法定贍養、撫養義務人的孤老人員，這類人群無經濟收入，無生活來源，只能依靠政府供養。后天因素，勞動者自身文化程度低、沒有專業技能，這是其是其陷入貧困的終極根源。另外，家庭平均人口多，就業人口少，就業面小，每一就業者需要負擔、贍養的人口較多，家庭負擔重，也是造成家庭陷入貧困的重要因素。二是貧困亞文化的存在。低保對象所表現出的“四無”特征：自我無價值、外界無援助、生活無樂趣、未來無信心，這是很明顯的貧困亞文化的體系。表明了低保對象已經對貧窮適應，安于貧困、精神懈怠、缺乏進取精神，自主脫貧的動力與動機喪失。這種心理、思想和文化層面的貧困是一種深度貧困，會在代際之間彌漫、擴散，造成貧困再生產，是對反貧困的最大挑戰。

三、現行救助政策及具體措施存在的不足

一是城市最低生活保障的標準偏低。目前，城市低保標準方面，從2012年1月1日起，全市中心城區（奎文、濰城、坊子、寒亭、高新、濱海、經濟、峽山、保稅），由每人每月330元提高到360元，其他縣市城市的低保標準，參照中心城區的標準，由本級政府根據當地經濟發展的狀況進行提高。但是，這與當前的物價消費水平，維持貧困家庭的基本生活還有一定的距離。二是低保救助對象的審核工作存在盲區。對低保申請人員的甄別、低保對象的認定，特別是低保申請實踐過程中，具體情況可以說是紛繁復雜。特別是他們實際家庭收入，存在一些不穩定的、隱蔽的因素，這在一定程度上影響了低保政策的科學實施。三是救助工作人員專業化程度不高。當前低保工作人員大多數缺乏專門的社會救助意識與方法，缺乏相關專業技能、知識，甚至缺乏服務意識，這在一定程度上妨礙了救助工作的開展效果，特別是給貧困群體造成一定的心理負面影響。四是對貧困群體自我救助意識與能力的培養重視不夠。從目前的貧困救助效果看，救助只是維持了貧困群體的最低基本生活，而對于貧困群體的自我救助意識與能力都缺乏科學的引導和有效的開發。

四、完善城市貧困社會救助體系的對策建議

1.建立城市低保標準適時調整機制。根據CPI指數，或結合濰坊市經濟發展水平與人民生活、物價統計數據資料等，適時適當發放補貼或調整低保標準。

2.建立城市貧困救助對象的有效甄別機制。在測算家庭實際收入的過程中，我們需要堅持以當期的、動態的收入狀況為基準，適當考慮以往的、靜態的家庭財產狀況。

3.建立城市貧困救助配套制度的監督機制。建立以政府各級民政機構為監督主體，以社區居委會為監督執行機構的監督體系，通過定期（一個月）對接受救助的貧困家庭進行訪問調查，將救助過程中存在的負面因素如實向街道（社區）民政部門匯報，街道（社區）民政部門再將一定時期內收集到的相關報告整理、匯總，報告市級民政部門。市民政部門可以聯系審計、財政等相關部門對之前的救助行動展開調查，掌握救助效果的第一手資料。

4.建立城市貧困救助工作的職業化發展機制。加強對貧困救助人員的職業化培訓，學習專業化的救助知識與技能，尤其要掌握心理救助的技能。

5.培養貧困人員自我救助意識與能力。城市貧困救助應該促進貧困群體轉變生活觀和就業觀，培養其自我救助意識，充分發掘其自身能力，提高其思想素質和知識素質，鼓勵與支持有勞動能力和就業意志的貧困群體通過就業途徑重新走向社會，逐步擺脫貧困，以促進自身和家庭的共同發展。

6.建立社會輿論良性導向機制。政府有關部門應廣泛利用電視、網絡等媒體積極引導貧困群體擴展視聽，增進對經濟社會的了解，有效轉變思想觀念。媒體可以積極宣傳政府關于下崗失業、再就業等方面的政策。宣傳與城市貧困群體相關的救助政策與措施的具體內容，使貧困群體了解、熟悉其能夠依靠的政府制度與政策措施。

7.通過社區建設促進城市貧困群體的社會融合。社區生活對于城市貧困群體的社會融合至關重要，社區生活是城市貧困群體實現社會參與的重要場所。加強社區建設，要求城市貧困群體參與到社區的城市反貧困決策過程中。城市反貧困的決策過程，將會對城市貧困群體產生影響。因此，城市貧困群體應當通過這種決策過程的參與來保護自己的合法利益。城市社區中對街道辦事處和居民委員會可實行類似村民委員會的民主選舉，那么，這一方面能夠實現城市貧困群體的政治參與的社會權利，另一方面又能促使他們的怨恨和不滿在民主化的社區這一平臺上得以釋放，以此促進社會的整合與穩定，增進城市貧困群體的社會融合。

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[7] 統計數據（2012.1-12）[EB/OL].濰坊市統計信息網，2012.[責任編輯 陳麗敏]

收稿日期：2013-08-19

作者簡介：張紅英（1980-），女，山東青州人，講師，從事政治經濟學研究；吳全軍（1974-），男，山東青州人，講師，從事政治經濟學研究。