淺析中國民辦高等教育政策存在的問題

摘 要：中國民辦高等教育政策，在促進民辦高等教育事業的發展過程中取得了有目共睹的巨大成就。但是，仍然存在諸多問題，使中國民辦高等教育的合法地位和正當權益難以確保，政策性的障礙和制度的羈絆隨處可見，極大地影響了民辦高等教育的發展。

關鍵詞：民辦高等教育；政策；政策性

中圖分類號：F069.9 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）12-0234-02

中國民辦高等教育政策，在促進民辦高等教育事業的發展過程中取得了有目共睹的巨大成就，已初步建立起了具有中國特色的民辦高等教育政策法律體系。但是在肯定成績的同時，必須看到發展過程中存在的一些問題。如部分條款的規定具有相當的概括性，大多是暫行、試行、草案、討論稿等，缺乏應有的穩定性和嚴肅性，因此，在具體的落實與執行過程中還有一些困難。中國民辦高等教育政策還需要從多方面加以提高和完善，這固然有著諸多社會因素的影響與制約，但政府政策的缺陷是不容忽視的重要原因。

一、政策定位不準確

“定位”是一個具有豐富內涵的詞語，在大多數情況下，人們通常是指把事物放在適當的地方并作出某種評價。然而，對政府而言，為民辦高等教育定位并不是某一法律條款所能解決的事情。

中國民辦高等教育發展定位，主要指的是中國民辦高等教育層次結構的各級、各類民辦高等教育的發展定位。由于現行教育制度和政策對民辦高等教育的定位不準，也導致了民辦高等教育結構層次界定的模糊性，使得眾多有一定高等教育事業年限的民辦高等教育機構沒有一種向上進取的精神和信心，更沒有更長遠計劃來提高學校辦學水平的打算，辦學行為在原有水平、甚至低水平上重復進行。特別是由此而引發的社會生存危機，更加容易導致中國民辦高等教育形成一種追求營利、迫切收回成本的浮躁辦學行為，也嚴重影響了社會資本介入中國民辦高等教育領域的辦學活動。

二、政策體系不健全

在扶持民辦高等教育發展的過程中，國家經常是在民辦教育包括民辦高等教育發展過程中出現問題的時候才來考慮制定相應的政策法規，這些政策法規具有很強的問題針對性，主要是有什么問題就制定什么政策，停留在“頭疼治頭，腳疼治腳”。對問題只是進行簡單的解決，缺乏深入性和根本性，致使出臺的我民辦高等教育政策各自為政、邏輯混亂。政策體系的不健全、不完善主要表現在以下方面：

1.相關政策覆蓋面不夠。目前，中國民辦高等教育政策基本涵蓋了民辦高等教育的各個方面，特別是《民辦教育促進法》及其《實施條例》的頒布與實施，對民辦高等教育發展中的很多問題作了明確的規定，得到了社會各界的好評。但是從進一步發展的角度看，中國民辦高等教育政策仍存在不少漏洞及盲區。例如，在合理回報多少的問題上，辦學中的稅收及優惠政策問題，辦學自主權問題等方面，相關的政策法規還未采取相應的措施或者未從根本上解決，有待于進一步的完善。

2.缺少配套的法律法規的支持和保障。缺少支持和保障的配套政策，使這些法律條款流于形式，只是從原則上進行強調和規定，導致民辦高等教育雖然有法可依，但在具體操作中很難去執行法律要求。

3.地方落實性政策不完備。近年來，雖然國家層面和地方層面都出臺了許多支持民辦高等教育發展的政策法規，但是從總體上看，這些政策法規沒有形成一個完備的結構體系。國家層面有關內容的法律法規、行政法規與地方層面的法律法規之間聯系不夠緊密，相互之間沒有形成錯落有致的體系，部分地方政府對民辦高等教育缺乏重視，對扶持地方民辦高等教育發展的相關政策也沒有出臺或者很少制訂，使得民辦高等教育發展過程中的政策結構體系不完備，這使得《民辦教育促進法》缺少強有力的下行政策法規的保障和支持，使其執行力度得不到實施，效果得不到體現。

三、政策缺乏可操作性

這個問題是當前中國民辦高等教育政策中最為突出的一個。現有的民辦教育政策許多只是針對民辦高等教育發展過程中的出現的一般性問題，例如有些政策對民辦高等教育的法律地位、性質、教師學生待遇等方面作出了原則性和導向性的規定，卻沒有相關具體的規定和措施，因此，在真正執行的時候缺乏可操作性和可行性。

再如，《民辦教育促進法》規定：民辦學校對舉辦者投入學校的資產、國有資產、受贈的資產以及辦學積累，享有法人財產權；民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育具有同等的法律地位等等，都是一些比較模糊和籠統的規定，只有原則性，沒有具體性。從法理的具體操作原則來看，政策法規如果沒有相關具體的措施和辦法，那只能是一種原則性的意向性規定，在實施過程中可操作性就不強。從立法的要求來看，制定一部法律，同時必然要求及時制定相應的實施細則或具體條例，以保證教育法律的真正實行，否則就會達不到法律的效力。

四、政策修訂滯后

中國民辦高等教育相關政策的制訂與修改明顯滯后于民辦高等教育的發展，這是擺在我們面前的不爭的事實。國家在制訂和修改政策過程中一直充當民辦高等教育發展的“救火隊”而不是“引路人”的角色，往往是民辦高等教育發展過程中出現什么問題了就制定什么法規，使得法規在很大程度上落后于發展。

由于國家政策的保守性，民辦高等教育政策既落后于地方民辦高等教育發展現狀，也壓制了地方民辦高等教育發展的積極性，阻礙了地方民辦高等教育的發展。例如教育部統一規定了各高校的學費和住宿費的收取標準，沒有考慮到經濟發達地區和欠發達地區之間的收入水平差異，造成經濟發達地區認為偏高，而欠發達地區則認為偏低的雙重矛盾。

同時，民辦高等教育政策沒有及時地進行修正也是存在的一個問題。法律的制定是完善的教育立法體系中一個重要的環節，但是法律的修改和完善也同樣是重要的環節。政府往往在制定完政策以后就忽視了針對執行過程中存在問題進行修改和完善的環節，往往對己經制訂的法律、法規、規章及規范性文件的清理和修訂不及時，有一些明顯的法律漏洞和缺陷得不到及時彌補，導致管理中出現的一些問題得不到及時的規范和糾正。

五、政策失真

政策失真是指在公共政策制定后，通過一定的方式，如大眾傳播、組織傳播、人際傳播等，政策制定者將有關信息傳遞給政策執行人員以及目標人群，在這一過程中，由于信息源（政策本身）的不確定性、信息流通渠道的損耗、相關人員的個人利益、文化背景等因素使公共政策失去了客觀的、準確的描述，表現為或局部擴大或縮小或內容被篡改，以致不能正確反映政策本來特征的現象[1]。

教育政策失真是指，由于受諸多因素的影響，教育政策在實際執行過程中，出現執行活動及結果偏離政策目標的現象。在民辦高等教育政策中，政策失真主要表現在以下幾個方面況[2]。

1.擱置政策，象征性執行。在中國教育政策執行過程中，執行主體只做表面文章，或只做宣傳而不見諸具體的操作性行動。也就是說，一些具體的教育政策并未落到實處，其結果使政策成為一紙空文。例如，中國的《社會力量辦學條例》專門有保障與扶持民辦高等教育的優惠政策，特別是中國《面向21世紀教育振興行動計劃》中設立了社會力量辦學表彰獎勵基金，但一直缺乏對民辦高等教育給予經費資助的明確規定和具體措施，使得相關的民辦高等教育政策僅停留在文字上、文件上，根本無法落到實處，難以實現民辦高等教育的發展目標。主要表現為一些政策在頒布后，只是對其中的一些條款進行了宣傳和解釋，而沒有制定成可操作的具體措施，從而使得這些政策只是進行了宣傳，成為僅僅是“學習”而不是“執行”的政策。如《民辦教育促進法》及其《實施條例》和其他相關政策法規，許多省市通常是公布以后進行開會學習，然后發文或掛到網上就當做是貫徹落實了，實際上執行起來就很難落實。

2.肢解政策，選擇性執行。是指在執行者在執行政策時不是完全按照原政策的內容和要求去做，而僅僅是執行政策中的某些內容，放棄其余部分，執行不到位。政策是一個由多種政策工具組成的完整的體系。在執行中，有的執行者不完全按照政策的指示和要求辦事，而是僅執行政策中的部分內容或某些內容，其余則予以擱置或遺棄，造成政策內容殘缺不全，政策效果大大折扣。這種現象通常被稱為“政策縮水“或“政策折扣”。中國民辦高等教育的政策在執行過程中，失真現象主要表現為：（1）有關部門推諉扯皮，使得民辦高等教育稅收優惠政策長期得不到落實；（2）民辦高等教育機構的教師社會保障和學生助學貸款機制還未建立，使得他們的合法權益得不到有效的保障。

3.擴大政策，超范圍執行。主要是指在執行政策的過程中，執行者添加了一些原來政策目標中所沒有的內容，而且將這些內容納入到政策執行過程中，將一些并不是很合適的條件和內容加入到了原政策中去。例如《民辦教育促進法》中規定了民辦高等教育的管理機構能夠行使的六大職權，但是在實際操作中，由于沒有相應的制約機制，執行者的職權大大超出了政策的規定，過多地來干涉學校的其他事務，影響了辦學的積極性 [3]。

4.曲解政策，替換執行。曲解政策，替換執行主要是指在政策執行過程中，偏離了政策目標，違背了政策原有的精神與內容，其結果往往導致政策執行嚴重的“變味”走樣”。這種現象在中國民辦高等教育政策的執行中非常嚴重。中國的《民辦教育促進法》第48條規定：“國家鼓勵金融機構運用信貸手段，支持民辦教育事業的發展。”但是在現實中，中國的金融機構為了規避自己的風險一般都是按照商業運行方式借貸給民辦高等教育，要么干脆就是不貸款。中國的《民辦教育促進法》第50條還規定：“新建、擴建民辦學校，人民政府應當按照事業屬地及建設的有關規定給予優惠。”但是在實踐過程中，中國的大多數民辦高等教育并沒有同公辦高校一樣取得政府劃撥用地，建設過程中的各項收費也沒有獲得公辦高校同樣的減免待遇。特別是學校日常運轉過程中的公用事業收費，沒有與公辦高校實行同一標準，有的則是按企業和商業標準執行。

參考文獻：

[1] 向紅.淺論公共政策失真及其預防仁[J].理論探討，2002，（3）.

[2] 戴坤星.轉型時期中國民辦高等教育政策失真問題研究[D].南京：南京師范大學，2003.

[3] 王萍.困境、出路：中國民辦高等教育政策解讀[D].蘭州：蘭州大學，2009.[責任編輯 王玉妹]