社會撫養費政策的經濟公平與社會公平之辯

摘 要：運用對比分析方式從社會公平與經濟公平角度對社會撫養費的相關政策制度以及實際工作進行分析，并以研究結論為基礎，探索社會撫養費相關政策改革中如何確定經濟公平與社會公平的取舍之道，以求社會撫養費政策更加公平。

關鍵詞：社會撫養費政策；經濟公平；社會公平

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0003-03

一、中國目前的社會撫養費政策

社會撫養費，是中國政府為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。

中國在2002年頒布了《社會撫養費征收管理辦法》，該辦法第3條明確規定：社會撫養費的具體征收標準由省、自治區、直轄市分別以當地城鎮居民年人均可支配收入和農村居民年人均純收入為參考，結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規規定生育子女的情節，確定征收數額。各個省根據自身實際情況的不同，所制定的標準也有差異。總的來說，就是違法多生育一個子女的，按照夫妻雙方上年度總收入的1～10倍向當事人征收社會撫養費，再每多生育一個子女的，依次增加3倍征收社會撫養費。

該辦法規定對征收上來的社會撫養費資金的分配管理方式為：社會撫養費及滯納金應當全部上繳國庫，按照國務院財政部門的規定納入地方財政預算管理；任何單位和個人不得截留、挪用、貪污、私分。此外，計劃生育工作必要的經費，由各級人民政府財政予以保障。

中國基于各地經濟發展不平衡的現實，授權各地自定標準具有一定的合理性。但由于缺乏必要的原則性規范（見表1），同樣多生育一個子女，有的地區居民只需要繳納幾千元的社會撫養費，而有的地區居民則需要繳納高達百萬元的社會撫養費。由此可見，社會撫養費的征收金額表現出了很大的隨意性，在各個當事人之間破壞了公平的原則。基于這樣的現實背景，探討中國社會撫養費的公平目標就具有了現實意義。

二、經濟公平與社會公平的理論涵義

公平是指有關經濟活動的制度、機會、過程和結果等方面平等合理。公共經濟所追求的公平原則，應該包括經濟公平和社會公平。

（一）經濟公平的理論涵義

經濟公平是指經濟主體在參與經濟活動和分配經濟成果的機會、結果的公正性和合理性，它是市場經濟的內在要求，強調的是要素投入和要素收入相對稱，它是在平等競爭的條件下由等價交換來實現的。

首先，經濟公平指的是機會均等和規則公正。其次，從更深的層次講，公平指收入分配公正。這是對收入分配的尺度標準而言的，即等量勞動獲得等量報酬，等量資本獲得等量利潤，如果收入分配不公平，投入生產要素多者不能獲得較多利潤，投入少者反倒獲得較多利潤，那么，勞動、技術、資本、土地就不可能被更多地投入，社會資源就不可能得到充分有效的配置。

（二）社會公平的理論涵義

公平從屬的是一個倫理的范疇，其實它更多地體現了人與人之間一種平等的社會關系，即社會公平，其包括生存公平、產權公平和發展公平。社會公平是涉及經濟、政治、文化等諸方面的概念，主要是指社會成員享有均等的機會，擁有平等的權利，特別是擁有平等的生存權與發展權。

社會公平的實現機制是宏觀上的一人一票與微觀上的一權（產權）一票，中國目前經濟體制改革的任務是從官本位的市場經濟向社會公平的市場經濟過渡。眾所周知，一種經濟體制應該具有公平、發展與效率這三項功能，或者說是三個特征。效率代表在短期內資源的配置狀況，發展是制度的實施給制度選擇主體帶來的穩定、長期的收益，公平即社會公平是制度選擇主體權利的實現狀況。顯然，在經濟體制的這三個特征中，只有社會公平才是經濟體制基本的、能夠反映其本質的特征。因為制度是一種公共品，而公共品的本質就在于具有共償性，如果一種制度的實施使一部分人獲益，另一部分人支付成本，或者說一種制度的實施使一部分人支付較多的成本，另一部分人支付較少的成本，而所有人所得到的效用卻是相同的，那么這種制度就不是公共制度，而只能是由利益集團單方面確定的，以更便于掠奪社會財富的一種制度結構。

總的說來，在市場經濟體制下，公平的實現往往既要求實現經濟公平又要求實現社會公平。但在很多情況下，經濟公平與社會公平并不能完全兼顧，這就要求我們在經濟公平與社會公平之間進行取舍。在經濟發展速度顯著，人民生活水平不斷提高的經濟大背景下，我們應該更注重優先實現經濟公平，使社會資源得到更加有效的配置，以推動中國經濟更長足的發展。與此同時，在構建社會主義和諧社會的戰略發展目標下，我們應該更加注重社會公平的實現，致力于不斷縮小貧富差距，與政治方向相適應，以維持社會的穩定和社會主義和諧社會的構建。

三、社會撫養費政策的經濟公平與社會公平辨析

（一）社會撫養費政策的經濟公平與不公平

1.現行政策中的經濟公平

社會撫養費政策中規定對違法超生夫婦征收社會撫養費，以補償政府的社會事業公共投入的經費。這一政策規定遵循了經濟公平的原則，相對于符合政策生育的夫婦，超生夫婦沒有按照政策規定而多生育了子女，他們比其他夫婦多一個甚至多個子女，對他們征收社會撫養費以補償社會資源的占用，體現了一種經濟公平。超生夫婦在此過程中多養育了一個子女，與此同時也付出了經濟的代價，從這個意義上來講，社會撫養費體現了一種經濟公平。

2.現行政策中的經濟不公平

從生物學的角度來說，超生嬰兒和非超生嬰兒沒有本質的區別，但是在社會撫養費的政策制度下，超生嬰兒需要付出的經濟代價遠大于非超生嬰兒，也即是超生嬰兒的經濟成本遠大于非超生嬰兒，但經濟產出卻是相同的，從這個意義上來講，社會撫養費的征收又違背了經濟公平的原則。

而且，按《社會撫養費征收管理辦法》的規定，對超生夫婦征收上年度收入的2～10倍作為社會撫養費無法體現市場經濟中“等價交換”原則，社會撫養費應該體現當事人關于超生事件對社會的補償，而1～10倍的年收入遠高于對社會的補償成本，因而破壞了經濟公平，這一實際并沒有履行市場經濟的等價原則。

此外，雖然《社會撫養費征收管理辦法》對征收上來的資金有明確的管理規定，但在實踐中，行政部門征收來的社會撫養費都是由下面幾級基層政府按一定比例分配，以用作計劃生育事業的支出，其中縣一級政府占較大比例，通常為70%～90%。例如，《山東省社會撫養費征收管理辦法》規定，社會撫養費在省、市地、縣（市、區）三級計劃生育部門按5∶10∶85的比例分配，用于計劃生育事業。在此資金管理方式下，社會撫養費除了對社會進行補償，還要為基層計劃生育部門的工作提供資金支持，超生對社會的補償與行政部門征收的社會撫養費并不等價，因此對社會撫養費資金的實際管理違背了經濟公平的原則。

（二）社會撫養費政策的社會公平與不公平

1.現行政策中的社會公平

《社會撫養費征收管理辦法》規定對違法超生的夫婦要征收社會撫養費，體現了一種社會公平，只要在不符合政策規定的情況下超標準生育子女，超生夫婦就應該對社會進行一定的補償，就應該比符合規定正常生育子女的夫婦多繳納社會撫養費。它體現了一種平等的社會關系，即在社會生活中人人平等，對不符合規定的行為，就要承擔比正常人更多的社會責任。因此，從這個意義上而言，對違法超生夫婦征收社會撫養費是符合社會公平目標的。

2.現行政策中的社會不公平

縱觀全國，對超生一個子女者征收社會撫養費的標準大致可分為四類：一是固定倍數類，即在征收基數確定的情況下，按固定的倍數征收；二是浮動倍數類，在征收基數確定的情況下，設置一定的倍數區間，這種做法較普遍；三是固定數額區間類，設置征收額的上下限；四是設置下限類，只規定征收額的最低倍數或金額（見下頁表2），列出了部分地區對超生一個子女者征收社會撫養費的標準。由此可見，不同地區之間社會撫養費的征收標準不同，且差距較大。這一現狀無疑破壞了每個社會成員之間所應有的平等關系，對相同情節的當事人所要求的社會補償金額存在差異的做法，更是違背了社會公平的目標。

另外，在基層政府進行社會撫養費征收的實際工作中，同一地區相同情節的違法超生行為所繳納的社會撫養費也會存在差異。本可以按標準直接征收社會撫養費的當事人，因為征收標準的浮動空間，會致力于找領導、拉關系，以求降低其需要繳納的社會撫養費金額，而找不到關系的群眾只能按照規定標準繳納社會撫養費。因此，這一工作實際嚴重破壞了社會撫養費征收的社會公平原則。

除此之外，對征收上來的社會撫養費資金管理的方式也違背了社會公平的目標。社會撫養費本應用于對社會的補償，但是在上文所提到的管理體制下，社會撫養費大部分用于與計劃生育事業相關的工作，成為了職能部門和工作人員的工作經費。而違法超生夫婦根本沒有義務承擔職能部門的計劃生育相關工作經費，且對于符合規定生育子女的夫婦而言，則完全不需要承擔這些，因而這一政策規定與工作實踐也違背了社會公平中人人平等社會關系的原則。

目前中國的社會撫養費政策并不具有法律性，因此超生夫婦在社會撫養費的征收政策下缺乏法律的保障。面對不規范的社會撫養費征收行為，當事人就沒有健全的法律程序來維護自身利益。在《社會撫養費征收管理辦法》中，只對當事人的超生行為規定征收社會撫養費，并未對職能部門的不規范行為作出明確的處罰規定。這些法律不健全、政策不規范等問題，體現出了一種社會不公平的事實。

四、社會撫養費政策改革中的經濟公平與社會公平取舍

（一）與中國經濟現狀相結合，應以經濟公平優先

近年來，中國經濟發展速度顯著，公眾的生活水平也在逐步提高。隨著生活水平的提高，社會民眾也更加注重生活質量的提升，人們傳統的“生兒育女”觀念也在慢慢復蘇。與此同時，目前社會撫養費征收標準對于一些高收入群體而言，根本不是問題。因此，近年來超生人口一直都呈現上漲趨勢。針對這一現狀，社會撫養費的征收標準應該進行適度的調整，在經濟公平與社會公平的目標下更注重經濟公平。提高對高收入群體的社會撫養費與年收入的倍數，對高收入群體征收較高的社會撫養費，將他們的“超生無畏懼心理”扼殺在搖籃中。

在當前社會撫養費相關法制不健全的條件下，應該制定完善相關法律制度，對超生當事人和行政部門的行為都加以約束。而且，在法律制定過程中，針對上文分析的社會撫養費與收入水平掛鉤違背了經濟公平的原則，可以對社會撫養費與收入水平的倍數關系進行微調，將2～10倍的倍數關系調整到一個相對較小的范圍，以期與中國經濟現狀相結合，并優先實現經濟公平。

（二）與政治方向相對應，應兼顧社會公平

構建社會主義和諧社會是當今中國社會發展的戰略目標，其中“公平正義”是和諧社會的內容之一。由此，在構建社會主義和諧社會的大背景下，在社會撫養費要最大限度實現經濟公平與社會公平的原則下，應該在優先經濟公平的同時兼顧社會公平。因此，各省、自治區、直轄市在制定社會撫養費的標準時，除了實現經濟公平的原則，還應該注重社會公平的目標。一方面，適度降低社會撫養費與當地人均收入的比例關系；另一方面，對于年收入低的家庭適當降低社會撫養費的標準，盡量控制貧富差距的增大。

除此之外，對社會撫養費的征收也應納入法制化的目標，對其征收金額應該嚴格按照各省、自治區、直轄市的標準來履行。將此規定納入到法律制度中，對違反法律規定的行為加以界定并提出懲罰措施。同時，對低收入、困難家庭的征收標準和征收期限規定一個統一的浮動標準。這樣，在優先經濟公平的同時，還可以兼顧社會公平，從而更好地維持社會的穩定和社會主義和諧社會的構建。