漸進中轉變

摘 要：建國以來，中國以馬克思主義民族理論為指導建立的一系列民族政策，成功解決了中國革命和現代化建設初期的一系列民族問題。然而，科學的政策需及時隨新形勢調整，才能更好地發揮政策的作用、實現其價值。漸變式的政策調整是敏感的民族政策應首選的調整方式，從普遍的區域自治到分類型的自治發展、從一種“特殊”到“尊重”的思想調整、再到一種淡化政治強調文化的轉變，是漸變調整的主要方面。

關鍵詞：民族政策；調整；漸進主義；設想

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）12-0245-02

一、現今中國民族政策及其調整的必要性

新中國的成立即是一個現代多民族國家政權的建立。但受歷史因素和地緣政治的影響，新國家民族成分多樣、民族關系復雜、民族問題叢生。據此，黨和國家以馬克思主義民族理論為指導，制定了一系列的民族政策，主要包括對民族成分進行辨別的民族識別政策、在民族聚居區設立自治機關從而“比較好，適合中國的情況”[1]的民族區域自治政策以及在社會生活方面給予少數民族優惠的民族優惠政策。

然而，隨著改革開放的全面發展，中國社會內部發生了急劇變化，新的民族問題凸顯。第一，民族區域自治一定程度上隔閡了現代化民族間的交流，尤其阻礙了一些民族地區經濟的外向性發展。民族區域自治制度使少數族群在獨立的“自治地域”中自我、自主的發展。然而，當代工業化、城市化、全球化要求各地域間高度流動，在民族自治的限定內，許多民族地區（主要是中東部）現代化市場經濟的發展愿望受到了無形的阻礙。雖然多年來國家對貧困落后的民族地區給予了大量的扶持，政策效果卻并不理想，“馬太效應”① 一直籠罩著民族地區。第二，民族身份以及民族優惠的過分強調，突出了各族對自身特權地位的想象，加劇了反向的民族不平等。一方面，“特殊”和“優惠”被經常化的過度強調、歪曲。許多地方政府往往缺乏從正確信息、角度來處理民族問題，認為“民族”關系著“團結統一”，甚至在執法上，“公民平等”被“民族平等”所扭曲。另一方面，族群認同意識和民族政治身份被過分的強化。對統一多民族國家來講，核心認同群體是“國家”還是“民族”，是“公民”還是“某族成員”是極為重要的，前者會使人們以憲法和公民權利為出發點來爭取國家利益；后者則會使得人們通過爭取民族獨立來爭取自身群體的利益，從而易引發民族主義運動。

二、政策漸進主義理論

政策的實施、經過和調整的方式和方法直接影響政策結果的好壞，一條可靠的路徑模式對于政策的正確、科學調整與轉型具有重要意義。而作為頗具敏感性的“民族”政策的實施、調整，則可以以林德布洛姆（Lindblom.C.E.）的漸進主義的政策模型為借鑒，以一種溫和漸進的方式避免引發不必要的民族沖突和民族矛盾。林德布洛姆認為，“政策制定的實際過程并不完全是一個理性過程，而是對以往政策行為的不斷補充和修正的過程”[2]，具體過程（如下圖所示）：

這種漸進模型三特點：（1）保持對過去政策的承諾和繼承。不是完全重新評價決策，而是集中體現于現有政策對過往政策內容和方法上的稍有不同或有限不同的政策。（2）重點研究政策的缺陷，處理須解決的現有問題。（3）強調目標與政策之間的互動調適，小范圍不斷變化適應以實現終極目標。

這種漸進主義的政策調整模型主要是在穩中求進步，不動搖根基的基礎上，合理修改、調整、發展政策，最終達到理想的目標。這種政策模型適合用于較為敏感的民族政策的穩步調整，特別是能在原有的中國特色的民族政策的基礎上繼續調整創新，來實現中華民族的團結和諧。

三、民族政策在漸進中轉變的具體設想

（一）從民族區域自治到因地制宜分類型的民族政策轉向

自1947年內蒙古自治區建立至今，全國范圍內的民族自治區域已占國土面積的60%以上，為少數民族合法利益的實現提供了保證。然而，20世紀80年代以來經濟飛速發展，以“自治促成統一和發展”的方針政策已不再完全適合于每個民族地區，經濟發展的好處在不同民族以及同一民族的不同群體中的分布有差異，因此需要因地制宜地區別對待。

對于北、西部的少數民族牧區，包括蒙、新、藏的部分牧區，自然資源與牲畜是重要的經濟支柱。牧業必須存在于生活中，而不應被現代經濟發展方式所取代；“日出而作，日落而息”的簡單生活是他們追求享受的步調，而不是類城市化的節奏。對于中部、南部的少數民族地區，包括鄂湘粵少數民族自治區縣，現代經濟迅速發展，少數民族所希冀的現代化交流以及向現代化城市轉變的愿望，反而受到自治區域的制約。由此，我們可以將民族區域自治分為完全的民族區域自治區、半自治區、最終到無民族自治區三個等級漸變。在完全的民族自治區域，以保護生態、自然資源，保持并優化簡單的牧區生活作為發展重點，而不是急于盲目的經濟發展；在半民族自治區，主要基于其自身經濟發展現狀和發展愿望，一定程度上協助其經濟的轉型為重點。這樣，在尊重各民族發展愿望和現狀的基礎上，促進中華民族的多元一體的融合。

（二）價值天秤的平衡：“特殊”到“尊重”的轉變

中國的少數民族優惠政策是在社會主義民族關系基本原則下，針對少數民族社會經濟發展相對滯后的現狀，在各方面所給予的幫助及其優惠的政策[3]，主要包括計劃生育上、升職升學優待，以及社會保障方面的傾斜等，為的是團結民族、保障少數民族的權利。然而，實踐中，民族身份往往取代了公民身份，導致在工作晉升、犯罪判定等實踐中，“優惠”必然地聯系著“特殊”，最終反向地傾斜了民族間平等的目標，而使其他民族產生了不平衡、不平等的心理。

要改變這種“特殊”的強調，應該轉移政策的重心為“尊重”。既然國家運用硬權力的力量實施的優惠政策出現了過度反而“特殊”的現象，那么就用“尊重”的中立態度去改變這種由主動而來的“特殊”，用保守不作為的懲罰方式去代替積極作為的優惠政策。譬如在一些教育、經濟、醫療等方面的政策上，由于發展差異，少數人利益的照顧是必要和必需的，但在政策實行中，國家應用注意保持平等姿態，不過分強調“特殊”，將重點指向沒有保護、甚至違背尊重少數人利益的情況，做到一種保守不作為的懲戒。這樣，既保證對少數人權力的尊重，又不容易出現所謂的過度特殊，國家就會在人們的心中樹立起一個價值上平衡的天秤。

（三）淡化政治、強化文化的轉變

中國古代統一多民族國家發展處理民族關系的基本思路是“夷夏之辨”，即“文化差異”角度。建國初期，中國共產黨繼承了蘇俄的“民族識別”，使得少數民族有了政治地位，保障了社會環境的安定。然而，前蘇聯、前南斯拉夫解體的教訓、美國處理民族關系方面相對成功經驗，讓我們思考：如今的中國的民族政策，是要以何為側重呢？

北大馬戎教授認為，處理民族關系有政治、文化兩種政策側重，前者“強調整體性、政治權利和領土疆域”，后者“強調少數族群的文化特點……淡化各少數族群與其傳統居住地之間的歷史聯系”[4]。馬教授提出要實現一個統一多民族國家的團結穩定的發展，應該使族群問題“去政治化”。

然而，現代“民族”從產生就帶著“政治”色彩，文化和政治兩因素共存于“民族”的內涵中，對此，筆者認為，不同時期不同角度的強調有不同政策效果，就當下中國的實際而言，要“去”其中任一因素都不是理想的方法，就如同馬教授自己也承認“任何年代和任何國家，民族和族群問題都必然帶有政治性”[5]。因此，我們應強調的是“淡化”而不是“去”政治化，要重溫中國文化主義的族群觀，在求穩定、消隱患中推動中華民族的長遠發展。

四、結論

民族政策成功與否的關乎國家的統一、社會的穩定和進步。當下中國的發展形勢呼吁著制度安排的轉變，而作為較為敏感的“民族”政策，更需穩中求進，在慎重考究下才可調整。一方面，中國民族政策應繼續保持民族區域自治、民族優惠等政策在鞏固民族關系、實現民族繁榮上的積極作用；另一方面，為適應不斷變化發展的國際國內形勢，民族政策又要適時調整和完善，民族區域自治應逐步實現“因地制宜”，才能符合少數民族人民的真實愿望；政策價值觀層面應實現一種“特殊”到“尊重”的轉變，才能避免對民族身份的過度傾斜，保證“公民平等”；政策重心更應調整實現淡化政治強調文化，才利于中華民族多元一體的融合。因此，有必要漸進地調整民族政策來實現各民族更為長遠的發展和中華民族的偉大復興。

參考文獻：

[1] 鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[2] 林德布洛姆（Lindblom.C.E.）.決策過程[M].竺乾威，譯.上海：上海譯文出版社，1988.

[3] 劉成瓊.淺論優惠政策[J].經營管理者，2009，（14）.

[4] 馬戎.理解民族關系的新思路——少數民族問題的“去政治化”[J].北京大學學報：哲社版，2004，（6）.

[5] 馬戎.“文化化”民族關系[N].中華讀書報，2007-10-24.

[責任編輯 王玉妹]