快速城市化進程中人口老齡化的社會保障研究

摘 要：城市化是社會現代化的標志，中國的城市化也在快速發展，但是快速城市化也呈現出與工業基礎不協調、發展過程不自然及城市化不徹底的不足，這些問題就給城市養老問題帶來了壓力，必須通過完善城市養老社會保障政策來應對城市化和人口老齡化的雙重壓力。

關鍵詞：快速城市化；人口老齡化；養老社會保障

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）31-0083-03

城市化是社會現代化的必然結果，也是社會現代化的標志之一，看一個國家的發展，城市化水平是一個很重要的指標。從發達國家看，他們城市化水平都比較高，歐洲和北美的發達國家城市人口都占到總人口的70%以上，因此，世界各國都大力提高城市化水平，許多國家甚至追求城市化的高水平。但是，還有一個不容忽視的問題也出現在人們眼前，世界城市化發展又與世界人口老齡化緊密相隨，發達國家在城市化水平很高的情況下也伴隨著老年人口比重的不斷提高，人口老齡化問題在發達國家已成為社會問題之一，而人口老齡化問題在一些雖然城市化速度很快，如城市人口占78%的拉丁美洲，卻并不意味著經濟社會發展程度高的國家，在城市化率不斷提高的同時也帶來了更多的問題，城市化水平的提高反而加大了解決人口老齡化問題的難度。從中國《2012年國民經濟和社會發展統計公報》的數據來看，2012年末全國城鎮人口占總人口的比重為52.6%，即城市化率達到52.6%，而中國也已于2000年①進入老齡化社會，人口老齡化也給中國城市的發展帶來了很大的壓力，在城市化和人口老齡化的雙重壓力下就需要從經濟、社會各方面尋找對策，尤其是社會保障政策。

一、中國快速城市化過程中存在的問題

城市中的觀念、制度和機會使它對農村產生了強大的震撼力和吸引力，但城市化水平會受到經濟、文化和制度等因素的制約，在不同的國家、不同的發展階段有自身的特點，如果速度相對過快就可能會產生一些問題。從中國的城市化發展來看，一般認為從1992年起中國進入了城市化快速發展的階段，從《2012中國統計年鑒》的數據來看，1949年中國城市人口比重只是10.64%，到了2011年首次超過50%，達到51.27%，中國城市人口第一次超過農村人口，城市人口占到總人口的一半以上，這可以說是中國工業化進程，也是社會發展的一件大事，但同時也可以看到城市化率每提高十個百分點的時間越來越短，也就是城市化的速度越來越快，相對較快的速度也呈現出了一些不足。

1.從城市的發展基礎來看，現代城市的發展是以工業化為基礎的，而中國城市化的速度與中國工業的發展不相適應。一般認為，城市化發端于18世紀60年代英國的產業革命，工業化是城市化的基礎，工業化推動城市化，工業化是城市化發生與發展的最基本動力或決定性因素。以工業化的發展為基礎的城市才能吸納大量的人口，當工業化發展到一定階段后，第三產業對勞動力的需求還會上升，也就是說到一定階段后第三產業的發展水平與城市化水平息息相關。建國以來，中國的工業化的確有了巨大的發展和進步，這也直接推動了中國城市化的發展，但是發展到一定階段后，從《2012中國統計年鑒》中國的第三產業的發展來看，1978年中國第三產業占國內生產總值的比重為23.9%，到了2011年，第三產業占國內生產總值的比重為43.4%，在這三十多年時間里只增長了19.5%，而同期城市化水平則從17.92%上升到51.27%，上升了33.35%，城市化的速度遠遠快于第三產業的發展。這就體現出現階段中國城市化的水平與第三產業的發展不協調，與第三產業的發展相比，城市化的速度過快，城市化的發展與工業的發展不協調。

2.從中國城市化的發展來看，城市化的發展過程中有一些不自然，城市化的速度讓城市化呈現出一些“被動城市化”的特點。城市化本應是一個自然歷史過程，即與工業的發展相適應的過程，但中國城市化過程中城市化的途徑往往是征地，將本是農村的土地直接變成城市所有，征地成為不斷擴大城市規模的主要手段。從《中國統計年鑒》城市建設情況統計資料來看，中國的城市發展一直伴隨著征地的過程：從中國城市建設的征用土地規模來看，在2001年后可以說是進入了一個城市建設土地征用的一個高潮期，2001年至今，每年全國征用土地進行城市建設的規模都維持在上千平方公里以上，甚至在2002年，全國征用土地的規模達到2 879.86平方公里。正是由于這樣征地來建設城市，很多農民失去了土地，全國出現了多起抗拒拆遷的極端事件，失地農民就成為一個特殊群體，數量不斷擴大，以現在這樣的速度，有人預測2020年中國失地農民人數將超過1億，① 這恰恰是由于城市化的不自然過程造成的，所以，通過征地擴大城市的數量與規模，這就讓中國城市化過程呈現出“被動”城市化的特點。

3.快速城市化還使中國的城市化過程存在不徹底性，那就是城市大量“外來務工者”或者叫農民工的存在。國家統計局《2011年中國農民工調查監測報告》顯示，2011年中國農民工數量繼續增長，總量已達25 278萬人。中國國際城市化發展戰略研究委員會曾發布了《2008中國城市化率調查報告》，在這個報告中指出② ：2008年公安部提供的戶籍統計數字顯示，2008年中國城市化率為33.28%，而國家統計局數據顯示，2008年中國城市化率為45.68%，兩者之間相差12.4%，在當時相當于1.61億人口，而這1.61億人就是來城市務工，即城市中的“外來務工者”。從這個報告我們也可以看出每年中國的城市化率恰恰是包含農民工人口數的結果。城市化的實質是消滅城鄉差別，但是眾所周知，中國城市與鄉村的差距比較大，對于城市和鄉村來說，中國一直是城鄉二元結構，城市的吸引力比農村大得多，很多農民選擇進城務工，他們在城市中工作，本應成為工人，享受城市居民的待遇，但是他們卻成了邊緣群體，身為工人，但實為農民，是沒有被城市接納的“半城市化”③的人。農民工的存在推高了城市化率，但是他們卻不被作為市民看待，這就體現了中國城市化的不徹底性，不能一下子負擔如此多的外來務工人員，城市化的過程存在不足。

二、快速城市化對城市養老問題的影響

中國城市化發展也是與人口老齡化緊密相隨的，按國際上通行的標準，即60周歲以上的人口在總人口中占10%以上，或65歲以上人口占總人口的7%以上，一個國家或地區就進入老齡化社會。按這個標準，中國早在2000年已進入老齡化社會，快速城市化的同時也在快速人口老齡化。中國60歲及65歲以上人口所占比重是年年增長，所占比重也越來越重。《2012年國民經濟和社會發展統計公報》的數據顯示中國2012年60周歲及以上人口占總人口的14.3%，65歲以上人口的比重為9.4%。因此，中國的人口老齡化的形勢十分嚴峻，而隨著越來越多的人變為城市中的人，城市的養老問題不容忽視，快速城市化給城市養老帶來了很大的壓力。

1.城市化的速度較快會讓城市勞動年齡人口的養老負擔越來越重。中國人口老齡化的速度較快，老年人口撫養比也在不斷上升，從《2012中國統計年鑒》的數據看，1982年中國老年人口撫養比為8%，到了2011年數值就升到了12.3%，撫養比升高也意味著勞動人口的撫養負擔越來越重。除此以外，失業人口的不斷增長也會使勞動年齡人口的養老負擔加重，《2012中國統計年鑒》數據顯示，2011年中國城鎮登記失業率為4.1%，登記失業人口達922萬人。第三產業本是吸納失業人口的有效途徑，但由于中國城市化與工業發展不協調，現階段主要是與第三產業的發展不協調，在中國城市地區，1991—2011年城鎮人口登記失業率平均增速為4.3%，比同期城鎮人口的平均增速4%還高，所以許多勞動年齡人口城市本身就無法負擔，失業率增加得快，勞動年齡人口養老的負擔加重得也快。因此，由于中國城市化的速度快，第三產業的發展卻不能及時跟上，不能及時吸納日益增長的城市失業人口，再加上老齡人口的不斷增多，就會讓城市中勞動年齡人口的養老負擔不斷地加重，這就給城市的養老問題帶來巨大的壓力。

2.很多農民變為市民后，農民“被市民化”后，養老問題堪憂。由于城市化過程中的不自然之處，中國征地過后，原來土地上的人一般是拿一次性的補償款，或集中在城區某地安置，而不是讓其有可以支撐他在城市謀生的手段，這部分農民就不能及時變為市民，其養老也得不到及時保障。另外，從中國的目前的主要養老方式來看，雖然新農保實施后農村的老年人口可以享受養老金，但是養老金的數額較低，在農村主要還是傳統的家庭養老為主；而在城市的養老方式是用退休金，退休金基本上可以維持基本生活，有的甚至生活水平還比較高，所以中國養老在農村與城市是不一樣的。農民轉變為市民之后，由于城市與鄉村的養老方式不同，養老的成本也不一樣；另外，中國農村與城市之間收入的差距在不斷的拉大，農民“被市民化”后，城市與鄉村的養老社會保障卻不能有效銜接，他們養老也將會出現很多問題。

3.中國城市的發展建設離不開“外來務工人員”，“外來務工人員”的養老問題也是城市應當負擔的，當他們奉獻自己的青春后，城市應當為他們的養老買單。《2011年中國農民工調查監測報告》中提到外出農民工主要還是流向大中城市，但是由于他們的特殊身份，他們一般不會參加新農保，也一般不會參加城鎮居民基本養老保險，當他們在企業工作時，往往由于農民的身份，企業也不會負責他們的養老問題，再加上農民工工作的特殊性，即短期性、臨時性，企業也很難對農民工的養老問題予以保障，這就造成他們養老保障上的空白。中國也有相關規定要保障農民工的養老問題，讓他們加入社會養老保險，但是從報告中可以看到2011年農民工參加社會養老保險的只占全國的13.9%。但同時報告指出，40歲以上農民工所占比重由2008年的30%上升到2011年的38.3%，對“外來務工人員”來說，養老保障問題已越來越迫切地要考慮，但由于中國城市化速度較快，城市化的不徹底性，城市要承擔兩億多“外來務工者”的養老問題，困難還是相當大的。

三、城市化進程中人口老齡化的社會保障對策

城市化和人口老齡化都將對經濟和社會發展產生深遠影響，由于中國快速城市化進程中的不足，城市人口老齡化更給社會帶來了挑戰，對經濟增長、社會福利和衛生體系等各方面都產生了壓力，所以面對快速城市化給人口老齡化問題的解決帶來的壓力，必須要有相應對策才能使社會更好地適應人口的這種變化，完善的、有針對性的城市老年社會保障制度可以有效地緩解這種壓力。

1.面對快速城市化對養老問題的挑戰，最根本的措施還是要發展經濟，大力發展第三產業，加強城市的承載能力，使“淺層城市化”變成“深層城市化”，加強城市社會保障的工業基礎或物質基礎。現代城市的基礎是工業的發展，所以城市化的水平要與工業的發展相適應，而不能盲目的追求速度，土地面積的大小并不是城市化的標志，要改變城市發展依賴土地擴張的觀念。現在城市的發展更要加快發展第三產業，政府應加大對第三產業的扶持力度，從制度到具體的措施全面的促進第三產業的發展。第三產業的發展不僅是有利于城市化水平的提高，對應對城市人口的快速老齡化也具有重要意義，一方面為城市中的人提供更多的就業機會，可以減輕勞動年齡人口的養老負擔，增強人們養老的物質基礎，另一方面，許多國家的經驗都證明第三產業的發展對解決人口老齡化問題具有很大的優勢，對養老來講，不僅要有物質支持，更要有照顧服務，而這恰恰是第三產業所能有效提供的，所以大力發展第三產業，發展經濟，加強養老社會保障的物質基礎，在當前可以說是解決問題的根本。

2.大力發展完善城市養老社會保障系統是應對快速城市化背景下人口老齡化的具體措施，是應對雙重壓力的關鍵。針對城市的特點，要建立包括養老社會保險、老年社會救助和老年社會福利在內的，社會、企業和個人都參與的完善的城市養老社會保障系統才能應對。首先，社會保險制度是社會保障的核心，養老保險也是老年社會保障的核心。雖然中國目前參保人數在不斷增加，但快速城市化進程中，越來越多的人需要社會養老來取代日益無力的家庭養老，且中國“421”的家庭模式，在城市居多，戶均人口數在降低，這都讓傳統的家庭養老受到威脅。另外，針對城市失業人員、自由職業者，應加大宣傳城鎮居民基本養老保險制度的力度，讓他們了解并加入養老保險，并且針對他們的特點，可以在繳費上面分檔，以應對不同人群的不同需要，政府也應加大投入與監管，讓這部分人在老年也能得到充分的保障。其次，政府必須制定完善的老年救助政策以救助貧困老年人群。城市與農村不同，如果沒有職業就沒有收入，也就沒有保障，再加上老年人口的特殊生理特征，一部分人極易陷入貧困，因此城市老年貧困群體也是需要關注的重要群體。最后，面對老齡化社會，中國的養老問題需要全社會來關注，社會要加大宣傳尊老愛老的傳統，對高齡老人可以對其及其家人予以旌表，還要大力扶持私營養老機構，也是解決城市養老難題的一個非常有效的方法。另外，針對城市社區建設的特點，還可以大力開展社區養老服務、以房養老等新型養老服務，老年社會福利政策也是必不可少的一個部分。

3.針對中國城市化與人口老齡化的特點，尤其要做好農民向市民轉化的養老社會保障工作，這是加強城市養老社會保障的特殊措施。一方面是要大力提高農村養老保障的水平，尤其是提高農村養老保險的支付水平。在中國城市與鄉村實行的是不同的社會保險制度，城市企業職工參加職工基本養老保險，城市居民參加城鎮居民基本養老保險，而目前在農村是實行新農保，城市與鄉村的社會保障制度是不同的，當農民被市民化以后就存在一個轉換的問題，而新農保的標準要比城市的社會保險的標準低，所以必須提高新農保基礎養老金標準，并加大宣傳，提高個人賬戶存儲和支付水平，才能及時做好農民轉變為市民的養老保險的接續制度。另一方面，對于農民工來說，主要是從制度政策來保障農民工的養老問題，更深層次地要讓他們“全城市化”，變為工人，變為真正的市民，《中國發展報告2010》指出，中國農民工市民化的條件和時機已經成熟，城市的承載能力也在逐步提高，只有制定相應政策，轉變他們的身份，才能切實保障他們的權益，應對老齡化的挑戰。

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[責任編輯 陳麗敏]