財(cái)政投融資參與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)證分析

摘 要：利用財(cái)政投融資參與新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不但可以為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集大量資金，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，而且可以提高資金的使用效率。通過(guò)借鑒上海市財(cái)政投融資參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，建立和完善地方政府財(cái)政投融資平臺(tái)，拓寬融資渠道，盤(pán)活政府存量資本，積極引導(dǎo)社會(huì)資金參與進(jìn)來(lái)，以保障中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政投融資；新型城鎮(zhèn)化；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；項(xiàng)目公司

中圖分類(lèi)號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）31-0102-03

一、引言

2011年末，中國(guó)共有657個(gè)設(shè)市城市，建制鎮(zhèn)的數(shù)量增加至19 683個(gè)，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到51.27%，比2010年末提高1.32個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.9億，首次超過(guò)農(nóng)村人口，成為中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)歷史性變化[1]。已經(jīng)初步形成了4個(gè)成熟的城鎮(zhèn)群和若干個(gè)半成熟城市群的格局，城鎮(zhèn)化取得了巨大的成績(jī)[2]。

但是中國(guó)舊型城鎮(zhèn)化是由賺取土地差價(jià)推動(dòng)的，執(zhí)行的是以土地財(cái)政和土地金融為主導(dǎo)的投融資模式。根據(jù)財(cái)政部綜合司和國(guó)土資源部財(cái)務(wù)司統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)土地出讓收入2.94萬(wàn)億元（有關(guān)數(shù)據(jù)顯示合同價(jià)款2.7萬(wàn)億元），2011年全國(guó)土地出讓合同價(jià)款為3.15萬(wàn)億元，2012年達(dá)到2.69萬(wàn)億元[3]，而2010年地方政府負(fù)債已達(dá)到10.72萬(wàn)億元，2012年末僅36個(gè)地方政府本級(jí)債務(wù)高達(dá)3.85萬(wàn)億元，債務(wù)增長(zhǎng)率12.94%（可測(cè)算全國(guó)地方政府債務(wù)為13.87萬(wàn)億元），其中10個(gè)地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，最高的達(dá)188.95%，16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%，20個(gè)地區(qū)償債率超過(guò)20%[4]，地方政府償債壓力增大，財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

這種靠賺取土地差價(jià)、過(guò)度依賴(lài)房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，顯然已經(jīng)不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。據(jù)財(cái)政部財(cái)科所按國(guó)際城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)測(cè)算，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化將需要地方政府30萬(wàn)億元左右的公共投資規(guī)模，如此巨大的資金需求，對(duì)于債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重的地方政府財(cái)政來(lái)說(shuō)將更加捉襟見(jiàn)肘，如果仍采用過(guò)去的土地金融模式來(lái)籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，將有可能會(huì)導(dǎo)致公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此本文從財(cái)政投融資角度進(jìn)行研究城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的籌集和運(yùn)用，筆者先從利用Aoki的狀態(tài)空間模型法建立委托代理模型（張勇等，2003），對(duì)利用政府純粹財(cái)政資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)，其效率比較低下，然后借鑒上海城鎮(zhèn)化建設(shè)資金籌集與運(yùn)作進(jìn)行相關(guān)性分析，最后為財(cái)政投融資參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出對(duì)策建議。

二、財(cái)政投融資參與上海城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)證分析

財(cái)政投融資（Fiscal Investment and Loan）是指以政府為主體，采取有償?shù)氖侄瓮ㄟ^(guò)直接和間接方式廣泛地籌集資金，并按照政府特定的政策目標(biāo)進(jìn)行資金投放，以形成固定資產(chǎn)為主要目的所產(chǎn)生的一系列資金籌集和資金運(yùn)用的活動(dòng)[6]。它既不是泛指財(cái)政一般性的投資和融資，也有別于商業(yè)性的金融投資，其資金運(yùn)用以國(guó)家的政策為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期政府的政策目標(biāo)為目的，同時(shí)又能避免財(cái)政資金使用的低效率，各級(jí)地方政府可以通過(guò)建立財(cái)政投融資平臺(tái)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集資金。下面擬對(duì)上海市城鎮(zhèn)化建設(shè)財(cái)政投融資的運(yùn)作進(jìn)行實(shí)證分析，從而為中國(guó)地方政府改變舊型的“土地財(cái)政”城鎮(zhèn)化模式，建立完善的地方投融資平臺(tái)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程提出一些對(duì)策建議。

（一）上海城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，上海始終致力于探索一條符合中國(guó)國(guó)情和自身特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大幅度提升，投資額由1990年47.22億元，增長(zhǎng)到2011年的1157.34億元，年均增速達(dá)到18.3%，高于上海GDP的年均11.4%增速，城鎮(zhèn)化水平在中國(guó)處于領(lǐng)先水平（見(jiàn)下頁(yè)圖1）[7]：

從1990年開(kāi)始，上海的城鎮(zhèn)化率就已達(dá)到67.4%，對(duì)郊區(qū)以新城、中心鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)，至2002年，城鎮(zhèn)建設(shè)面積從十年前的143平方公里擴(kuò)大到606平方公里，形成了“一城九鎮(zhèn)”的新城鎮(zhèn)化格局，即松江新城和安亭、羅店、朱家角、楓涇、浦江、高橋、周浦、奉城、堡鎮(zhèn)[8]。尤其是從2002年之后，上海城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，2004年城鎮(zhèn)化率達(dá)到了81.2%，到2011年已達(dá)89.3%，近十年年均增速都在1.4%，高于全國(guó)城鎮(zhèn)化1%年均增速[7]。

（二）上海城鎮(zhèn)化建設(shè)財(cái)政投融資運(yùn)作

1.城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來(lái)源的市場(chǎng)化。上海城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的快速發(fā)展得益于其巨額資金的投入和財(cái)政投融資的運(yùn)營(yíng)模式，上海市政府通過(guò)建立地方財(cái)政投融資平臺(tái)，按照市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)原則，為上海市城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集了大量的資金（見(jiàn)表1）[7]。

由上表計(jì)算可知，上海市2008—2011年固定資產(chǎn)投資來(lái)源于財(cái)政預(yù)算撥款所占比分別為1.49%、1.36%、1.78%和1.21%，而同期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額分別為財(cái)政預(yù)算撥款的20.7倍、23.4倍、12.8倍、15.3倍，地方政府的財(cái)政投融資平臺(tái)利用市場(chǎng)化手段為上海城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集了大部分資金。

2.上海地方財(cái)政投融資平臺(tái)的搭建。1987年上海久事公司成為上海政府第一個(gè)投融資平臺(tái)，是上海市政府投融資體制改革和創(chuàng)新的產(chǎn)物，城市建設(shè)資金的投入由傳統(tǒng)的財(cái)政主導(dǎo)變?yōu)橐再Y本、資產(chǎn)運(yùn)作為重點(diǎn)，市場(chǎng)化、社會(huì)化融資為補(bǔ)充的新階段[9]，也培育出了一大批實(shí)力非常雄厚的市區(qū)（縣）級(jí)的財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)（見(jiàn)下頁(yè)表2）。

另外上海各區(qū)縣也分別設(shè)立各自的財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)，這些地方投融資平臺(tái)為上海的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了大量的資金，加快了上海城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

3.上海地方財(cái)政投融資的運(yùn)行機(jī)制。

（1）財(cái)政局、銀行、發(fā)改委三統(tǒng)一模式。上海城鎮(zhèn)化建設(shè)取得成功的關(guān)鍵在于財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)方向明確。上海久事公司在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)采取由市長(zhǎng)直管，根據(jù)財(cái)政局、發(fā)改委和銀行三方共同協(xié)商確定的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行資金的籌集和運(yùn)作，久事公司通過(guò)控股對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目公司去完成項(xiàng)目建設(shè)，這既保證了政府城市建設(shè)政策的貫徹執(zhí)行，又運(yùn)用了市場(chǎng)化的手段籌集所需資金，并提出資金的使用效率。

（2）組建項(xiàng)目公司籌集資金并進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作。重大城建項(xiàng)目通過(guò)組建以項(xiàng)目為核心的公用事業(yè)公司，地方建投如久事公司或城投公司等通過(guò)控股這些公用事業(yè)公司參與到具體項(xiàng)目的融資、投資和經(jīng)營(yíng)中去（見(jiàn)圖2）。其融資模式經(jīng)歷了舉債、土地批租、資本運(yùn)作和政策引導(dǎo)四個(gè)階段，通過(guò)財(cái)政投融資，拓寬融資渠道，堅(jiān)持財(cái)政投入、市場(chǎng)融資、吸引外資和利用民間資金等多渠道并舉，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年提升一個(gè)層次，加速推進(jìn)上海城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

（3）“休養(yǎng)生息”和“功能定位”制度相結(jié)合，保證上海地方財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)的融資能力。從最初建立上海久事公司，城投接力，出資組建申通，成立浦東四大開(kāi)發(fā)公司，及到后來(lái)的申虹公司和國(guó)盛集團(tuán)，上海財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行輪番“休養(yǎng)生息”，再加上組建各個(gè)項(xiàng)目公司，使得上海的財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)一直保持比較強(qiáng)的融資能力。

三、結(jié)論與啟示

1.政府壟斷經(jīng)營(yíng)的低效率決定中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金由財(cái)政投入，不但會(huì)加重政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，更會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金的低效率。

2.通過(guò)完善地方財(cái)政投融資平臺(tái)，利用市場(chǎng)手段籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金并且進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，不但能夠保證政府城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更有利于社會(huì)各種資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)，多渠道拓寬城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。

3.地方政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，建議借鑒上海城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)的政府與市場(chǎng)雙重角色的功能，運(yùn)用BOT、BT等多種項(xiàng)目建設(shè)模式，利用土地批租、存量資本盤(pán)活等手段，籌集新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]

收稿日期：2013-06-19

作者簡(jiǎn)介：劉標(biāo)勝（1976-），男，江西九江人，講師，碩士，從事經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融研究；程曙（1965-），女，安徽銅陵人，副教授，從事經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)稅研究。