缺失與過度：地方政府預算自主權的非均衡性分析

摘 要：由于中央經濟政策多變及外部法律不完善，使得中國地方縱向預算自主權缺失；同時，在行政主導型模式下，公眾及人大都沒能真正進入到地方預算決策的核心，又使得橫向預算自主權過度。解決地方預算自主權非均衡的矛盾，中央政府需減少對地方政府理財過程的諸多限制與約束，并歸位公眾的參與權，提高人大的預算能力以增強其監督權力。

關鍵詞：預算自主權；地方政府；非均衡性

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）12-0017-03

滿足社會公共需要、提供公共物品和服務是政府的職能，財政預算即是對實現這一職能的一切經濟活動進行權衡的過程。由于公共物品和服務本身具有層次性，地方政府預算權衡的是本轄區內地方性公共需要所從事的一切經濟活動和經濟行為。要確保預算決策過程的民主性和科學性，就必須對參與決策主體間的權責進行合理的配置，形成特定的、有約束力的權力結構。

一、獨立自主是地方政府預算的首要特征

地方預算的獨立性是由“一級政府一級預算”的原則所決定的，它表明這一決策過程應獨立于其他地方，甚至應該獨立于中央政府預算，即地方政府需具備一定的預算自主權[1]。換句話說，為了確保地方政府真正做到對轄區居民負責，就必須賦予地方政府根據地方轄區居民需求偏好，自主提供多樣性和差異性的地方公共物品和服務的權力，這也是實現地方公共物品有效供給的內在要求。

需從兩個方面理解：第一，基于民主理財的理念，地方預算應向本級公眾和人大負責。一方面，公眾將公共資金的“經營”決策權托付給人大代表，并通過他們手中的選票對人大代表形成制約，從而構成了公眾對財政資金的一級控制權；另一方面，人大代表通過對政府的任免、對預決算的審批及實施過程的監督實現對政府的制約，從而完成公眾對財政資金的二級控制權[2]?；蛘哒f，公眾提供預算資金給政府，后者必須利用這些資金完成在預算契約內所交付的責任。可見，地方預算自主權是在這種既定的規則下行使的。

第二，預算作為政府治理的重要工具，不可避免地會受到來自于外部環境的影響，如中央政府可以根據需要適時調整預算管理體制、為維護社會公平和經濟穩定而制定的一系列宏觀調控政策等等，這些無疑改變了中央和地方的預算分配關系。然而，來自于外部的控制權應處于次要地位，并且應在相對規范的法律框架范圍內進行。

二、中國地方政府預算自主權的非均衡性

（一）縱向層面：地方政府預算自主權缺失

在中國集權式的政府治理模式下，政治因素和經濟制度共同構成了地方預算決策繞不過的制度因素。

1.政策脫節和多變使得地方預算處于被動。預算總是和政策相連結的，每一項政策的實施都必須有預算資金支持，所以預算資金合理分配的前提便是掌握預算政策。在行政授權模式下，地方政府的重大決策必須與中央的政策導向相吻合，一般都要等中央的重大決策確定之后才能作出。關鍵問題是，中央的政策確定或者下達的時間與地方預算程序并不銜接。結果是，五級政府預算程序層層關聯性的體制下，經常會出現這樣的情況，當地方政府作出預算決策時，中央的政策和預算決策還未形成。

以省級預算過程為例，我們發現，省級預算在3月份開始布置，但真正開始啟動在7月、8 月份或者更晚些時，這樣省級各職能部門編制預算建議數的“一上”時，并不能準確地預測在預算年度中國務院及其各個部委今年會出臺一些什么樣的政策，國務院及其各個部委也不會在省級編制預算之初就把它們要求地方在未來預算年度中執行的全部政策告知各個部門。退一步講，即使中央的政策明朗，地方政府仍然不能完全決定自己的預算規模和準確預測自己的收支，也不能完全根據自己的優先順序安排資金。這是因為，落實中央政府的絕大多數政策是地方的責任，即使這些政策并不符合地方的支出順序[3]。

更進一步分析，這些強制性地要求地方政府執行的政策（如中央要求地方政府要安置接受轉業軍人、要求增加地方公務員的工資、要求某些地方公共服務水平必須達到統一標準等），中央政府常常沒有為這些政策提供資金或者只提供一部分資金，此時地方政府就不得不調整原來的預算計劃，尋找新的資金出口，從而就會出現預算程序之外的新支出。更何況，即使預算正在執行過程中，國務院和中央各部委仍常常會制定新的政策并要求地方配合執行。

可見，特殊的國體、政體以及對執政黨的要求，使地方預算行為置身于特殊的政治環境中，在政府間財權事權尚未厘清的大背景下，對于地方政府而言，其預算并不具有完全意義上的“地方性”。地方預算政策過程與預算過程是脫節的，由于中央政策的多變性而陷入被動。

2.指令性考核使得地方預算安排錯位。從法理上分析，上文中提到各級地方預算只應向本級人大負責。眾所周知的現實卻是，中國特定的干部任用與任期制度以及“下管一級”的模式，使得中央政府對地方政府官員的任免有著決定性的作用，從而地方政府不會基于地方轄區居民受托責任作出預算安排，而只能是根據向上級顯示政績的需要作出預算決策。如在各種指令性考核指標的激勵下，各地圍繞GDP和財政收入增長展開激烈的競爭，結果是政績偏好而非公眾需求偏好成為了地方政府預算安排的指揮棒，實質上是上級在代行下級預算決策自主權。

3.法律制度缺失使得地方預算主體地位“懸空”。首先，明確而穩定的收入來源是預算自主權的根本保證。按照一般國家的做法，地方可以通過稅收、國債、收費以及轉移支付收入四種規范的形式籌集本級財源。然而自分稅制預算管理體制改革以來，中央基本上壟斷了稅權，地方只有征收管理權限及制定具體的征管辦法和補充措施的權限；地方借債自主權則被《預算法》明文規定禁止了；隨著基金、收費收入逐漸規范，地方可以調控的空間也有限；至于轉移支付收入，無論是稅收返還是專項轉移都具有明顯的“逆向調節”效應，尤其是份額較大的專項仍然沿用計劃經濟延續下來的資金分配方式，其總規模是根據當年中央預算執行情況來確定的，且在次年辦理決算時才補助給地方，所有這些無疑加大了地方預算決策中的變數。這些都表明，至少在正式制度層面，地方預算收入自主權是有限的。

其次，從邏輯上分析，預算收入自主權的有限性決定了預算支出安排的受控程度，從以下兩方面可以得到印證：一是非法制化的事權劃分格局。中國《憲法》只對縣級以上地方各級政府的職權作了籠統的規定，地方政府擁有的事權除去國防、外交外，幾乎全是中央事權的翻板，政府職能呈現“同質化”特征，預算支出責任相互交叉、重疊和模糊。出于財政自利動機，中央政府盡可能地向地方轉移支出責任，于是“下壓式”的事權分配模式便形成了，越是基層政府越被動；二是“法定支出”的制約。為了爭取更多的預算份額，多年來中央各部委相繼出臺了相應的法律、部門法規、政府文件和各種形式的“達標”決定，通常涉及到教育、農業、科技和宣傳文化、醫療以及環境保護等領域，要求相對于GDP或財政經常性收入而言，這些特定項目需達到法定比例或法定增長幅度。換句話說，每一項法定支出背后都有一把“尚方寶劍”，將地方預算置于無所適從的境地[4]。

總之，高度集權的政治體制滲透于預算體制中，使得中國地方政府預算環境充滿了不確定性，實際上無法做真正意義上的預算，存在的只是“重復預算”[5]，即在預算年度內只得不斷地重新調整作出預算決策，年初形成的預算承諾根本無法兌現，這種情況越是基層政府越明顯。

（二）橫向層面：地方政府預算自主權過度

預算就像是經濟和社會選擇的一面財政鏡子。其核心問題是公眾的意愿是否得以確定和貫徹，政府行為監督機制是否得以建立，這就牽涉到上文中分析的社會公眾對財政資金的兩級控制權的行使問題。

1.預算民主機制缺失下公民無法參與決策。第一，“用手投票”機制的缺失。理論上包括兩種“用手投票”的途徑，一種是通過選舉程序，公民在最能反映他們支出意愿的候選人之間做選擇；另一種途徑是公民直接參與預算決策。然而，中國直接選舉和間接選舉的并用選舉制度下，只有縣及縣以下的人大代表才能由選民直接選舉產生，且受到諸多選舉程序的制約，公民“用手投票”機制受阻。退一步講，下文的分析將表明，即使能選出符合民意的政治代理人，由于諸種緣由，他們也難以有效承擔監督責任。至于后一種途徑，由于中國的預算決策過程并不對所有公眾、新聞媒體和利益集團開放，顯然，在一個封閉的預算體系中，公民是無法參與預算過程的，即公共預算幾乎沒有來自公眾的壓力。第二，“用腳投票”機制的缺失。傳統財政分權理論認為，由于居民可以自由流動，而流動性會導致地方政府相互競爭，一旦政府不能滿足其要求，居民就通過“用腳投票”的方式遷移到自己滿意的地方居住。地方政府要吸引選民，就必須按照選民的要求提供公共產品和服務，從而在效率上達到帕累托改進。但在中國，長期以來戶籍制度和城鄉區別對待的政策，使得人口在地區間自由流動這一“用腳投票”機制發揮作用的前提條件根本不具備。

本來，預算的民主化過程是社會成員的公共需要得到充分反映的過程，但由于“用手投票”機制和“用腳投票”機制均不存在，地方政府在公共安排順序上應有的來自“當事人”的民主評議和監督不能奏效，預算決策過程中便擁有了過度的自主裁量權。

2.人大預算控制權的虛置。中國地方人大及常委會行使預算控制權的領域包括： 一是立法權，通過制定與預算有關的法律；二是預決算的審批權和調整權。雖然相比1999年部門預算改革之前，地方人大的組織能力和運作自主性得到了加強[6]。但從整體上看，其在預算領域中的影響力仍然有限，“行政主導型”預算決策模式下地方政府理財自由度較大。

首先，預算授權不足。《憲法》、《地方組織法》、《預算法》及其他相關法律對地方人大及常委會的預算控制權界定過于原則和粗略。如對預算審查范圍、內容、程序和操作規程都缺乏明確的規定，預算調整的界定、超收收入的使用權限等條款也似是而非。更重要的是，法律并沒有賦予人大預算修正權，這無疑成為制約人大在預算過程中發揮作用的一個瓶頸。因為，沒有預算修正權，使得人大只有兩種選擇：整體否決或整體通過預算草案。前者在中國的政治體制下，既不現實也不必要。而后者又使得人大的預算上審批權無法真正落到實處。雖然，近年來一些地方法規已經出現了某種程度上的突破，但作為母法的《預算法》本身的欠完善，使地方人大難以走得太遠。

其次，預算能力有限，體現為信息劣勢、時間倉促和人員薄弱三方面。也許是客觀上統計的“無意”遺漏或失誤，也許是主觀上為掩蓋機會主義而對信息進行有意的刪減和調整，地方預算信息壟斷、封鎖和失真，使得人大“接近現場”的能力不足；即使算上預審初審的時間，中國預算審批前后跨度不過一個多月的時間，在這期間要聽證、座談、質詢、各專業委員會會議、表決等程序，在如此緊迫的時間內，人大對帶有實質性、約束性內容作出的決議決定較少，最終用民主的形式代替民主的實質內容；緣于中國兼職代表制的內在缺陷以及常設機構的技術力量薄弱等原因，導致人大不具備監督政府的能力和動力。從某種程度上說，審議能力嚴重滯后成為地方預算決策中的一塊短板。

三、簡要結論

1.西方發達國家一般是從憲政的角度確立了地方預算決策的自主地位。具體來看，預算收支劃分采取了“中央余權主義”的方法，即除了需要專門列出歸屬中央的權限外，其余一切權限都歸屬地方，且通過《憲法》或《財政基本法》中的相關條款對各級政府間的財政預算關系做出原則性的限定，明確規定或列舉各級政府所享有的預算決策權。

進一步分析，在縱向層面，一系列制度確保各級地方政府是預算決策主體地位，自主籌集預算收入和自主安排預算支出，較少受到來自中央的“干擾”；在橫向層面，地方議會是公共預算的最終決策體，公眾通過直接和間接方式監督地方公共預算決策過程，形成較強的外部制約機制，行政部門理財過程中的自由裁量權受限。

2.人們普遍關注到中國地方政府理財過程中的種種不規范行為，如預算支出結構異化，熱衷于對短期政績的追求，關注“資源密集型”預算項目而忽視基本公共服務項目；不惜突破預算約束，甚至繞過法律制度，通過隱性負債增強本級預算的自給能力。事實上，預算行為扭曲背后的根源卻是縱橫向預算職權的“越位”與“缺位”。

具體來說，中國省級及以下政府預算收支自主權分別受到來自政治、法律和財政體制各方面的挑戰，縱向預算自主權的缺失導致其決策的被動；但另一方面，地方預算決策過程完全是行政主導型模式，公眾及人大都沒能真正進入到公共預算決策的核心，從這一點看，橫向預算自主權似乎有些“過度”。于是，導致了中國特有的地方預算自主權非均衡的矛盾。

3.只有實現地方政府預算自主權的合理歸位，才能建構起實質意義的分級預算體制，才能建構起基于地方轄區居民受托責任的地方政府，確保地方公共物品有效供給。

因此，在預算權縱向配置方面，須減少對地方理財的諸多限制與約束，關注政策和法令的科學性和連續性。相應地，賦予地方政府預算收支自主權，如省級政府有適度的稅收立法權、債券融資權，建立基于公式化、客觀的標準轉移支付體系，取消或修訂法律法規中關于法定支出比例的規定，加強有關法律、法規與預算法的協調。

在預算權的橫向配置方面，須增強地方政府預算過程的外部監督力度。提高預算向公眾的開放度還居民以參與權。同時，取消為居民跨地區流動設立的制度障礙，引入地方政府內部的競爭機制，還居民自由選擇地方政府的權利；變革監督和被監督方權力“倒置”格局，提高人大的監督能力以增強其制約權力，最終減少政府官員在預算中擁有的過大的資金配給權。

參考文獻：

[1] Christine p.W.Wang.China：National Development and Sub-national Finance[M].北京：中信出版社，2003.

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[5] N.Caiden Aaron Wildavsky，Planning and Budgeting in Poor Countries[M].New York： Wiley，John Sons，Incorporated，1974.

[6] 馬駿，於莉.中國核心預算機構研究——以中部某省會城市為例[J].華中師范大學學報，2007，（3）.

[責任編輯 劉嬌嬌]