城鄉統籌發展：新型城鎮化的基本路徑

摘 要：城鎮化通常指人口由鄉村地區向城鎮地區集中或鄉村地區轉變為城鎮地區的過程，成熟的城鎮化事實上是以滿足人的需求和回應人的發展為最終目的的。但是，現實的城鎮化進程需要面對自然資源和生態環境負荷加重、勞動者素質提升和權益保護問題、農業安全和農業現代化的土地和人力資本瓶頸問題、社會支出財政預算壓力加大、城市公共管理等問題。針對這些問題，以城鄉統籌發展為主要路徑，探求從以下幾方面推進新型城鎮化：以促進就業為前提選擇城鎮化路徑和進行產業發展規劃，以城鄉一體化保證農業安全和推動農業、農村現代化，以基礎公共服務和社會保障均等化提升城鎮化質量，以戶籍制度和公共管理制度改革保證城鎮化成果。

關鍵詞：城鄉統籌；新型城鎮化；基本路徑

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）31-0245-05

自人類歷史步入以工業化、市場化、城鎮化、信息化、現代化為特征的現代社會以來，中國作為一個后發展的大國，自1949年建國伊始就面臨著如何實現國家富強、人民幸福、社會和諧的民族復興使命。在此歷史背景下，工業化和城市化（城鎮化）成為中國走向現代化道路的宏大敘事。從大躍進時期“趕英超美”的盲目自信到當前雄踞世界第二大經濟體的從容淡然，從20世紀50年代“樓上樓下，電燈電話”的關于城市生活的暢想到當前的樓宇密布、商鋪林立、交通便捷、信息技術發達。六十多年間，雖然工業化和城市化（城鎮化）的特征隨著技術革新和社會變革在不斷變化，但工業化和城市化（城鎮化）本身始終是國家的主要發展戰略。尤其是進入新世紀以來，國家對城市化實現路徑的認識越來越清晰，確定城鎮化為新的方向，并給予了越來越多的重視。在此背景下，中國的城鎮化水平（即城鎮人口數量占總人口數量的比重）由2000年的36.2%增長到2012年的52.6%[1]。

在回顧中國的城鎮化成就的同時，也需要注意到存在的諸多問題。包括：自然資源和生態環境的壓力；流動人口的生存權益保障問題，包括就業權益、勞動權益、住房權益、教育權益、醫療衛生等公共服務權益方面存在的諸多不公平；因城鎮化而失去土地的失地農民的生存權益保障問題；鄉村留守人員（包括留守婦女、留守老人、留守兒童）的生存權益保障問題；由于人口的大量流入和流出而導致的城鎮的失序和鄉村的凋敝的問題；等等。這些問題的存在，既不利于社會短期內的穩定，也不利于長期的社會進步。這樣的城鎮化必然不是城鎮化戰略的初衷。因此，統籌城鄉發展，在加快推進城鎮化的過程中注重鄉村社會重建，實現城鄉發展的協調，是城鎮化的必由之路。

一、城鎮化的內涵與城鄉統籌發展

（一）城鎮化的內涵

城鎮化通常指人口由鄉村地區向城鎮地區集中或鄉村地區轉變為城鎮地區的過程，在這個過程中鄉村人口轉變為城鎮人口，城鎮人口的聚集使得城鎮數量不斷增多，城鎮規模不斷擴大，城鎮結構和功能不斷轉變。換句話說，城鎮化涉及兩個基本方面，一是人的城鎮化，二是空間城鎮化[2]。人的城鎮化，不僅是指城鎮人口數量占總人口的比重（即人口城鎮化率）的不斷提升，更主要涉及人們的生計模式、生活方式、思維習慣以及社會關系的城鎮化。人的城鎮化進而推動空間的城鎮化，包括空間的拓展、經濟模式的轉變以及城市景觀的塑造。

依照國際城鎮化的經驗，城鎮化作為一個長期的結構性調整過程，先后會經歷兩個階段，即“人口數量轉移型”階段和“結構形態轉換型階段”，前者屬于初級階段，后者屬于高級階段。換言之，人口由鄉村聚集到城鎮只是城鎮化的初級階段，真正成熟的城鎮化不僅會使社會形態由傳統農業社會轉變為現代工業社會，還會帶來城鄉關系、經濟發展方式、產業結構調整以及人口素質的變化，即城鄉一體化、由投資和消費主導的集約型的經濟增長、產業結構由低端向高端發展以及人口素質的大幅度提升。此外，成熟的人口城鎮化事實上是以滿足人的需求和回應人的發展為最終目的的，因此，也意味著人類發展指數的提升。

城鎮化既是經濟增長的結果，同時也是經濟增長的驅動力。加快城鎮化不僅能夠擴大內需促進經濟增長，而且能夠調整產業結構、推動農業現代化乃至整個社會的現代化[3]。

（二）城鄉統籌發展：科學發展，公正發展

城鄉統籌發展背后的價值理念是科學合理的城鎮化，兼顧城鎮發展與鄉村建設。科學合理的城鎮化，不僅體現為城鎮化水平的不斷提升，更體現為城鄉之間、產業之間、區域之間的均衡發展。因此，以戶籍制度改革為出發點改變城鄉二元制度格局，以市場和行政雙重機制推動農地產權制度改革、就業制度創新以及農村市場化，縮小產業之間差距，推動城鄉之間、區域之間公共服務均等化，減少人口貧困，提高人口素質，實現社會進步，所有這些是城鄉統籌的題中之義[4]。

城鄉統籌需要堅持的基本原則是科學發展，公正發展。科學發展意味著城鎮化進程必須遵循科學規律，合理規劃，堅持人口與資源、環境、經濟以及社會的協調可持續發展，不冒進，不搞“突擊戰”、“運動戰”，不以“土地城鎮化”代替“人口城鎮化”。公平發展意味著城鎮化必須處理好大中小城市與小城鎮之間、城鄉之間、工農之間、地區之間以及代際之間的平衡可持續發展問題，不能片面強調大中型城市的擴張而忽略小城鎮的發展，不能以破壞基礎農業和生態環境為代價發展工業，不能以犧牲農村發展為代價推動城市化，不能只重視人口集聚區的發展而忽略人口較少區域發展，不能只重視部分社會成員的公共服務和社會保障權益而忽略其他成員的權益，不能只顧短期經濟效益而忽視長期的社會效益。要堅持大中小城市協調發展，形成城市群和城市帶，以工業和服務業的發展帶動農業人口向非農產業轉移；堅持農業區的農業現代化、農村市場化以及農村公共服務建設，推進新農村建設，提高農村的社會經濟發展水平，并進一步發展農業延伸產業，推動“就地城鎮化”。

二、城鎮化進程中需要面對的問題

隨著城鎮化進程的不斷加快，大量鄉村人口快速聚集于城鎮，可能會在資源環境保護、勞動就業、公共服務與社會保障以及社會管理等方面產生一系列問題。

（一）自然資源和生態環境的負荷加重

1.工業發展、城鄉公共基礎設施建設和住宅建設加重資源和環境的負荷

人口由鄉村向城鎮集聚只是城鎮化的最初狀態，城鎮化的真正內涵在于人們的生計模式的非農化和生活方式的現代化，而這一過程必然伴隨巨大的能源資源消耗和生態環境改變。首先，作為經濟發展驅動力和就業崗位蓄水池的工業發展是以土地、水、礦產、油氣等資源和能源的充足供給為必要條件的，沒有資源作為保障，工業化無從談起。第二，人口大規模聚集于城鎮，對公共基礎設施和居民住宅容量提出了要求，而公共基礎設施的建設和居民住宅容量的擴張都是以能源和資源的供給為前提的。第三，無論是工業發展還是基礎設施建設，都會對生態環境造成壓力，對空氣、土地、水源、海洋等造成不同程度的污染，進而使得自然生態系統和人類生活環境惡化[5]。

2.人們的生活方式、消費行為的轉變會加重資源和環境的負荷

由于人口基數大，在繼續城鎮化的過程中，龐大的人口基數使得城鎮化水平每提高一個百分點，都將給資源和環境帶來巨大壓力。快速增加的城鎮人口，其生活方式和消費行為的城鎮化、現代化，必然增加更多的資源消耗和環境壓力。這是因為，人們的生活方式的城鎮化和現代化體現在衣食住行以及消費娛樂等方方面面，在此過程中，不僅會帶來水、電、煤、氣的巨大消耗，而且會比鄉村生活方式帶來更多的污染和破壞。不僅有生活污水、固體廢棄物排放、噪聲、淘汰的電器、電子產品對環境的污染，而且，城鄉生活垃圾的處理能力將面臨前所未有的挑戰[6]。

（二）城鎮化進程中的勞動問題

城鎮化突出地表現為兩個方面，一是數以億計的在城市務工的農民工，二是征用農村承包地和宅基地用作工業投資和城市規劃，從而產生大量的失地農民。前者是農民基于生存和發展需要基礎上的自發行動，是主動的城鎮化；而后者是地方政府自上而下的行政行為，對于農民來說，是被動的城鎮化。無論是主動城鎮化還是被動城鎮化，對于其主體來說，都需要面對生計模式和生活方式的調整。而勞動者素質的個體瓶頸和宏觀的勞動者權益保障問題是影響這種調整順利完成的兩個主要因素。

1.勞動力就業過程中的素質瓶頸

就業問題不僅是一個有多少需要就業人口和崗位的問題，更是人崗是否匹配的問題。只有就業需求和崗位供給相匹配了，才能夠減少失業問題。首先，新轉移到城鎮的勞動年齡人口的勞動力素質普遍不高，無論是基本文化水平還是技能訓練都很欠缺。根據2011年中國農民工監測報告顯示，在農民工中，高中以下（不包括高中）文化程度占74.8%，52.4%的農民工沒有接受過任何技能培訓。勞動力素質的提升成為迫在眉睫需要解決的問題。此外，就地轉化為城鎮居民的新居民的就業是更需要重視的問題，這部分人口的特點是身份已經由農民轉化為市民，沒有了土地這個生產資料，生計模式正處于由農業向非農業轉變的過程中。如何發展非農產業、創造更多的就業崗位成為解決這部分人口就業的主要思路。

2.勞動者權益保障問題

城鎮化進程中的勞動問題突出表現為勞動者的權益保障問題，包括農民工的勞動權益保障和失地農民的勞動權益保障。當下農民工的勞動權益問題突出地表現為勞動過程中的權益受損問題。改革開放三十多年，農民工所遭遇的勞動侵害的重點由最初的限制自由擇業、有限就業選擇到當下的勞動過程中的權益損害。與限制自由擇業和有限就業選擇在參與勞動的門檻上設置邊界不同，勞動過程中的權益問題是對勞動場域中的農民工權益的侵害，包括不合理的勞動紀律、勞動條件有損工人身心健康、人格侮辱、同工不同酬、社會保險缺失、拖薪欠薪等。這些問題集中存在于制造加工業、建筑業以及商品批發零售、餐飲服務業等勞動密集型行業。與農民工在城鎮化中的主動選擇不同，失地農民是被動城鎮化，被動意味著對未來沒有準備，突出表現為對未來生計的迷茫。因此，失地農民的勞動問題主要表現為就業問題。

（三）農業安全和農業現代化可能遭遇土地和人力資本瓶頸

以城鄉統籌、城鄉一體作為實現路徑的城鎮化，不僅鼓勵和支持異地轉移就業，更著眼于積極發展小城鎮和新型農村社區。換言之，農業和農村的現代化是城鎮化的題中之意[4]。

1.城鎮化可能使農業安全和農業現代化遭遇土地瓶頸

城鎮化過程中，工業用地和城市的擴張必然會擠占大量農業用地，這是不可避免的，任何一個國家都要經歷這樣的過程。而粗放型的工業發展所帶來水污染、空氣污染和固體廢棄物污染則有可能破壞土地的農業生產能力。對于河北這樣一個人均耕地面積緊缺的省份來說，如果走這種粗放的城鎮化之路，恐怕連保證糧食生產安全都有困難，更何談農業現代化。以河北省為例，根據《河北省土地利用總體規劃（2006—2020）》[7]，河北省中部地區包括石家莊、保定、廊坊三市，是環京津、環省會城鎮重點發展地區，高新技術產業發達，經濟發展水平較高，是重要的糧食生產基地，該地區既是保障全省糧食安全的耕地集中區，也是城鄉建設用地的關鍵地區。換句話說，農業主產區恰好與城鎮化重點區域相重合，如何在城鎮化過程中保有耕地和保證農業安全，成為推進城鎮化和實施土地規劃需要考慮的重點之一。

2.城鎮化可能使農業安全和農業現代化遭遇人力資本瓶頸

農業和農村現代化的另一個重要要素就是人，準確的說，是人力資本。人力資本不僅是指充足的勞動力數量，更是指有文化有技術有創新精神發展現代農業和建設現代農村的高素質勞動力。但是，與此現實形成對照的是，農業和農村的現代化還可能面臨缺乏高素質勞動力支撐的問題。如果國家的財政和公共資源分配不向農村傾斜，那么，受鄉城之間的“推—拉”雙向力量作用，未來鄉村中的精英必然還是和當下一樣流向城市和發達地區，而剩下的勞動力素質不足以擔負起發展現代農業和建設現代農村的重任。眾所周知，收入水平是影響人口遷移的重要指標之一，對于鄉村來說，要想留住精英人才，不僅面臨省內城鄉之間收入不平衡的挑戰，還面臨來自周圍發達省份的勞動力遷移拉力優勢。在人力資本短缺的前提下，不僅實現不了農業和農村的現代化，反而可能使得農村進一步陷入凋敝甚至消亡。

（四）投入基礎公共服務和社會保障的財政預算壓力加大

黨的十八大報告提出，加快完善城鄉一體化發展體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。換句話說，城鎮化戰略的目標是明確的，即縮小直至消除城鄉差距，這意味著未來基礎公共服務和社會保障的投入不僅集中于城鎮，而且覆蓋到鄉村。這必然需要調整政府的財政支出預算方案。

1.發展基礎公共服務需要政府的財政投入

基礎公共服務包括公共就業服務、城鄉公益性基礎設施和生態環境保護等，這些服務的完善和發展都需要以政府的財政投入為支持。根據原勞動保障部2007年通過的《就業服務與就業管理規定》，公共就業服務、就業援助、職業中介服務以及就業與失業管理等都在政府勞動保障部門的服務范圍內。而這些項目的實施，或者是由勞動保障部門專人專職專款負責，或者是由政府購買服務的方式進行，無論是以哪種方式開展，都必須有財政支持作為資金保障。

城鎮化過程中，投入公共服務的另一項政府支出內容是公益性基礎設施的建設和生態環境的維持和保護。在統籌城鄉發展的背景下，城鄉公益性基礎設施（包括公共道路、文體設施、城鄉景觀等）的建設，都離不開財政支持；與此同時，維持和保護城鄉生態環境，包括道路清潔、垃圾處理、防塵防噪音防輻射硬件配套等，也都需要政府的資金投入。

而公共教育服務、公共衛生和基本醫療服務等常規的基礎公共服務項目更是必不可少。

2.發展城鄉社會保障（尤其是養老保障和住房保障）需要政府財政投入

社會保障的內容包括社會救助、社會保險、社會福利、住房保障和優撫安置等幾個方面。其中，政府需要承擔主要財政責任的包括社會救助、住房保障和優撫安置幾個方面。比如，最低生活保障金、公租房等都是由政府單方出資。此外，在社會保險、社會福利等保障領域，政府或者是承擔著財政兜底的責任，或者直接就是籌資主體之一。比如企業職工的五險是由政府承擔兜底責任，而在新農保、新農合、城鎮居民醫療保險、城鎮居民養老保險等保障政策中，政府則是籌資主體之一。

除此之外，未來城鎮化如果要順利推進，在社會保障領域必須解決好兩個問題，一個是新城鎮居民的住房問題，另一個是老年人口的養老問題。首先是新城鎮居民的住房問題。對于有經濟能力的新居民來說，住房問題可以通過市場機制解決，但是，沒有經濟能力購房的新居民的住房問題的解決顯然必須有政府介入。第二個是老年人的養老保障問題。隨著人均預期壽命的提高，人口老齡化社會向縱深發展，不僅表現在老齡化系數越來越高，而且表現在高齡老人的比例越來越高。而與低齡老人相比，高齡老人的養老需求更多樣更復雜，尤其是生活護理和精神撫慰問題已經成為當前的棘手問題。

綜上，城鎮化背景下社會保障制度的完善同樣會對政府的財政支出形成壓力。如何在基礎公共服務和社會保障問題上擔負起財政責任，成為急需政府研究的問題。

三、以城鄉統籌發展推進新型城鎮化進程

（一）以促進就業為前提選擇城鎮化路徑和進行產業發展規劃

勞動力由農業向第二、三產業轉移是提升城鎮化程度的主要方式。而勞動力向非農產業的轉移必須以就業為基礎，只有這樣才是相對穩定的、可持續的轉移，才能夠避免由于人口的鄉—城遷移所帶來的各種“城市病”。

農村勞動力要在非農產業就業，必須滿足兩個條件，一是有足夠的就業崗位，二是勞動者的素質滿足就業崗位的要求。為了創造更多的就業崗位，首先，要進一步扶持民營經濟發展，大力發展工業、服務業等二三產業。根據《河北省2011年國民經濟和社會發展統計公報》，2011年民營經濟實現增加值15 276億元，占全省生產總值的比重達63.1%，實繳稅金1 978.3億元，占全部財政收入的比重為65.5%，擁有就業人員1 876.1萬人。民營經濟無論在推動經濟發展、增加財政收入、還是促進人員就業方面都發揮著關鍵作用。第二，優化城市產業布局，鼓勵勞動密集型產業和企業發展，積極開發公益性就業崗位，支持非全日制、臨時性、季節性的靈活多樣的彈性就業形式，發展小城鎮工業園區，促進產業聚集，提高小城鎮吸納農村勞動力，多管齊下，增加就業崗位。第三，要注重提高農村勞動力素質。切實貫徹九年義務教育制度，保證農村勞動者的基本文化素質。扶持建設專門面向勞務市場的職業技術學校，以低收費或者免費的方式為勞動者提供從事非農崗位的專業知識和職業技能。

此外，通過就業援助制度、失業保險制度、勞務輸出政策等公共就業服務體系，保障鄉城轉移人員在城市的就業和生活權利；通過法律保障鄉城轉移人員與城鎮原居民同工同酬的權利；通過社會保險、社會救助、公租房制度等二次分配制度，為鄉城轉移人員提供養老、醫療、失業、工傷、住房等保障。

通過以上舉措，使鄉城轉移人員除了就業之外，在城鎮獲得真正定居和發展的權利，逐步實現鄉城轉移人員和城鎮原居民之間統一的勞動力市場和平等的勞動保障制度，以鞏固和發展城鎮化的成果，避免出現“逆城鎮化”現象。

（二）以城鄉一體化保證農業安全和推動農業、農村現代化

十八大報告指出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。城鎮化的推進最終要通過城鄉一體化實現。城鄉一體化既是城鎮化的目標，也是城鎮化的手段。而要實現城鄉一體化，除了農業人口向非農產業轉移這種方式外，還可以通過促進農村經濟社會發展和新農村建設縮小城鄉差距、孕育小城鎮來實現。良性的工業化和城鎮化進程不是以農業的衰落、農村的凋敝和農民的貧困為代價，而是以工業促進農業現代化、以城鎮帶動農村小城鎮化，為新農村建設提供持久的動力，并最終實現城鄉一體化。

實現農業現代化和新農村建設需要城鄉一體化發展戰略為手段，做好四個統籌。第一，統籌城鄉產業發展，促進城鄉產業合理布局，推進資源要素向農村配置，實現城鄉生產要素的有序流動，形成“以工促農，以城帶鄉”的長效機制，拓寬農民增收渠道；第二，統籌城鄉建設，推進公共財政支出向農村基礎設施和人居環境建設傾斜，增強城市對周圍農村的拉動作用，搞好村莊道路、公共空間政治，改善農村生產生活條件和人居環境；第三，統籌城鄉社會民生事業發展，推動公正的城鄉公共政策和公共服務體系建設，完善農村基礎教育體系、科技文化體系、公共醫療衛生體系以及社會保障體系，改變一直以來農村社會民生事業落后的狀況；第四，統籌城鄉改革步伐，通過推進農村土地管理制度、城鄉戶籍制度、農地產權制度、農村金融體制、農村流通體制等方面的改革，激發農村發展活力，進一步優化農業產業結構，推動農村市場化和農業現代化。

在以上四個統籌里面，最重要的是在財政分配方面，破除以往向發達地區、向城市傾斜的路徑依賴，著力向落后地區、向小城鎮以及鄉村地區傾斜，增加政府在小城鎮和鄉村地區公共基礎設施建設、公共服務以及社會保障等領域的財政投入，縮小這些領域的地區差距、城鄉差距，以此帶動鄉村地區的經濟發展和社會繁榮。

（三）以基礎公共服務和社會保障的均等化提升城鎮化的質量

要真正達到推進城鎮化的目的，必須樹立公共服務的理念，對所有人口一視同仁，逐步實現鄉城遷移人口與城鎮原居民在教育、衛生醫療、就業、住房以及社會保障等方面的無差別待遇。從而從真正意義上將鄉城遷移人口轉變為城鎮居民，提升城鎮化的質量。第一，要實現教育服務的均等化。教育是實現社會流動的重要機制，通過接受教育實現垂直上升的社會流動，對于很多中下層人群來說仍然是改變社會地位的主要選擇。平等的教育資源配置，至少可以一定程度上維護起點公平，從而為社會中下層提供更大的向上流動的可能性。第二，要實現公共衛生和基礎醫療的均等化。“因病致貧”是一種普遍存在的社會現象，這個問題對于鄉城遷移人口來說好比是“壓死駱駝的最后一根稻草”，通過預防性的公共衛生和治療性的基礎醫療服務的普及，不僅可以有效降低一些疾病的發病率，實現源頭控制，而且能夠降低疾病對家庭生活質量的影響。第三，要實現養老服務的均等化。養老服務的內容包括經濟幫扶、生活照料和精神慰藉三個層次，這些是每個老人的基本需求，不分城鄉，更不分是新居民還是老居民。目前國家提倡大力發展社區居家養老服務，通過整合社區的各種資源推動養老服務的解決，這相對于機構集中養老，不失為是一種既低成本又高效益的選擇。第四，要實現住房保障的均等化。目前，保障性住房政策，包括經濟適用房、廉租房、公租房等政策，其覆蓋對象主要是城鎮中低收入且住房困難的家庭，2010年頒布的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》指出有條件的地區將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入公租房供應范圍，具體標準由市、縣人民政府確定，使得對新進城或者新轉為城鎮居民的農業轉移人口保障作用有限。未來應該破除這種地方主義、身份化的社會政策取向，給予每一個公民以平等的住房保障權利。第五，加強對農業轉移人口的社會服務。可以發揮社區服務中心、社區服務站的作用，加強對農業轉移人口的政策法規、勞動就業、生態文明生活方式等方面的宣傳，努力探索對鄉城轉移人口的管理模式，以勞動就業、生活保障或者其他經濟利益為引導，選擇合適管理的平臺與抓手，保障鄉城轉移人口向城鎮居民的平穩過渡，促進社會的和諧穩定。

（四）以戶籍制度和社會管理制度改革保證城鎮化的環境

一直以來，城鎮戶籍相對于農村戶籍之所以具有優越性，是因為附著于城鎮戶籍之上的各種福利。計劃經濟時期所形成的城鄉二元的戶籍管理制度，在經濟落后和資源匱乏的年代，主要是為了服務于重工業發展所需要的資本積累和維持城鄉社會秩序。這一制度設計人為地制造了城鄉之間的不平等，剝奪了幾億農民獲得與城市居民平等的社會流動的機會。而今借助于加速推進城鎮化這一契機，正好可以逐步改革不合理的戶籍制度，給農村人口以與城鎮人口同等的生存發展機會。

改革現有的戶籍制度，不僅是放寬農村人口落戶城鎮的條件限制，更主要是一個還戶籍以其“本分”的過程。戶籍在其本源意義上是指對人口進行登記造冊，以方便國家征收賦稅和進行人口管理。但是，上文已經提到，在中國，戶籍除了其原意外，還附加了很多福利資源，從而成為“身份”的象征，將人劃分為三六九等。因此，要真正達到改革戶籍制度的目的，就必須首先剝離附著于其上的各種福利，淡化戶籍的社會身份區別職能，還所有公民以平等的公民權利，從而淡化并最終消除城鎮人口基于福利資源占有基礎上的優越心理和排外心理，也為在城鎮有穩定生活來源的農村人口融入城鎮掃清了制度障礙。

要真正達到推進城鎮化的目的，戶籍制度改革還必須配合以公共管理制度改革。由公共管理向公共服務轉變，改變過去對外來流動人口“防、堵、治”結合的粗暴行政方式，樹立公共服務的理念，對所有人口一視同仁，逐步實現外來流動人口與本地人口在教育、衛生醫療、就業、住房以及社會保障等方面的差別待遇。從而從真正意義上將外來流動人口轉變為城鎮人口。

需要說明的是，一些地區在推動城鎮化的過程中，提出了整體性地以土地換身份的城鎮化模式。這種模式好處是在不改變現有土地所有權的情況下，實現了土地使用權的流轉，盤活了土地作為生產要素功能的發揮。但是，在實際執行過程中，由于多數被流轉的土地并非是轉為發展農業規模化經營，而是用于房地產開發，從而威脅了農業土地供應安全。另一方面，現有土地流轉過程中的一次性補償機制，并不能夠解決失地農民的就業問題，這些擁有城鎮戶口卻不享有城鎮福利權利和就業保障的“新市民”，已經成為威脅城鎮化平穩推進的因素。此外，以土地換身份的城鎮化模式必須以尊重農民的意愿而不是政府的政績為底線。

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07/21/010604966.shtml，2010-07-21.

[責任編輯 陳 鶴]

收稿日期：2013-07-19

作者簡介：郝彩虹（1984-），女，山西呂梁人，講師，博士，從事勞動社會學、社會建設研究。