話語(yǔ)理論對(duì)公共政策制定的啟示探析

摘 要：?？怂购兔桌找晕鞣秸握軐W(xué)中傳統(tǒng)的話語(yǔ)理論、社群主義和西方現(xiàn)代哲學(xué)中的結(jié)構(gòu)化理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建的話語(yǔ)民主理論，其理論包含公共能量場(chǎng)、話語(yǔ)的正當(dāng)性以及真實(shí)的話語(yǔ)形式等內(nèi)容。這一理論的實(shí)質(zhì)就是要探求一種民主對(duì)話機(jī)制，尋求一種合理的民主參與秩序，促進(jìn)公共政策制定過(guò)程的正當(dāng)性、科學(xué)性。用話語(yǔ)理論來(lái)解釋當(dāng)下公共政策制定中的公民參與，不僅為政策制定提供了一種新視角，也為政策執(zhí)行提供了一種新途徑，為有效治理提供了新的思維模式。

關(guān)鍵詞：話語(yǔ)理論；政策制定；公民參與；有效性；回應(yīng)性

中圖分類號(hào)：F20 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）33-0203-03

收稿日期：2013-06-19

作者簡(jiǎn)介：謝曉嵐（1988-），女，湖北當(dāng)陽(yáng)人，碩士研究生，從事政府人力資源開發(fā)研究；李華胤（1987-），男，湖北襄陽(yáng)人，碩士研究生，從事公共危機(jī)管理研究。

一、話語(yǔ)理論主要觀點(diǎn)闡述

20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，在后現(xiàn)代思想不斷沖擊下，加之公共行政自身面臨的危機(jī)，使公共行政已經(jīng)深陷后現(xiàn)代的泥淖之中。在美國(guó)，民主政治不斷出現(xiàn)合法性危機(jī)，以往的公共行政理論已經(jīng)不能解決這樣的危機(jī)，而作為替代模式的憲政主義和社群主義都不能提供有效的治理藥方。危機(jī)迫使公共行政的學(xué)者提出新的理論和方法來(lái)解決公共行政面臨的后現(xiàn)代困境。?？怂购兔桌照J(rèn)為要想找到出路，就必須解開思想的鐐銬，開創(chuàng)出新的理論。他們依據(jù)后現(xiàn)代的狀況，改變思考公共行政的方向，并且堅(jiān)持認(rèn)為，這一狀況在治理領(lǐng)域可以通過(guò)一些近似真實(shí)的話語(yǔ)來(lái)改良。這就是作者力圖在后現(xiàn)代大視野下所闡述的核心理論——話語(yǔ)理論。

后現(xiàn)代話語(yǔ)民主理論主要有三大理論淵源：一是西方政治哲學(xué)中傳統(tǒng)的話語(yǔ)民主理論，二是社群主義，三是西方現(xiàn)代哲學(xué)中的結(jié)構(gòu)化理論。在此三大理論基礎(chǔ)上，?？怂购兔桌战?gòu)了話語(yǔ)民主理論。根據(jù)作者的闡述，話語(yǔ)民主理論的內(nèi)涵包括三個(gè)主要部分：公共能量場(chǎng)、話語(yǔ)的正當(dāng)性以及真實(shí)的話語(yǔ)形式。首先，公共能量場(chǎng)是話語(yǔ)理論的核心部分。福克斯和米勒認(rèn)為，公共政策的過(guò)程是一種“重復(fù)性的實(shí)踐活動(dòng)”，而這種“重復(fù)性的實(shí)踐活動(dòng)”是能量場(chǎng)概念的基礎(chǔ)。因此公共能量場(chǎng)是公共政策得以制定和修改的場(chǎng)所，也就是說(shuō)，公共政策都是在公共能量場(chǎng)中制定和執(zhí)行的 。這一概念在實(shí)踐上為公共話語(yǔ)的實(shí)現(xiàn)提供了一個(gè)真實(shí)而恰當(dāng)?shù)臅r(shí)空維度，即具有制度化特征的的重復(fù)性實(shí)踐的對(duì)話競(jìng)技場(chǎng)。其次，話語(yǔ)的正當(dāng)性實(shí)際上是使話語(yǔ)民主政體成為可能的方法。?？怂购兔桌赵谂械鼗A(chǔ)上借鑒了哈貝馬斯的有效訴求的話語(yǔ)實(shí)現(xiàn)必須達(dá)到一致和諧的觀點(diǎn)后，又引用漢娜·阿倫特的對(duì)抗性緊張關(guān)系的觀點(diǎn)，指出對(duì)抗性的爭(zhēng)辯也可以避免陷入官僚制民主模式獨(dú)白性的言說(shuō)。但在這樣的話語(yǔ)中，規(guī)制是必要的。第三，福克斯和米勒提出了話語(yǔ)正當(dāng)性的原則：真誠(chéng)、切合情境的意向性、自主參與、具有實(shí)質(zhì)意義的貢獻(xiàn)。真誠(chéng)的話語(yǔ)需要參與者彼此間的信任，不真誠(chéng)的態(tài)度會(huì)破壞彼此間的信任。因此，有關(guān)嚴(yán)肅問(wèn)題以及公共難題方面的話語(yǔ)，需要對(duì)話者有對(duì)真誠(chéng)的渴望。不可信的訴求可以分為三類：（1）由于對(duì)話參與者彼此間的不信任產(chǎn)生的不真誠(chéng)的訴求；（2）對(duì)于已作出的不真誠(chéng)的訴求的無(wú)力辯護(hù)；（3）精心計(jì)算的、有意識(shí)地迂回的訴求。作者指出，不真誠(chéng)的訴求對(duì)話語(yǔ)是有害的。具有切合情境的意向性的言說(shuō)者會(huì)考慮問(wèn)題發(fā)生的語(yǔ)境，受到語(yǔ)境影響的人們的生活以及公眾的利益，使意向性直接指向手邊的問(wèn)題意味著對(duì)其他人的容納。當(dāng)然，切合情境的意向性對(duì)抽象的意識(shí)形態(tài)姿態(tài)有所戒備，當(dāng)討論者沒(méi)有要思考的問(wèn)題時(shí)，這種姿態(tài)就會(huì)出現(xiàn)，換句話說(shuō)，當(dāng)問(wèn)題的具體性增強(qiáng)時(shí)，陷入后現(xiàn)代的超現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)性就會(huì)減少。它要求：在話語(yǔ)中論及公共利益的人有責(zé)任說(shuō)出他們的社會(huì)目的的思想，并要說(shuō)明這種目的應(yīng)該怎樣去實(shí)現(xiàn)。通過(guò)闡明公共目的，他們可以使關(guān)于公共利益的思想具有一致性。在此基礎(chǔ)上，作者希望通過(guò)自主參與來(lái)表達(dá)一種積極主動(dòng)、甚至熱情參與的精神狀態(tài)。它使人們自愿去從事爭(zhēng)論、去冒險(xiǎn)，甚至去犯錯(cuò)誤。參與精神意味著密切注意那些影響特定政策討論的事件，同時(shí)也意味著在充分尊重其他人合理的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)實(shí)在在地努力跟上討論的整個(gè)進(jìn)展。要學(xué)會(huì)去聽和善于明白，也要學(xué)會(huì)言說(shuō)。自主參與的尺度有兩個(gè)關(guān)鍵的方面：缺少參與精神的參與者由于無(wú)法把握討論的進(jìn)程，因而無(wú)法真正參與其中；話語(yǔ)參與者肯定會(huì)懷疑一個(gè)沒(méi)有自主精神的同事能否忠于事實(shí)。話語(yǔ)的正當(dāng)性可以借助于一個(gè)人對(duì)情境的接近，借助于提供一個(gè)獨(dú)特的觀點(diǎn)、特殊的專業(yè)、普遍的知識(shí)、相關(guān)的生活經(jīng)歷，或借助于表達(dá)某人所代表的公民群體或階級(jí)的興趣的能力來(lái)獲得，也即是說(shuō)，任何人都有機(jī)會(huì)在對(duì)話中表達(dá)自己的觀點(diǎn)。

在話語(yǔ)理論的框架下，話語(yǔ)是一種民主過(guò)程，話語(yǔ)民主的立足點(diǎn)是既能承受后現(xiàn)代的狀況，又提出與民主理想相一致的主張。在福克斯和米勒看來(lái)，公共政策網(wǎng)絡(luò)有三種類型：少數(shù)人的對(duì)話、多數(shù)人的對(duì)話以及部分人的對(duì)話。在作者眼里，前兩種都是不可取的，在話語(yǔ)民主理論下，只有“部分人的對(duì)話”或“一些人的對(duì)話”才有助于實(shí)現(xiàn)民主話語(yǔ)，“它為民主話語(yǔ)提供了極強(qiáng)的可能”，因?yàn)樗钦鎸?shí)的話語(yǔ)或至少是最接近真實(shí)話語(yǔ)的對(duì)話形式，而且這種形式構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的政策網(wǎng)絡(luò)，“一些人的對(duì)話”是優(yōu)于“少數(shù)人的對(duì)話”和“多數(shù)人的對(duì)話”的。

綜上所述，話語(yǔ)理論的核心就在于尋求一種民主對(duì)話機(jī)制，通過(guò)這種新的民主模式或途徑，使公民參與成為可能，使公民有機(jī)會(huì)在公共政策制定的能量場(chǎng)中，通過(guò)合理的方式來(lái)表達(dá)自己的觀點(diǎn)，促進(jìn)公共政策制定的有效性和科學(xué)性，進(jìn)而也為公共政策的執(zhí)行提供一種新的模式。話語(yǔ)理論在公共政策制定的運(yùn)用就是要尋求一種民主機(jī)制和有效的公民參與。

二、公共政策制定中公民話語(yǔ)權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑

公共政策的公眾參與是作為主體的社會(huì)公眾為表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益訴求而通過(guò)制度化和組織化的途徑和渠道影響公共政策和公共生活的過(guò)程，它強(qiáng)調(diào)參與的公眾主體性，強(qiáng)調(diào)參與渠道的制度化和組織化，強(qiáng)調(diào)公共政策的制定者和受政策影響的利益相關(guān)者之間的互動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)參與過(guò)程的有效性，體現(xiàn)公開、互動(dòng)、協(xié)商、對(duì)話、有效的原則。

（一）培育公民對(duì)話意識(shí)是根本

提高公民參與政策制定的能力，首先要提高公民的素質(zhì)。就中國(guó)目前的國(guó)情來(lái)看，相當(dāng)一部分公民的知識(shí)水平還沒(méi)有達(dá)到參與政策制定的能力，所以教育仍是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。公民的知識(shí)水平達(dá)到一定程度，素質(zhì)達(dá)到一定程度，公民參與政策制定才有可能再進(jìn)一步。使公民能真正參與到政策制定的過(guò)程中去，就必須以培養(yǎng)公民的民主法治意識(shí)為前提，增強(qiáng)公民參與政策制定的能力。一是培養(yǎng)主體意識(shí)，即公民在參與國(guó)家政治生活中表現(xiàn)出來(lái)的高度的政治責(zé)任感和積極主動(dòng)的精神。二是培養(yǎng)參與意識(shí)，即公民能動(dòng)地實(shí)現(xiàn)其權(quán)利和主體性的政治參與行為在觀念中的反映。參與意識(shí)是公民民主意識(shí)至關(guān)重要的部分，公民的參與意識(shí)越普遍、越自覺(jué)，參與的行為越廣泛、越深入，則民主政治越發(fā)展，政治文明越進(jìn)步。三是培養(yǎng)法治意識(shí)，法治是政治文明的本質(zhì)要求和有機(jī)組成部分，公民只有形成自覺(jué)的法治意識(shí)，并普遍見之于行動(dòng)，才能在全社會(huì)形成良好的法治環(huán)境，也才能確保公民的有序參與。

（二）公民對(duì)話的程序化、制度化建設(shè)是關(guān)鍵

民主參與制度是民主機(jī)制的重要組成部分，是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑，同時(shí)也是民眾參與政策制定的制度保障。它一般可以分為公民參與和民間組織參與兩個(gè)方面。一是公民參與。公民參與的途徑是多種多樣的，網(wǎng)上征求意見、舉辦聽證會(huì)、專家咨詢、民意調(diào)查、公民請(qǐng)?jiān)概c公民投票等。當(dāng)然公民參與的運(yùn)行機(jī)制必須有相應(yīng)的制度安排，包括要有明確的法律依據(jù)，需要有程序制度來(lái)作保證，否則公民參與就成了一句空話，公民參與只會(huì)流于形式。第二，民間組織參與。自改革開放以來(lái)，民間組織發(fā)展迅速并成為社會(huì)中不可忽視的一種力量。民間組織參與公共政策制定之間存在三種關(guān)系：非政府組織完全參與制定公共政策、完全不參與制定公共政策以及部分參與制定公共政策。在這三種關(guān)系狀態(tài)中，完全參與和完全不參與都不可能，只有部分參與（即民主參與）才是最佳選擇。民間組織參與公共政策的制定不僅是出于建設(shè)服務(wù)型政府的需要，也是充分發(fā)揮非政府組織優(yōu)勢(shì)的需要，更是降低政策執(zhí)行成本的需要。

（三）公共政策制定的信息公開是基礎(chǔ)

在公共政策的制定、執(zhí)行和評(píng)價(jià)的任何一個(gè)環(huán)節(jié)中，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公眾參與的廣度和深度，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)必須保障信息公開，擴(kuò)大公眾知情權(quán)，這是促使和保證公眾參與的先決條件。行政信息對(duì)公民開放的程度，在某種意義上決定了公民參與的程度，決定了政策是否符合社會(huì)的需要，信息封閉的社會(huì)無(wú)公共政策可言，在一個(gè)成熟的公民社會(huì)中，政府應(yīng)采取各種方式向公民發(fā)布信息，為公民提供相關(guān)資訊，滿足公民的知情權(quán)，這是促使和保證公民參與的先決條件，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公民參與的廣度和深度。當(dāng)前不少地方相繼建立新聞發(fā)言人、公告等信息公開制度，公共政策和政府活動(dòng)更加透明，公民知情權(quán)的擴(kuò)大對(duì)公民參與和樹立政府在社會(huì)中的良好形象起到了正面的作用。政府應(yīng)進(jìn)一步改變?cè)蟹怄i或過(guò)濾行政信息的一些做法，凡與社會(huì)公民權(quán)益相關(guān)的行政信息應(yīng)及時(shí)地向社會(huì)公開，不但政策內(nèi)容要公開，而且決策程序也要公開，因?yàn)闆Q策程序公開本身就體現(xiàn)了公民和政府之間的信任合作關(guān)系，而信任合作關(guān)系的建立能從根本上消除抵觸與沖突，增進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建，最終有利于公共政策的有效實(shí)施。

（四）民意測(cè)量是公共政策對(duì)話機(jī)制建構(gòu)的重點(diǎn)

公共政策制定是公共政策過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，只有好的公共政策才有可能取得好的結(jié)果。在民主社會(huì)，是否合乎民意無(wú)疑是評(píng)判公共政策的最為重要的指標(biāo)之一。民意作為社會(huì)公眾的意愿和需求的表現(xiàn)形式，理應(yīng)是公共政策制定的邏輯起點(diǎn)。公共政策合法性的獲得，即公共政策能為社會(huì)公眾接受并得到社會(huì)公眾的遵從、維護(hù)和有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于它必須忠實(shí)并充分采納民意，因而民意構(gòu)成了公共政策制定的合法性基石。公共政策制定本質(zhì)上必須以合民意性為最終目標(biāo)。隨著時(shí)代的變遷，以“以人為本”為核心價(jià)值、公共利益為本質(zhì)特征、目標(biāo)可持續(xù)性為基本要求的政策制定理念替代了傳統(tǒng)的政策制定模式，大眾民主進(jìn)入公共政策制定的視野，成為政治生活的一種常態(tài)。民意是合法或違禁、真理或謬誤的最可靠的仲裁者。因此，民意在公共政策制定中直接關(guān)乎政策效果，是影響公共政策目標(biāo)選擇的重中之重，也是民主社會(huì)發(fā)展的必然。政策制定中民主的主要體現(xiàn)形式就是要做好相關(guān)民意測(cè)量，以“人民滿不滿意、人民高不高興、人民樂(lè)不樂(lè)意”為政策制定的原則。

參考文獻(xiàn)：

[1] 汪大海.西方公共管理名著導(dǎo)讀[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：190-194.

[2] [美]查爾斯·J.福克斯，休·T.米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：118-144.

[3] 繆匡華.公民參與公共政策制定的理論背景及現(xiàn)實(shí)選擇[J].長(zhǎng)江大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（33）：228-230.

[4] 江友群.公共政策制定過(guò)程的信息非對(duì)稱問(wèn)題及其治理[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（2）：11-15.

[5] [美]科恩.論民主[M].北京：商務(wù)印書館，1988：108.

[6] 商務(wù)印書館辭書研究中心.簡(jiǎn)明應(yīng)用漢語(yǔ)詞典[K].北京：商務(wù)印書館，2001：104.

[7] 譚量天，劉雪明.公共政策制定中的公民有序參與研究[J].湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（6）：59-61.

[8] 周俊峰.公共政策制定的科學(xué)化民主機(jī)制[J].蘭州學(xué)刊，2009，（186）：81-82.

[9] 周健.非政府組織民主參與制定公共政策路徑探析[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2010，（24）：43-44.

[10] 張宇.公共政策制定的民意向度[M].江海學(xué)刊，2008，（6）：88-92.

[11] [美]塞繆爾·亨廷頓.失衡的承諾[M].北京：東方出版社，2005：25.

[責(zé)任編輯 王玉妹]