農村集體資產和財務規范化管理

摘 要：農村集體資產和財務管理，歷來是農村工作的焦點和熱點。從資產管理、財務管理、監督機制等方面分析農村集體資產和財務管理中存在的各種問題和矛盾，從思想根源、管理監督體制、隊伍建設等方面對誘發問題的原因進行全面剖析。農村集體資產和財務管理，涉及廣大農民的根本利益，也是農村工作的焦點和熱點問題。因此，必須正視存在的各種問題，分析其產生的原因，以推進農村改革的深入。

關鍵詞：農村；集體資產；財務管理；原因

中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）31-0155-03

一、農村集體資產的概念、范圍與歸屬

1.農村集體資產的概念。資產的概念可分為狹義和廣義兩種含義。狹義的資產與會計學中的財產含義大體相同。它是指作為生產要素投入到生產經營活動中的財產，包括由于過去的活動形成的，現時擁有的能夠以貨幣計量的，并且在未來能夠產生效益的經濟資源。這類資產一般稱為經營性資產，其特點是具有增值的要求。廣義的資產既包括經營性資產，還包括非經營性資產和其他經濟資源。

2.農村集體資產的范圍。農村集體資產包括經營性資產、非經營性資產和資源性資產。所謂經營性資產，是指從事生產經營活動的企事業單位占有、使用的集體資產。所謂非經營性資產，是指非生產經營單位如行政、事業單位占有、使用的農村集體資產。所謂資源性資產，是指法律規定為農村集體所有的土地、山嶺、荒地、水面、林木等自然資源。

3.農村集體資產的歸屬。根據中國有關法律、法規的規定，農村集體經濟組織擁有的集體資產，歸農村范圍內全體農民集體所有，由村民的集體經濟組織行使集體資產的所有權。法律還規定，農村集體資產受法律保護，任何單位和個人不得平調、侵占、哄搶和私分。根據上述規定，農村集體資產歸村范圍內全體農民集體所有，由鎮村民代表大會或者農村集體經濟組織行使集體資產的所有權。

二、農村集體資產保值增值管理的內容和要求

1.產權管理。加強農村集體資產產權管理，首先要依法確認和維護集體經濟組織的財產所有權，這樣才能保障集體經濟組織對集體資產的占有權、使用權、收益權和處分權。為此，農村集體資產的產權管理必須逐步形成制度化、規范化。

2.集體資產經營責任管理。認真抓好和切實改善農村集體資產經營，努力提高集體資產的營運效率和效益，爭取集體資產增值的最大化，是加強農村集體資產管理的重要內容和根本目的。從當前實際情況看，抓好和改善農村集體資產經營，重點要落實以下三項資產經營責任管理：（1）投資責任管理。投資項目一經確定，要明確專人負責，對工程設計、土建、選購設備、工程進度、質量等都要建立責任制，工程完工后及時組織審計。（2）資產占用責任管理。要根據農村集體資產的不同經營方式，分別建立相應的資產占用和經營責任制，強化對責任人的考核，確保集體資產保值增值。（3）待處理資產盤活、利用的責任管理。通過清產核資和企業改革，目前還有一定數額的閑置和待處理資產，必須落實責任抓緊處理，避免和減少損失。為此，一要全面清理，登記造冊，掌握實數；二要明確分工，責任到人，把盤活這部分資產的任務、時間、措施落到實處。

三、加強農村集體資產管理的措施

1.健全管理機構。在農村集體經濟組織尚不十分健全之前，農村應建立、健全集體資產管理機構。農村集體資產管理機構的主要職責是：制定和實施加強農村集體資產管理的各項制度；審查批準財務年度預、決算；掌握集體資產經營、管理狀況并作出對策；研究決定農村集體資產管理特別是集體資金收繳、使用管理中的重大問題等。

2.規范會計核算。這是加強農村集體資產管理的基礎性工作。為此，要嚴格按照《會計法》和《農村合作經濟組織會計制度》的規定，進行規范核算，并定期開展財務匯審活動，杜絕記賬不及時、呆死賬長期不報損、會計科目設置不規范、審批手續不全等問題的發生。同時，根據改革形勢的變化，認真改進完善，確保核算規范。

四、當前農村集體資產和財務管理工作中存在的問題

（一）資產管理不規范

1.家底不清，產權不明，無資產臺賬。調查發現，集體資產中向村企業進行的投資，有的以現金方式注入，有的以固定資產方式投入，但都只能從企業財務賬上看得到支出，卻看不到資產如何管理、使用的記錄；集體組織有多少資產也無登記，在企業注銷時卻未作任何資產處置，集體資產不了了之；村投資修建的房產，產權卻登記在村辦公司，而該公司性質不明確。

2.集體資產的發包、出租不規范。隨著農村經濟的發展，村級農田水利、道路建設、房屋建設等日漸增多，魚塘、村辦企業、“四荒”地等也實行了承包經營，但在發包和出租過程中，存在著程序不合法，手續不完整，上交承包費用的方式不規范等現象。據調查，有些集體資產的發包未經村民大會或者村民代表大會通過，有的是個別人說了算，承包費的標準也不一樣，干部親屬承包的低一些。

3.專項資金管理不善，使用不當。主要表現在專項資金未實行專戶儲存，沒有用于發展生產，而是用于行政管理費、公益事業費等開支，甚至用于干部報酬或被平調使用，在征地補償費的使用管理上尤為突出。征地補償費應該主要用于被征土地的農民的生產和生活上。然而，在實際使用過程中，許多村非但沒有將村集體所獲得的征地補償費合理分配給農民，甚至連村民小組和農戶應該得到的補償也雁過拔毛，使村民利益受到極大侵害。

4.應收賬款使資金沉淀，資產被個別村民占用，導致集體利益受損。大部分村沒有制訂應收應付款管理制度，以至于應收款沉淀，甚至形成呆死賬。調查發現，某村2004年2月底應收賬款余額中，有60%為企業占用；有25%左右為個別村民占用，且占用時間在五年以上，致使村集體資金難收回。

5.收支失衡，非生產性開支過大，揮霍浪費嚴重。農村集體統一經營層次的職能削弱后，大多數村在資金使用上主要包括干部報酬、管理費用、福利費用以及一些其他支出，生產性支出所占的比重很小，甚至有的村根本就沒有生產性開支，費用開支上無計劃，揮霍浪費嚴重。

（二）財務管理不規范

1.費用審批不規范。主要表現在：第一，審批不符合有關程序規定，有些開支不經集體研究，大額開支不經理財小組討論，個別人說了算。第二，審批手續不全，有的有經辦人無審批人、有的有審批人無經辦人、有的甚至無經辦人也無審批人、有的自用自批。第三，報銷憑證不規范，收據、自制單據、白條入賬的現象大量存在。

2.人員業務水平較低，賬務處理不規范。主要表現在：第一，賬簿尤其是明細賬設置不全。調查中，有的村應收款和承包及內部往來科目設置了明細賬，其他科目都只是在摘要欄中作了記錄，時間長了，業務多了，不易核對，容易發生錯誤。第二，總賬與明細賬不相符。第三，賬務處理錯誤。村級會計在進行賬務處理時，經常是以收抵支，差額入賬，不按會計制度要求進行賬務處理。第四，會計出納對賬不及時，相互監督不力，憑證傳遞不規范，有的村會計和出納甚至長期不對賬，出了問題相互推諉指責。第五，工作不認真，有少記、多記、漏記及隨意調賬等現象發生。

3.會計檔案管理不善，財務資料保存不完整。由于辦公條件的限制，許多村會計檔案出現霉爛、鼠啃、蟲蛀、遺失等情況。

4.會計工作交接不規范。更換財務人員時，有的財務人員交出的會計資料不全，甚至不交會計資料，新任會計只好重新建賬。造成村集體經濟活動的會計核算不連續，會計也就只知道自己工作階段的經濟業務，對以前發生的就不聞不問，使集體利益蒙受損失。

（三）缺乏民主管理和審計監督

1.財務公開不規范。第一，公開的內容不完整、不細致、不具體，重大支出不做專項公布，搞選擇性公開，無關緊要的公開，實質性內容則公開不細。第二，公開的形式不規范。有的村財務公開在無遮攔的墻壁上用粉筆書寫，一場雨后就模糊不清；有的公布在村民不經常去的地方，或者公布地點不確定。第三，公開的時間不規范。一般村級財務至少每季度應公布一次，且有相對固定的時間，但有的村沒有按照要求執行，公開的時間隨意、長短隨意，上級來檢查就公開，不檢查就不公開。

2.缺乏民主理財。按照《村集體組織組織財務制度》的要求，凡關系集體經濟組織成員切身利益的重要財務事項，如集體資產的出租發包、集體收益的使用、村干部報酬、“一事一議”籌資籌勞和建筑承包方案等，都必須經村民大會或者村民代表大會通過，依照相關的程序進行民主決策。但目前相當一部分村干部仍置民主理財于不顧，少數人說了算，或個別人說了算，使集體資產使用缺乏有效監控。

3.審計監督不力。基層農經部門對村級財務的審計監督方面做得不夠，使得集體資產和財務管理方面存在的問題日趨嚴重，甚至出現違法、違紀案件。有的鄉（鎮）雖然在村級財務審計方面做了一些工作，但多數流于形式。

五、形成問題的原因

1.對集體資產和財務管理重視不夠，是資產和財務管理不規范的思想根源。各級政府部門和村干部，對集體資產和財務管理重視不夠，是造成財務管理不規范的思想根源。一方面，鄉（鎮）干部普遍存在重完成任務、輕監督管理的片面思想，只要村干部想辦法完成各種任務就行了。另一方面，有的村干部法制觀念不強，認為只要自己不貪污、不多占冒領，用不著監督，個別甚至錯誤地認為，監督就是整干部，致使監督工作停留在形式上。

2.規章制度不健全，是資產和財務管理不規范的內在原因。大多數村級集體經濟組織在財務預決算、現金和銀行存款管理、票據管理、債權債務管理、財務開支審批等方面制度不健全，是造成資產和財務管理不規范的內在原因。有的村甚至在現金、銀行存款和票據管理等方面也無具體規定，債權債務無管理辦法，財務開支審批權限不明確。在對某村的調查中，我們從未見到財務預算方案，年終決算方案也演變為干部報酬發放方案，出納都可以收取、坐支現金。

3.會計隊伍不穩定，財務人員素質偏低，是資產和財務管理不規范的客觀因素。會計隊伍不穩定，業務素質差，也是造成財務管理不規范的一個重要因素。一方面，有的村財會人員由村主要干部指定，任人唯親的現象難以杜絕。每逢村黨支部、村委會換屆，出納、會計也跟著換屆，出現“一朝天子一朝臣”的現象。一些村主要干部為了開支能“順手”，使用親近者為會計，不惜把業務熟練的會計人員撤換下來。更換財會人員也不報鄉鎮農經部門審批，造成有的村財務人員業務能力差，難以勝任工作。另一方面，在一些偏遠貧困地區，由于干部報酬低，年輕人又不愿意干，致使會計人員老齡化現象嚴重。

4.查處力度不大，鄉鎮監管乏力，是資產和財務管理不規范的“庇護傘”。由于法律法規存在缺陷及查處機關認識問題、鄉鎮監管的力度問題，加上村級財務自身的復雜化，導致村級財務問題查處難度大，扶正糾偏難。首先，由于財務管理混亂、罪與非罪界定難等因素，紀檢部門、司法機關往往存在怕難、怕麻煩而不敢插手的情況，加上涉及到具體問題時在管轄權上認識不一，致使對一些村干部的違法查處工作處于真空狀態。其次，法律規定村委會是自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，沒有明確鄉鎮組織的管理監督權，一旦村干部在財務上出問題，除非觸犯法律或者觸犯黨紀，否則具體處理也很困難。加之鄉鎮機構改革后，鄉鎮農經部門人員相對減少，對村級財務的監督指導職能相對削弱，鄉鎮對村級集體的審計監督制度尚不健全，監督措施難以落實。

六、管理解決辦法

1.解析四個缺失，創新管理機制。農村集體資產管理涉及千家萬戶的利益，既是農村村務公開的核心，也是廣大群眾關注的焦點。全面推行了農村財務管理機制改革，各鄉（鎮、辦事處）建立了農村會計服務中心，實行了農村會計委托代理制度，集體資產管理有所規范，干群矛盾有所緩解，但資產管理的深層次矛盾仍未從根本上解決，其主要表現在：群眾監管有缺失，干群矛盾時有發生。雖然村村建立了民主理財小組，但群眾理財監督沒有有力的組織機構，理財小組基本處于松散型、無組織狀態，容易走極端。

2.做到三個到位，組建組織機構。為了保證農村集體資產管理委員會順利建立和運行，市、鄉、村三級高度重視，分級負責，層層推動，形成合力。為了明確集體資產管理委員會的工作職責、監管程序、目標任務，市政府辦公廳下發了“高平市農村集體資產管理辦法”，隨后高平市農業局又配套出臺了“關于成立農村集體資產管理委員會有關事宜的通知”和“高平市農村集體資產管理委員會財務管理制度”。對農村集體資產管理委員會的機構設置、成員任期、印章管理、開支審批程序，以及成立農村集體資產管理委員會當前的工作任務、時間要求等方面都做出了具體的安排。各行政村成立集體資產管理委員會，作為村民委員會的下屬機構，受村民大會或村民代表大會的委托，代表村民委員會行使對本村集體資產的管理、監督、核算職能。

3.推行四個規范，確保監管質量。一是規范管理制度。村村經過村民大會或村民代表會議討論，按照“高平市農村集體資產管理委員會財務管理制度”的要求，建立健全了財務預決算制度、現金管理制度，固定資產管理及登記報告制度、承包合同管理及土地流轉臺賬管理制度、財產物資管理制度、收益分配管理制度、檔案管理制度、財務公開制度、民主理財制度、專項基金管理制度、收支報賬制度、票據管理制度、財務審計制度等。二是規范監審記錄。集體資產管理委員會在組織收支審核、審批過程中，村村均建立了民主理財登記薄和聯席審批登記薄，如實記錄每次參會人員、時間、地點和審核、審批內容。審核、審批結束后，由參審人員簽名，作為理財和審核審批記錄，在申報支出時交鄉（鎮、辦事處）農經站審查，審查合格后，由鄉（鎮、辦事處）會計服務中心辦理財務手續。民主理財登記薄和聯席審批登記薄由集體資產管理委員會負責記錄、保管和存檔。

[責任編輯 安世友]

收稿日期：2013-06-19

基金項目：蘇州市農村經濟學會基金項目“農村集體資產和財務規范化管理”（2013SNJ007）

作者簡介：傅進（1982-），女，江蘇鎮江人，講師，從事經濟管理研究。