城鎮化進程中丘陵地區耕地資源保護的創新思路

摘 要：隨著城鎮化發展速度的加快，耕地資源緊缺的丘陵地區，面臨著城鎮化發展和耕地資源保護的矛盾。運用實例調查法和對比分析法，對婁星區的城鎮化發展中的耕地保護問題進行調研和探討，采取新的有效措施，實現城鎮化發展和耕地保護的雙贏。

關鍵詞：城鎮化；耕地保護；創新思路；婁星區

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）33-0034-02

收稿日期：2013-09-27

基金項目：2011年廣西哲學社會科學一般項目（11CJY001）；2010年度教育部人文社會科學研究一般科研項目階段性成果（10YJCZH241）

作者簡介：賀衛峰（1977-），男，湖南婁底人，碩士，從事土地利用規劃、耕地保護、土地法學研究；通訊作者：易忠君（1976-），男，湖南邵陽人，講師，經濟師，從事土地利用、房地產經營與管理研究。

引言

中國改革開放正在朝縱深方向切入，國務院決定將推進新型城鎮化作為促進中國經濟發展的核心工作。2012年黨的十八大報告提出：要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。2013年6月26日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議聽取和審議了國家發展和改革委員會主任徐紹史（前任國土資源部部長）《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。報告闡述了促進城鎮化健康發展的基本思路，明確提出了“需要著力加強制度頂層設計，統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等重要領域的體制機制改革”。

2010年3月10日農業部副部長危朝安在解讀有關城鎮化發展和保護耕地的問題時說，“城鎮化建設，我們認為要積極、穩妥推進”。2011年中國耕地總面積為18.26億畝，已經接近18億畝紅線，因此保護耕地資源刻不容緩。

一、文獻概述

梁書民[1]在解決城鎮化發展和耕地保護的矛盾時，提出增加城市人口密度，發展山區小城鎮的策略；黃明華[2]等人認為“以鄉村——城市土地利用聯動規劃方法”解決城鎮化進程中的耕地保護問題；趙海波[3]等人則通過長沙縣城鎮化建設中的耕地動態監測，實時保護耕地的數量和質量；劉俊[4]等指出，建立完善的土地一級市場，盤活城市土地存量，挖掘城市土地利用潛力，達到保護耕地資源的目的；胡晨成[5]則認為，嚴格的土地利用政策，完善保障房制度能夠很好地緩解城市居民的居住環境，間接實現耕地資源的保護；易忠君等從耕地資源的價值構成探討提高征地成本，實現耕地資源的有效保護[6]。

婁星區地處湘中經濟快速發展地區，城鎮化發展速度迅猛，同時該區位于丘陵地帶，耕地資源十分匱乏。在推進新型城鎮化進程中，如何實現既嚴格保護與利用耕地，又不斷提高城鎮發展質量，必須進行創新性思路探討。

二、實證概況

婁底市地處湖南幾何中心，是年輕的地級市，在“長株潭”、“3+5”城市群建設中處于“5”的位置及1小時經濟圈，是對接城市群的“橋頭堡”、融入長株潭的“后花園”、輻射湘西南的“中繼站”、建設核心區的“能源地”，擁有難得的歷史發展機遇。婁星區作為婁底市的中樞，加快新型城鎮化發展，對促進婁底市的發展具有十分重要的戰略意義。

婁星區是婁底市唯一的市轄區，全市的政治、經濟、交通及文化中心，土地總面積為643 543.5畝，其中耕地總面積167 250畝，人均耕地0.4畝。2004年以來轄區內先后組建婁星經濟園區（在此基礎上升級為市級萬寶新區）、北部經濟園區（現更名為婁星工業集中園），各項基礎設施建設工程全面鋪開，特別是婁新高速公路、二廣鐵路、滬昆高速鐵路、婁長高速公路、益婁衡高速公路、湘黔鐵路改造工程、S209線公路改擴工程等項目在婁星區境內先后實施，房地產開發如火如荼，各鄉鎮小城鎮建設有聲有色，導致建設占用耕地的數量越來越大。據統計，僅2006—2010年五年間全區耕地累計減少了5 305.2畝。隨著各項基礎設施項目的鋪開，以及新型城鎮化的推進，預計婁星區還將因為建設占用大量土地，包括珍貴的耕地資源。

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是一項必須長期堅持的基本國策，在推進新型城鎮化的同時，必須嚴格保護和合理利用耕地。婁底市政府與婁星區政府簽訂的《婁底市土地管理和耕地保護目標管理責任書》（2013），明確規定婁星區的耕地保護目標為“耕地保有量不少于77818畝，基本農田面積不少于51 291畝”。這也是婁底市委、市政府對區政府年度績效評估中的一項重要考核指標。

三、婁星區耕地保護中的問題

處理好婁星區城鎮化發展與耕地保護的關系，要從全局、長遠的角度出發，從土地資源人均占有量少的具體情況出發，在科學設定人口規模的前提下，通過強化土地利用總體規劃的編制和執行，集約利用土地。做到保證基礎設施和城鎮化建設等必要的建設用地，服務于宏觀經濟發展大局，又確保婁星區“耕地保有量不少于77 818畝，基本農田面積不少于51 291畝”的紅線。

在推進城鎮化進程中，雖然各級部門高度重視耕地保護工作，但是婁星區尚沒有處理好城鎮建設與保護耕地這兩方面的關系。加速城鎮化建設的同時，忽視耕地資源的保護，主要有以下突出問題。一是城鄉土地閑置現象比較嚴重。據統計，目前婁星區城鄉閑置土地面積達到了2 700余畝。二是鄉鎮企業布局規劃欠科學。鄉鎮企業用地規模較大，在一定程度上超前規劃了企業的用地規模。三是農村住宅缺乏統一規劃，占用耕地行為屢禁不止，造成大量耕地資源浪費。

四、婁星區新型城鎮化進程中耕地保護的創新思路

新型城鎮化建設不可停滯，耕地總量也必須加以保護，這就需要實行耕地總量適度保護前提下的城鎮化建設。目前婁星區已面臨耕地不斷減少的嚴重威脅，因此今后婁星區在推進新型城鎮化進程中，一定要按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量”的原則，創新土地管理方式，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。

1.嚴格執行《婁星區土地總體利用規劃（2006—2020年）》和《婁底市城市總體規劃（2000—2020）（2011修改）》兩項規劃。以耕地保護為前提，加快推動新型城鎮化建設。一方面要統籌城鄉發展規劃，優化區域城鎮布局，在城鎮化建設的過程中，堅持節約用地、集約用地。另一方面要加快村莊合并，集約利用土地，積極改造中低產田，提高土地生產力。為了在城鎮化進程中穩定耕地資源數量和質量，實現城鎮化與糧食穩定的協調發展，婁星區應按照集約化的原則，以土地利用總體規劃為依據編制城鎮建設規劃和耕地保護遠景規劃，形成一體化的規劃體系。

2.建好農村土地綜合整治大平臺。在土地開發強度、城鎮發展競爭力接近臨界點的情況下，新型城鎮化根本出路在于通過農村土地綜合整治，騰挪用地、回籠資金。政府要多方籌資反哺農村，加大土地整治項目投入，擴大基本農田整治規模，對整治出來的新增農用地，一部分用于耕地占補平衡，另一部分可流轉為建設用地，提升農村土地的資源價值。婁星區屬于湘中丘陵地形，雙江、小碧兩鄉山地較多。山區農田耕作方式相對落后，耕地大多順坡而墾，田塊一般都分割得支離破碎，田間邊角、田坎等所占比重大，田坎系數為0.23，其整理潛力較大。從溝渠、道路、坑塘水面等農地整理潛力來看，杉山、百畝、萬寶、茶園等鄉鎮處于丘陵地帶，地勢較平、溝渠發達，整理潛力較大。而在雙江鄉等山區，由于地形條件限制，土地開發利用程度低，整理潛力較小。目前全區農村人均住宅用地達174.5平方米，高于國家規定的150平方米/人的最高標準，超標準占地現象普遍。

3.新型城鎮建設進程中要以推進節約集約用地為重點，提高建設用地利用率。土地資源的稀缺性和土地供求矛盾的尖銳性，要求實現城鎮化發展與耕地保護和利用的相互協調。婁星區要從嚴控制建設用地總規模，嚴格劃定城鄉建設用地擴展邊界，控制建設用地無序擴張。積極盤活存量建設用地，充分利用未利用地和工礦廢棄地。長期以來，婁星區的鄉鎮企業遍地開花，如萬寶、茶元、石井、百畝等鄉鎮和五個街道辦事處的大小鄉鎮企業均為零星散落，違法用地現象驚人。必須引導分散的鄉鎮企業向城鎮集中，為此要加快推進婁星工業集中區等園區建設，引導附近幾個鄉鎮的企業入駐園區，形成產業集群。在茶元、小碧、雙江等鄉鎮也要統籌規劃企業用地，不能老板想在哪里辦企業政府就同意，必須經依法批準用地才能開工建設。

4.落實法律、法規，切實解決新型城鎮化進程中存在的耕地保護問題。針對城鎮化發展中對耕地保護不力的問題，必須依靠嚴格執行《土地管理法》、《基本農田保護條例》和《城鄉規劃法》等有關法律、法規，全程加強監管。采取經濟、法律和行政手段，嚴禁重復建設、產能過剩、用地潛力挖掘不夠、亂占耕地的項目上馬，防止由于城鎮化建設大量占用耕地資源，保證城鎮化的健康發展。堅持以科學發展觀為指導，統籌協調城鎮化建設與耕地保護的關系，引導城鎮化建設走集約用地之路，不斷提高婁星區城鎮化發展質量，努力實現耕地保護與新型城鎮化建設雙贏。

參考文獻：

[1] 梁書民.基于耕地保護的中國城鎮化發展戰略研究[J].中國土地科學，2009，（5）：45.

[2] 黃明華，陳默，張靜雯.城鄉建設用地聯動規劃——城鎮化與耕地保護的必然與必須[J].現代城市研究，2011，（1）：61

[3] 趙海波，關欣，譚曉.論城鎮化建設與耕地保護——以長沙縣為例[J].農業現代化研究，2009，（7）：434.

[4] 劉俊，劉雄兵.廣東省城鎮化耕地保護矛盾及對策研究[J].國土與自然資源研究，2009，（1）：23.

[5] 胡晨成，劉昌華，程錫麟.重慶市城鎮化進程中城鎮郊區耕地資源保護問題淺析[J].水土保持研究，2010，（10）：261.

[6] 易忠君，楊小雄，蘇夏.耕地資源的價值構成及制約因素——廣西個案[J].重慶社會科學，2010，（2）：46.

[責任編輯 劉嬌嬌]