推進土地信托流轉 促進土地經營制度改革

摘 要：土地信托流轉是解決農村土地落荒，推進城鎮化建設和土地適度規模經營的重要途徑。其能夠有效改善土地資源配置效率，聚合農業規模化、專業化和集約化生產所需的資本、技術、知識、勞動力、信息和資源，讓農民更充分地分享改革成果，增加其財產性收入。在探討土地信托流轉必要性和可行性的基礎上，借鑒國外土地信托流轉實踐經驗，根據信托行業特有的金融屬性，構建了中國未來土地信托流轉的可行模式，試圖達到通過土地信托制度整合農業生產要素資源，推動土地的資產化和市場化。

關鍵詞：土地制度改革；土地信托流轉；信托制度

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）33-0036-05

收稿日期：2013-09-29

作者簡介：汪超（1987-），男，重慶墊江人，碩士，從事宏觀調控、財稅體制改革、土地信托流轉研究。

引言

近代中國土地制度經歷了三次制度變遷，其中包括兩次強制性制度變遷和一次誘致性制度變遷。（1）土地改革時期（1949—1955年），政府立法強制廢除了封建地主土地所有制，實行了農民土地所有制，即農民享有土地的所有權和使用權；（2）互助合作化及人民公社化時期（1955—1978年），國家加速改造小農經濟，引導農民走社會主義道路，實行土地集體所有和集體使用；（3）家庭聯產承包責任制。改革開放以后，由安徽鳳陽小崗村發起并在全國普及的土地集體所有、家庭聯產承包經營制度成為中國現行的土地制度。三次土地制度變遷都對農村經濟發展產生了一定的影響，據李曉明（2006）研究表明：GDP增長率在土地改革時期、互助合作化及人民公社化時期、家庭聯產承包責任制時期分別為1.14%、2.12%和16.78%，與此對應農民純收入增長率分別為1.13%、1.61%和19.63%。

由此可見，三次土地制度變遷雖然都促進了農業GDP 和農民純收入的增長，但影響程度是大不相同的。前兩次土地制度變遷屬政府強制行為，是鑒于當時的政治歷史環境下的特殊選擇，因此制度效果有限。而十一屆三中全會后實行的家庭承包責任制，則是農民按照經濟發展規律自發選擇的結果，因而能夠充分體現制度對經濟發展的促進作用。可以說，家庭聯產承包責任制對土地產權關系做出了調整，責、權、利實現了基本一致，形成了農業經營中的激勵機制與約束機制，避免了外部性損失，不失為農業經營制度中的好形式，具有某種程度帕累托改進的性質。

但是，隨著經濟的發展，由于農業生產的比較收益相對下降，農村勞動力大量轉移至其他行業，導致從事農業生產的勞動力數量銳減，部分地區出現較嚴重的土地拋荒現象。此外，家庭聯產承包責任制在現實運行中也出現了土地經營細碎化，農戶土地分散、零碎，小規模的家庭農業難以利用先進的農業科學技術，土地被限制在以家庭為單位的狹小范圍，難以實現由土地流轉、集中和規模經營來提高農業經營效益等一系列問題。

針對出現的農業經濟問題，理論界逐步形成了一種共識，認為家庭承包制雖然對土地產權關系以及各種利益主體的利益關系進行了一定程度的調整，調動了農民的生產積極性，卻并未觸及土地產權關系的一些深層次問題，存在產權主體不清晰、內涵不具體的問題。因而部分學者主張實行土地私有化，促進土地的有效流轉和集中，以實現土地的規模經營，提高農業的勞動生產率。

但由于中國的實際國情，決策層在土地私有化問題上一直持謹慎態度，因為土地作為一種特殊的生產要素在中國具有三重職能。一是基本生產資料的職能，即使用者或所有者將其作為基本的維持生計和獲取收入的手段。二是社會保障和失業保險職能，即土地可以在特殊的時期和特定環境下，發揮對其所有者的社會保障和失業保險職能。三是財產職能。土地作為一種財產，盡管不像其他生產性資產那樣，在地理位置上可以自由移動，且其作用的發揮也不得不受自然條件的制約，但其作為財產的各種權益卻是可以分割、流轉和交易的。在中國，土地所體現的第一位職能是其基本生產資料職能，第二位職能是其肩負的社會保障和失業保險職能，這一點在中國社會保障體系還無法覆蓋所有農村居民的情況下，顯得格外重要。

因而在不推行土地產權私有化、充分發揮土地社會保障職能的基礎上，保持農村土地承包關系穩定并長久不變的前提下，推進農業經營體制機制創新，發展多種形式的規模化、專業化生產經營，推進中國特色農業現代化成為理論界深入探討的話題。所有這些客觀條件的變化都呼吁一種新的與之對應的土地制度的出現。

在市場經濟中，作為生產要素的土地必須流動，并且在城市和農村需建立平等的要素交換關系，而具備獨特金融特征與靈活資金運用方式的信托制度，作為一種集成、分享新型社會生產關系，可以在農村土地適度規模經營、促進農村經濟發展和農民增收上構建一個集合平臺，在這個平臺上，將相關各方的知識、資源和資本集合起來，并讓相關各方按照貢獻分享收益。這種集成共享的“公有制”模式天然地契合了中國社會主義制度安排，可以在保持農村土地承包關系穩定不變的前提下，推動農村土地經營權流轉，促進農業專業化、規模化經營。由此土地使用權信托流轉制度應運而生。

一、土地信托流轉的必要性和可行性

（一）土地信托流轉的必要性分析

1.變革農業生產方式，促進農業規模化經營，實現農業規模經濟

土地既是農民的基本生產資料，也是農民積累財富的主要來源。傳統的小農經濟生產方式，土地碎片化且分散經營，缺乏規模化、集約化，導致生產效率低下，農業比較收益下降，難以促進農民致富。據統計，中國每個農業勞動力經營耕地面積為3畝～10畝，而美國、加拿大、澳大利亞等國每個農業勞動力經營耕地面積為3 000畝～10 000畝。如在保持農村土地承包關系不變的前提下，農民將其擁有的土地經營權在一定期限內委托給信托公司，由信托公司集合土地經營權后，通過土地出租或土地使用權入股等方式，使得土地向專業農業生產企業或種植能手集中，則可實現通過土地信托流轉，形成規模化經營，獲得規模經濟。

2.加速農村人口流動，提高農民財產性收入，推動城鎮化進程

近些年來，中國經濟的高速發展，推動著產業結構的轉換，第二、第三產業的比重迅速增加，對勞動力的需求也日益增強，2003年在中國東部沿海地區廣泛出現的“民工荒”預示著中國劉易斯拐點的臨近，如何進一步釋放農村勞動力成為當前必須考慮的問題。但在農村，把土地作為生活最后的保障的觀念十分普遍，由于農民外出務工受到年齡和體力制約，這種風險性和不穩定性，使得他們大部分選擇保留土地的承包經營權。在尚未建立健全農村社會保障體系的情況下，農民的教育、養老、醫療等一系列后顧之憂只有依靠土地解決。因而在釋放農村勞動力的同時，還不能剝奪農民對土地的承包經營權。在土地信托制度下使農民將土地承包經營權作為信托財產，移轉給土地信托機構，由該機構經營管理或承包給他人經營，既可實現土地的適度規模化運作，又使農民在向第二、第三產業轉化的過程中擺脫小塊土地的鉗制，從而安心離開土地去創業、務工。在信托期限內，農民享有信托利益，信托終止，還可以恢復行使承包經營權。此舉一方面將釋放部分農村勞動力，另一方面也免除了他們的后顧之憂，將加速農村人口流動。此外，農民將土地承包經營權委托給信托機構，農民定期從信托機構獲得一定的收益，這將增加農民的財產性收入。農村人口的流動和農民收入的增加也將對中國城鎮化進程起到推動作用。

3.加快農業科技進步，促進農業現代化，提升農村公共服務水平

分田承包的小農經濟是以小地塊、小機器、體力勞動為主，科技投入匱乏，科技培訓較少。通過土地經營權信托把土地集中起來轉移給具有一定規模的經營者經營，可以在集中的土地上進行大規模科技投入。通過增強農業科技研發、加快科技成果推廣應用、完善農業技術服務等措施，將先進的農業技術引入農業生產，促進了農業科技與農業農村經濟的融合。土地信托流轉與資本支持的結合將更加有助于開展大規模機械耕作，實施更加科學有效的病蟲害防治，更加有利于深化與科研院所合作，在農作物育種、畜禽良種培育、農產品加工技術等領域取得進展。土地信托制度會大大提高農業經營規模，從而可以按照新農村建設和現代農業建設的要求，對農業、農村基礎設施進行新一輪的科學規劃建設，這將改善農村基本公共設施。此外，隨著土地信托流轉的推進，農業生產將實現產業化經營，農業生產效益將逐步提高，這也將改善農村地區的財政收入水平，農村公共服務水平也會相應提高。

4.引領農業要素集聚，促進農業資源改良和優化

農業生產受土地、水、勞動力、技術、資本和知識等要素的約束較為明顯。土地作為最重要的農業生產要素，對其他農業資源要素資源的流動和整合具有引領和導向作用。信托作為一項重要的資源整合平臺，它能整合各種要素資源，促進農業資源的集聚整合與質量優化。例如，通過土地信托可以形成穩定的、規模化的土地使用權，有助于持續開展農業綜合開發、加大土地改良投入，推進中低產田改造，改良土地資源。此外，在城鎮化快速推進的背景下，隨著農村勞動力持續外移，許多地方出現農忙季節缺人手問題，務農勞動力老齡化愈加明顯，農業兼業化副業化更為普遍。“誰來種地”和“地怎么種”的問題更加突出。資本、勞動力和知識均有撤離農業生產的跡象。土地信托流轉，實現規模化、集約化經營，有助于提高務農工作的人均收益，使得從事農業工作的收入達到社會平均收入水平，有助于為中國農業的現代化吸引人才、資本和其他生產要素。

5.保護土地資源，保證農業發展和保障農民權益

農村土地信托流轉，本質上既是一種土地使用權財產管理的制度安排，也是一種土地承包人與受托人之間的權利義務法律關系。作為土地信托流轉的信托機構，既要承擔受人之托、代人理財的職責，又要履行忠人之事、為人維權的義務。真正做到“不打圈地注意”，“不與百姓爭利”，切實保障土地資源、保證農業發展和保障農民權益，讓農業在土地信托流轉中增效，讓農民在土地增值中受益。

（二）土地信托流轉的可行性分析

1.從實踐經驗來看，中國部分地區已進行了土地流轉的有益嘗試，為土地信托流轉積累了寶貴的經驗

近幾年，在中國少數農村地區如浙江紹興、湖南瀏陽和貴州安龍等地開展了以農村土地信托服務促進土地使用權流轉的試點。實踐表明，土地信托流轉制度是一種有效的農村土地使用權流轉方式，在實踐中受到了農民的歡迎。雖然現存于中國實踐的農村土地信托流轉僅處于初級探索階段，時間短、經驗少，還很不規范，還不能稱其為嚴格意義上的土地信托流轉方式。但是，信托觀念的漸入民心以及各地土地信托服務中心的成立，為中國開展農村土地信托流轉提供了現實基礎。

2.從理論上看，中國已經具備推行土地信托流轉的基本條件

世界銀行的研究表明，當區域人均GDP小于500美元時，農民以分散的自給自足經營為主，這種傳統方式的目標實現只能是單純循環的自然經濟；當人均GDP大于1 000美元時，農村土地規模生產的價值開始體現，農村土地使用權就有了較大規模流轉的根本動力。中國科學院中美環境與可持續發展研究所中心中方主席牛文元在《中國經濟時報》撰文指出，依據經濟理論的分析和中國農村的現實，在滿足宏觀經濟基礎（人均GDP大于1 000美元）的總體約束下，農地流轉順利實現須具備5個主要條件：（1）農村人口中的恩格爾系數應在45%以下；（2）農業產值在社會總產值中的比例小于10%；（3）農村經濟中的非農活動收人在75%以上；（4）農村勞動力人口中從事非農勞動的數量大于50%；（5）農業種植結構中經濟作物種植面積占總面積的30%以上。中國東部沿海等農村地區人均GDP已超過1 000美元，且大部分農村地區的經濟發展狀況已經接近、達到甚至超出了上述條件，具備了發揮土地信托流轉優勢和推動較大規模土地流轉的客觀條件和可行性。

二、土地信托流轉的國際經驗——美、日土地信托模式及特點

（一）美國土地信托模式及特點

美國土地信托模式是開發者（委托人）購買一塊生地（raw land），再將該土地所有權信托給受托人，簽訂信托契約，受托人發行土地信托受益憑證，而由委托人銷售該受益憑證給市場上的投資人，受益憑證代表對信托財產（土地所有權）的受益權，銷售受益憑證所得資金用來改良土地，然后將土地出租給由該開發者組成的公司。受托人收取租金，負有給受益憑證持有人固定報酬的義務，并將剩余租金用來買回受益憑證。

該模式具有以下特點：通過資金的“集合”，解決了開發土地尤其是生地所需的巨額資金；為投資者提供了投資于利潤豐厚的土地產業的機會，同時也降低了個體投資風險；投資人所擁有的受益憑證可以流動，具有較強的變現性（如圖1所示）。

（二）日本土地信托的模式及特點

1984年，日本開展了對有效利用土地起積極作用的土地信托。1986年，《國有財產法》、《地方自治法》的修改以及同年《稅法》的實施，大大加速了土地信托的發展。日本的土地信托是土地所有者將土地信托給受托人（信托銀行），并從受托人管理和使用該土地的收益中獲取信托利益。土地信托包括出售型和租賃型，前者指委托人將信托財產委托信托業者出售，受托人將出售所得，在扣除受托人的報酬及其他手續費用后，交付給委托人；后者指受托人無處分信托財產的權利，在信托期間信托業者應定期給付委托人信托收益，信托終了時，委托人仍保有原土地的所有權。該模式具有以下特點：替代性，即通過土地信托方式解決了土地所有者具有土地開發的積極性，但無能力開發的現象，具有替代性；穩定性，即土地所有者將土地信托給信托銀行，在信托期內如租賃信托可獲取穩定的信托利益；高效性與多樣性，即吸取民間土地信托制度能夠高效配置利用土地的特點，使國有土地的管理與處置手段多樣化（如下頁圖2所示）。

三、中國土地信托流轉模式的構建

（一）模式構建

鑒于中國農村土地信托流轉目前仍處于探索階段，缺乏應有的法律規范和統一的運行模式，因而本文在結合信托公司實際操作經驗的基礎上，構建了中國未來土地信托流轉可能的模式（見下頁圖3）。農戶將土地信托給信托公司，每年從信托公司那里獲得固定的信托收益；信托公司接受農戶的委托，利用受托土地在交易所進行土地資產證券化發行受益憑證，向社會投資者出售受益憑證，社會投資者每年將從信托公司處享受浮動信托收益，社會投資者也可在交易所自行交易受益憑證，期限屆滿信托公司回購受益憑證。信托公司利用從交易所籌集的資金對土地進行改造，完善土地基礎設施，提高土地質量，再將整理好的土地出租給承租人，也可充分發揮信托公司金融機構的獨特優勢，利用從交易所募集的資金支持承租人擴大生產規模，提高科技投入，進而促進農業增收。承租人定期向信托公司支付租金。與此同時在此結構中也引入農業保險機構，由承租人按期向農業保險機構交付保費，但保險的受益人為信托公司，鎖定農業生產風險。

此模式利用信托制度的優勢不僅集合了農戶手中的土地，使得土地適度規模經營成為可能，同時，它還利用信托公司作為金融機構的獨特優勢，為農地整理、農地基礎建設、農業科技投入和承租人擴大經營規模提供了資金支持。此外，信托公司利用其集合平臺也整合了相關各方的信息、資源和知識，例如投資者在購買受益權憑證時，承租人在選擇租種土地時，農業保險機構提供保險服務時，他們都會利用自身具備的專業知識和資源去收集盡可能多的關于未來農業生產的信息，做出理性的行為選擇。相應地，在市場機制的作用下，農業生產就具備了提高經營效率的內在動力和外在壓力，促進農業生產的規模化、科技化和集約化。

（二）對策建議

第一，明確土地信托流當事人的權利與義務，設計合理的收益分配及風險承擔機制。土地流轉信托不僅包括委托人（農戶）、受托人、受益人（通常為委托人）三方當事人，而且還應包括具有農業專業生產技術的經營者（承租人），具有資金實力的投資人、具備專業知識的農業保險機構以及擁有其他資源稟賦的參與者。委托人和受益人是指農村土地承包者（農戶），受托人是指具備受托資格的資產管理人，經營者主要為具備專業農業生產能力的生產者，投資者是具有資金的自然人或機構法人，農業保險機構具備較強的風險識別和控制能力。土地信托流轉中受托人的義務應主要包括：（1）盡職管理信托財產義務；（2）及時信息披露義務；（3）及時分配信托利益的義務；（4）對土地信托流轉相關參與方進行監督的義務等。受托人的權利應主要包括：（1）以自己的名義處理信托財產；（2）收取信托報酬等權利。土地信托流轉中委托人除了有協助受托人對信托土地進行經營管理的義務，并且委托人可以對受托人土地經營管理狀況隨時進行監督、審查外，其權利義務基本上與受托人的權利、義務相對應。投資人的權利包括按期獲得收益、對重大事項具有知情和決策的權利，其義務主要為按時交付資金，及保證資金來源合法等義務。承租人主要享有經營土地的權利，并附有按期交付租金和合理利用土地的義務。農業保險享有收取保費的權利，并承擔賠償農業生產損失的義務。

農村土地信托流轉中的收益分配及風險承擔是土地信托法律關系中的一個重要方面，依據信托的基本原理，信托利益應全部歸受益人和投資人所有。但在經營信托土地過程中所產生的各種費用、債務以及稅收等應在信托利益中予以扣除。一般而言，農戶承擔風險的能力較小，因而本文認為在信托利益分配上，優先分配農戶的固定收益，在農戶收益獲得足額分配后可再分配投資者浮動收益，為體現風險收益匹配原則，投資者獲得的收益應適當高于農戶。此外，由于農業生產的不確定風險較大，所以應引入農業保險機構，分擔風險。

第二，建立土地信托流轉多的中介服務機構。為了保證農村土地信托流轉規范而有序地運行，必須建立多功能土地信托中介托服務機構，為相關各方提供信托信息、信托咨詢服務、信托受益權轉讓等服務，這樣既可以整合市場資源，提高效率，又可以防止土地信托爭議的發生。該中介服務機構應主要從事以下信托服務：（1）土地流轉前的土地使用權供求登記和信息發布；（2）土地流轉中的中介協調和指導鑒證；（3）土地流轉后的跟蹤服務和糾紛調處等。土地信托中介服務機構能否有效地發揮信托中介服務作用，直接關系到信托能否正常運行和當事人的切身利益，因此必須對其設立進行嚴格的規制。

第三，培育土地經營者，加強政策引導與扶持。農村土地流轉的根本在于解決“有地無人種、想種無地種”的問題，培育土地經營者是土地信托流轉能否順利進行的關鍵。目前中國農村土地流轉經營者主要有：一般農戶、種養大戶、工商業主等。要加快農業產業結構調整在質量上的提升，以優惠政策加大農業招商引資力度。應重點支持種養大戶與工商業主進行規模化經營，投資高效農業。

第四，完善土地信托流轉相關政策法律法規。信托法的公布使中國信托事業的繁榮和發展有了較為完善的法律規范基礎。然而，中國土地信托發展滯后，要真正促進土地信托流轉經營業務的發展，尚需制訂有關規范各種土地信托流轉經營業務的政策、法規及實施細則，特別是土地信托流轉收益分配制度、土地信托流轉登記制度、土地信托流轉監管制度、土地信托流轉經營業務的稅費制度等，為農村土地信托流轉創造公平、有效的法律、法規環境。

第五，合理定位政府在農村土地信托流轉中的職能。土地信托流轉中，政府要有準確的定位，發揮正常的管理和服務職能。在市場經濟條件下，政府的職能主要是克服市場失靈和促進社會公平，為國民經濟發展創造穩定的政治、經濟環境。具體到農村土地信托流轉，政府的管理職能應在于：規劃、組織、協調、政策引導、監督以及控制與規范土地信托流轉市場；政府的服務職能應在于：建設土地信托流轉市場軟硬環境、提供信息服務、建立市場規則、維持有效的市場秩序等。

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[責任編輯 劉嬌嬌]