行政權(quán)的邊界

摘 要：行政權(quán)是指執(zhí)行、管理權(quán)，主要是指國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家法律、管理國家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)力。論述行政權(quán)的邊界問題，明確行政權(quán)的涵義是前提，從內(nèi)部邊界和外部邊界兩個(gè)方面對(duì)行政權(quán)的邊界進(jìn)行具體闡述，隨之分析行政權(quán)出現(xiàn)越界情況的原因及改善的途徑，具體而言從人權(quán)、法治、執(zhí)法等不同方面實(shí)行規(guī)制，從而達(dá)到合法合理行使行政權(quán)和保護(hù)人民權(quán)益的目的。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)；邊界；越界；規(guī)制

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）31-0199-02

一、行政權(quán)的涵義

行政權(quán)分化出來成為一種獨(dú)立的權(quán)力形態(tài)是在三權(quán)分立政體形成后。法國思想家孟德斯鳩在總結(jié)洛克分權(quán)學(xué)說的基礎(chǔ)上使該其進(jìn)一步完善，該學(xué)說認(rèn)為國家權(quán)力可分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。行政權(quán)只是國家權(quán)力的形態(tài)之一，是國家權(quán)力在行政體系中的集中體現(xiàn)，故行政權(quán)涵義的確定必須要把它和立法權(quán)、司法權(quán)的具體內(nèi)容進(jìn)行橫向的比較和區(qū)別。

基于上述分析，我們認(rèn)為行政權(quán)是指由國家或其他行政主體擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)行法律，對(duì)行政事務(wù)主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體管理的權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分。但是，隨著社會(huì)各個(gè)方面的發(fā)展，行政權(quán)的內(nèi)涵具有了很強(qiáng)的現(xiàn)代意義。

二、行政權(quán)邊界的確定

（一）行政權(quán)的內(nèi)部邊界

1.水平邊界。是指在同一層級(jí)之間，行政權(quán)與其他公權(quán)力之間邊界。分權(quán)理論是確定行政權(quán)邊界的前提，根據(jù)三權(quán)分立的理論，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的界限是很清晰的。雖行政權(quán)不斷滲透到其他領(lǐng)域，但權(quán)力分工由憲法的規(guī)定總體掌控，所以三權(quán)之間的既定界限可得到長久維持。首先，行政權(quán)與立法權(quán)。相對(duì)于國家的立法權(quán)而言，行政權(quán)是執(zhí)行權(quán)。第一，立法權(quán)規(guī)范行政權(quán)，行政權(quán)必須通過立法設(shè)定。無論三權(quán)分立的國家還是人民民主專政的國家，行政權(quán)的行使范圍由立法來決定。另一方面，行使行政權(quán)的重要原則之一即合法行政，也就是在法律的框架內(nèi)執(zhí)行法律規(guī)定。除此之外，立法權(quán)還可以根據(jù)需要取消行政權(quán)或削弱行政權(quán)。因此可以看出，立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約體現(xiàn)在多個(gè)方面。第二，立法權(quán)在一定的范圍內(nèi)授權(quán)行政機(jī)關(guān)，這就產(chǎn)生了委任立法。傳統(tǒng)的三權(quán)分立理論要求行政權(quán)和立法權(quán)嚴(yán)格分立，以達(dá)到相互制衡的目的，但隨著行政管理的龐雜，立法不可能規(guī)范得事無巨細(xì)，委任立法發(fā)揮著越來越重要的作用，盡管如此，委任立法必須在范圍上受到嚴(yán)格的制約。其次，行政權(quán)與司法權(quán)。行政權(quán)與司法權(quán)都是將具體的權(quán)力應(yīng)用于社會(huì)事物之中，都要向國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，因此有很強(qiáng)的相似性，尤其是行政強(qiáng)制、行政處罰等的出現(xiàn)，使行政權(quán)成功向司法權(quán)滲透。故區(qū)分二者除嚴(yán)格按照立法權(quán)的規(guī)定外，也要從實(shí)踐中具體分析，對(duì)于民事和行政案件而言，如果將司法的功能定位于糾紛的解決，司法權(quán)的界限都是很明確的。如此，行政機(jī)關(guān)為維護(hù)社會(huì)秩序而約束、制裁私主體的行為，并不必然意味著糾紛，如果后者不服而形成糾紛，自然應(yīng)由司法來解決。

2.垂直邊界。是指在不同層級(jí)之間行政權(quán)的界限。在單一制國家中，行政權(quán)的劃分有中央與地方之分，地方權(quán)又可分為三級(jí)，地方各級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力都來自中央的授權(quán)，因而，中央起著掌控全局的作用，所以中央權(quán)力與地方權(quán)力的界限是清晰的。但并不意味著他們之間的界限是一成不變的，中央權(quán)力主體將根據(jù)地方管理事務(wù)的需要進(jìn)行靈活調(diào)整。這種調(diào)整是有限度的，無論地方的權(quán)力如何擴(kuò)張，地方的權(quán)力始終來自中央，這一點(diǎn)不可改變。

（二）行政權(quán)的外部邊界

1.行政權(quán)與私權(quán)力。行政權(quán)是典型的公權(quán)力，私權(quán)力社會(huì)性的自治權(quán)力，一般有專業(yè)性特征，對(duì)公權(quán)力而言具有相對(duì)的獨(dú)立性。故二者邊界首先體現(xiàn)為私權(quán)力有自己的管轄空間，行政權(quán)不得隨意干預(yù)。但這種空間不是無所約束的，在以下情況下行政權(quán)可有限度地介入私權(quán)力的范圍。首先是私權(quán)力的行使對(duì)外界產(chǎn)生不良影響。也即以損害社會(huì)整體利益的手段獲得了自治體自身的利益，這在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中表現(xiàn)得尤為突出。此時(shí)行政權(quán)的介入，可起到維護(hù)社會(huì)秩序的作用。其次是自治體內(nèi)部矛盾不可調(diào)節(jié)時(shí)，需要行政權(quán)作為裁判者介入以維護(hù)整個(gè)社會(huì)秩序。再次是自治體內(nèi)部的規(guī)范侵犯內(nèi)部成員的權(quán)利，行政權(quán)作為救濟(jì)權(quán)介入是必要的。

2.行政權(quán)與公民私權(quán)利。公民私權(quán)利包括自然性權(quán)利與社會(huì)性權(quán)利。因此行政權(quán)與私權(quán)利的邊界也可分為行政權(quán)對(duì)自然性私權(quán)利的邊界和公權(quán)利對(duì)社會(huì)性私權(quán)利的邊界兩個(gè)方面。首先，行政權(quán)與自然性權(quán)利的邊界。自然性私權(quán)利是人的最基本的權(quán)利，如生命權(quán)、自由權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。一方面任何權(quán)力的設(shè)置都要以保護(hù)基本權(quán)利為底線，另一方面，對(duì)其限制必須要有合法和合理的目的，且實(shí)現(xiàn)目的的手段必須符合比例原則。行政權(quán)對(duì)自然性私權(quán)利的剝奪要受到嚴(yán)格限制，未經(jīng)法律正當(dāng)程序，不得剝奪任何公民的生命、自由與財(cái)產(chǎn)。其次，行政權(quán)對(duì)社會(huì)性私權(quán)利的邊界。社會(huì)性私權(quán)利是一種積極性權(quán)利，此時(shí)行政權(quán)的功能在于為社會(huì)性私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件和保障其不受侵犯。這兩個(gè)方面的功能是相輔相成的。

三、行政權(quán)的越界及規(guī)制

（一）行政權(quán)越界的原因

1.行政權(quán)本身的原因。（1）行政權(quán)的性質(zhì)。行政權(quán)是一種支配權(quán)，背后有一定的利益在支撐，其實(shí)現(xiàn)要建立行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)，具體運(yùn)作要由專職的人來實(shí)施。有人的地方就會(huì)有利益之爭(zhēng)，也即出現(xiàn)權(quán)力的異化，每個(gè)人都會(huì)努力通過各種途徑和方式實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化，由人組成的權(quán)力機(jī)構(gòu)也要尋求機(jī)構(gòu)利益的最大化，因此機(jī)構(gòu)和個(gè)人都存在利用所掌握的權(quán)力去實(shí)現(xiàn)利益最大化的動(dòng)機(jī)，同時(shí)行政機(jī)關(guān)直接占有、控制和調(diào)動(dòng)國家資源，在主客觀條件均具備的情況下，越界的現(xiàn)象很可能出現(xiàn)。（2）全能政府的興起。伴隨近現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)的龐雜，一個(gè)強(qiáng)大的國家越來越需要強(qiáng)有力的政府機(jī)構(gòu)來行使管理職能，“全能政府”是相對(duì)于“有限政府”而言的，有限政府是指政府的權(quán)力的行使必須控制在憲法法律的規(guī)定之內(nèi)，而在全能政府的體制下，由于政府權(quán)力和職能的擴(kuò)張，過多介入本可以由社會(huì)或市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，不但會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用，也會(huì)使市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈。

2.行政權(quán)本身以外的原因。（1）公權(quán)力內(nèi)部邊界的模糊。如前所述，行政權(quán)力已成功滲入到立法司法領(lǐng)域，行政權(quán)在此過程中兼具了立法司法職能。權(quán)力邊界的劃分并不是非黑即白的簡單問題，所以絕對(duì)的權(quán)力邊界是無法劃定的，權(quán)力的邊界只是具有某種相對(duì)的確定性。（2）公民的權(quán)利意識(shí)。權(quán)利是先于權(quán)力而存在的，且權(quán)力的目的是為了權(quán)利的最終實(shí)現(xiàn)，這是權(quán)利與權(quán)力最基本的關(guān)系，但要將理論落實(shí)到實(shí)處，需要相當(dāng)長的發(fā)展階段。在西方法治國家，公民的權(quán)利意識(shí)得到極大的提升后產(chǎn)生的一個(gè)積極作用就是權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的行使產(chǎn)生制約作用，這可以有效地防止或減少越界行為的發(fā)生。

（二）行政權(quán)越界的規(guī)制

1.人權(quán)規(guī)制。如前所述，任何權(quán)力的設(shè)置都要以保護(hù)人權(quán)為底線，此即人權(quán)保障原則，個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)才是目的，而國家只是手段。在行政法領(lǐng)域，行政主體做出行政行為是為了實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)公共利益，行政主體實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)公共利益最終目的在于保護(hù)行政相對(duì)人的利益。無論是在三權(quán)分立國家還是人民民主專政國家，這都是毋庸置疑的。因此，以保護(hù)人權(quán)為基準(zhǔn)才可以在設(shè)置之初就保證行政權(quán)的范圍。

2.法治規(guī)制?！耙乐箼?quán)力濫用，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。一直都有“以權(quán)利制約權(quán)力”的說法，但本人認(rèn)為該說法有不妥之處，因?yàn)樾姓?quán)作為一種公權(quán)力，需要有與之相當(dāng)?shù)牧α坎拍艿玫狡胶馀c制約，這就要求強(qiáng)化立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制。首先從立法權(quán)角度看，要堅(jiān)持“法無明文授權(quán)不可為”的原則，即合法性原則，在行使職權(quán)的過程中，無論在實(shí)體還是在程序上，都必須根據(jù)法律規(guī)定。而且，屬于法律的絕對(duì)保留事項(xiàng)只能由法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只有在法律明確授權(quán)的情況下，才可做出行政法規(guī)，且法律在效力上高于任何其他法律規(guī)范。本人認(rèn)為，此處的法不僅指抽象的制定出來的法，而且此法還應(yīng)符合良法標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有同時(shí)具備“法律至上”和“良法之治”，法治規(guī)制也只是空談。其次從司法角度來說，因?yàn)橹袊⒎侨龣?quán)分立的國家，所以司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約性不會(huì)很明顯，但最基本的是要保證司法獨(dú)立。

3.執(zhí)行規(guī)制。行政權(quán)的執(zhí)行要堅(jiān)持有限性，因?yàn)檎旧碚莆罩鴩夜珯?quán)力，行政相對(duì)人在其面前始終處于弱勢(shì)，所以行政權(quán)的有限性，并不是立法者賦予的，而是行政權(quán)本身應(yīng)具備的品質(zhì)，這雖在某種意義上限制了行政權(quán)的運(yùn)用，但行政權(quán)以實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)公共利益為使命，最終目的在于保護(hù)行政相對(duì)人的利益，有限性恰能實(shí)現(xiàn)這一目的。

具體來說，可以從行政權(quán)執(zhí)法的范圍和行政權(quán)執(zhí)法的程序來分析。首先，行政權(quán)執(zhí)法的范圍。我們?cè)谛惺剐姓?quán)的時(shí)候，要充分考慮是否窮盡了替代性的措施，把其范圍盡量控制在市場(chǎng)調(diào)節(jié)、道德調(diào)節(jié)的領(lǐng)域之外。其次，行政權(quán)執(zhí)法的程序。行政程序具體是指在行使行政權(quán)力、實(shí)施行政管理和提供公共服務(wù)的過程中所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序、時(shí)限等規(guī)則形成的制度。

綜上所述，行政權(quán)的涵義及性質(zhì)決定著行政權(quán)的邊界，只有明確了行政權(quán)的邊界，深入了解行政權(quán)越界的原因，才能找到對(duì)應(yīng)適當(dāng)?shù)姆椒▉韺?duì)其加以規(guī)制，這樣才能夠更恰當(dāng)有效地行使權(quán)力。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]

收稿日期：2013-06-19

作者簡介：甄理（1989-），女，河北唐山人，碩士研究生，從事法學(xué)研究。