中國農民用水戶協會的法經濟學探析

摘 要：中國農民用水戶協會已發展為中國重要的農民自治組織之一，在農村公共產品供給、環境保護等農村公共事務管理中發揮了積極作用，與政府管理相輔相成，起到拾遺補缺的作用。用法經濟學的理論分析了中國用水戶協會運行中的法律問題，結合中國農村實際，提出了明確用水戶協會的法律屬性，完善相關立法、協會章程、轉讓供水協議、監管的建議。

關鍵詞：農民用水戶協會；法律框架；完善

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0275-03

農民用水戶協會是灌區內的農民，自愿成立、自主管理的用水合作組織。通過參與式的灌溉模式由農民合作承擔直接受益的農村水利工程的建設、管理和維護。

一、中國農民用水戶協會的發展概況

20世紀90年代，湖北省漳河三干渠向WBG貸款維修渠道，WBG以三干渠成立農民用水戶協會作為放貸條件，漳河三干渠灌區因此成立農民用水戶協會。用水戶協會作為中國的一個新鮮事物，卻早已在世界不少地區得以推廣，對有效促進農業發展和社會民主具有積極作用，這已為國內外的成功經驗所證明：阿根廷的Mendoza省在成立WUA后，帶來的經濟效益是成立前的2.1倍；日本的WUA在給農民帶來更多經濟效益的同時，協調農戶用水糾紛、增強組織透明度，帶來良好的社會效應。中國甘肅省白銀市東坪電灌站灌區，2000年成立用水協會后，發動受益農民投勞集資，維修、改造破舊泵站和老化渠道，工程完好率由改造前的50%提高到78%，能源單耗下降5%，渠系水利用系數提高了12%，灌區固定資產由46.3萬元提高到240萬元，徹底扭轉了灌區負債運行的局面。內蒙古河套灌區一干灌域的和耗村成立協會后，人均從種植業增收500元，而水費從過去的畝均62.38元下降到45元。

中國近年來推行免除農業稅、直接補貼等惠農政策，同時推動農村政治體制改革，基層行政組織逐步退出農業經營與共同生產事務，水管部門因此推動大中小型灌區的農民合作管水；水利部從2003年起開始在全國范圍內推廣用水戶協會，據估計，中國目前有近30個省、80多個灌區成立了2萬個左右用水戶協會，參與的農村人口有6 000多萬；以福建省為例，至2010年底，全省累計成立農村用水合作組織3 128個，管理小型水利設施10 000多處。隨著農民用水戶協會的發展壯大，逐步理順了農田水利的管理機制、供水機制和投入機制。

二、中國農民用水戶協會運行的法經濟學分析

中國用水戶協會成立至今，取得明顯的收效：農村水利設施所有權更加明晰，農民合作自治的意識和水平得到提高，促進了水費收繳透明化，用水糾紛減少等。然而在運行中也遇到了一些困難和問題：水費和工程費難以收繳，工程不配套、老化破損，農民合作意愿不高，同時也缺乏自治管理的技能等，全國用水戶協會因此有一半運行不良。究其原因，協會的成立、運行中的各類法律法規、合同、協會內部管理的效率低下，很大程度上影響了協會運行。

1.立法供給不足。中國的用水戶協會依照《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（中發[2005]1號）、《水利工程管理體制改革實施意見》（國辦發[2002]429號）、《水利部、國家發展和改革委員會、民政部關于加強農民用水戶協會建設的意見》（水農[2005]02號）等政策文件的規定，在水主管部門批準后，依照《中華人民共和國行政許可法》、《社團登記管理條例》，經由民政部門登記成立。相比國外由綜合性的“水法”、用水戶協會法律法規對用水戶協會的法律地位、權利義務作出明確規定的立法模式，中國以政策性文件形式頒布的規范性法律文件的法律效力明顯較低，且缺乏可操作性的法律條款，法律供給明顯不足。

2.灌排水利設施的產權激勵。“當經濟學家思考法律時，他們的目標之一就是把權力分配到那些最看重它的人手中。”通過產權的安排獲得資源的最佳配置。灌排機構通過承包合同、租賃合同、轉讓合同等形式，將灌排設施的所有權、使用權、管理權轉移給協會，讓用水戶享有水利灌溉設施和工程的收益權索取和控制；實踐中，不少協會將每道支渠都劃段承包給會員，用水結束后，會員自覺對自家地段的溝渠清理、維修，興修渠道的積極性也比較高；但是其激勵的效果也因地域和設施狀況存在較大的差異。

3.協會章程的經濟學分析：博弈論的視角。實踐中，對違約（規）農戶懲罰不敢懲罰，即懲罰的可能性低，“搭便車”的農戶越來越多是眾多協會遭遇困境的主要原因，在博弈論分析框架下，如果規章并沒有被遵守、履行，即意味著現實中人們的策略選擇無法達到規章所期待的“均衡狀態”； 實際上，協會和用水戶的策略需要不斷博弈直至達到“納什均衡”狀態，只有在這個狀態下，雙方才會滿足于現狀（因為如果背離規章，行為人的收益會減少），規章才會趨于穩定，協會才能良性運行。（1）會員的行為選擇。假設農戶是理性的經濟人，計算了預期的違規成本（即懲罰的風險和力度的乘積）與可能獲得的收益之后才決定“搭便車”或其他違約行為，因此，假設懲罰力度（滯納金、罰款、停水等）保持不變、懲罰的可能性增加5%，預期的違歸成本提高，用水戶則會重新選擇行為。（2）執委會成員的行為選擇。執委會成員的責任心和工作能力對協會運行有重要影響，在章程中對執委會成員的激勵和約束將對其工作效率產生積極影響。

4.合同的訂立和履行：交易成本的視角。用水戶協會與灌排供水機構簽訂的轉讓（承包、租賃）和供水協議是協會運行中最重要的合同，產權的激勵效用也通過這一合同予以確認和保障。由于水行政主管部門的組織協調和監管、協會法人成為一個“中心簽約人”、甚至供水機構的壟斷性，都使得合同的搜尋成本、信息成本、議價成本、決策成本、監督交易進行的成本、違約成本（較成立協會前）減少了，當然這一壟斷性的格式合同可能造成其他的外部不經濟性。

5.監管與救濟：外部性的視角。（1）協會運行過程中產生的各類外部性。外部性是經濟行為對外部的影響，如用水戶合作提供水利公共產品、供水機構的格式合同、產權明晰、水費收繳透明度、水費定價合理等行為產生的政府的財政和管理負擔減輕、用水戶自治和管理水利設施的能力提高、節約了供水合同起草訂立的成本、用水戶積極養護水渠、用水戶經濟負擔減輕等正外部性；供水機構的壟斷性、缺乏對用水戶協會工作人員的激勵和約束、個別用水戶拖延水費和工程費、對違約（規）用水戶懲罰不力等行為造成其他用水戶損失和運行成本增加的負外部性。（2）外部性的糾正和解決。傳統法學認為，通過政府干預，如行政監管或提供財政扶持和補貼，是有效的糾正方式，實際上，政府的扶持和補貼、行政監管調解在實踐中發揮了重要作用；然而不少經濟學實證研究表明，政府干預并非解決外部性的唯一有效辦法，根據科斯的思路，當交易費用足夠低時，不妨可通過平等主體之間的談判予以解決，予協會意思自治的空間；當交易費用比較高，外部性不能通過談判解決時，可以采取行政干預和司法救濟的手段。

三、中國用水戶協會相關法律機制的完善

1.用水戶協會立法的完善。借鑒吉爾吉斯斯坦《用水戶協會法》、墨西哥的國家水法和尼泊爾的水資源法中對用水戶協會的規定，中國可在水資源基本法或單行條例應對用水戶協會作出相應的規定，明確：用水戶協會，是受政府委托、提供公共物品的組織水利機構和灌溉單位通過簽訂合同等方式將提供公共服務的任務委托給用水戶，用水戶協會通過民政部門的登記而獲取合法的法人地位；各用水戶協會通過平等競爭獲取政府、其他途徑的援助。

2.用水戶協會章程。實踐中，農戶小規模的合作以節約成本、提高效率的現象很普遍，如幾戶聯合從山澗取水并鋪設灌溉和飲用水管道、修整一段水渠、打井、修建水塘蓄水等局部收益性強的基礎設施；在這些合作和管制成本相對較高的地區成立用水戶協會則會造成社會成本和私人成本的增加，水主管部門應作出調查分析后方能著手組織協會的成立。協會成立后，章程不應完全依照格式化的模式制定，而需根據實際作出規范。章程的制定與實施應從以下方面加以完善：（1）促進協會參與人的合作，途徑包括：增強提供信息的透明度，平衡參與人在博弈中的討價還價地位。強調協會的自治性，完善“一事一議”制度，并結合實際對協商議事機制做出更為靈活的規定，征求意見落實到戶，農戶的需求和意愿應得到合理的關注；減少飲用水供水合同中的格式化條款，增加可商議的條款；賬目公開、信息披露，會員享有查看財務狀況、提出質疑的權利；會員的獎懲應由執委會作出決定，公示一定期限并通報全體會員，沒有異議后才付諸執行。（2）減少參與人的交易成本，完善章程的激勵與約束機制的設計，有效影響會員的行為選擇。包括：水費根據實際水量、核定水費收取，無力安裝量水設備的按畝收費，會員享有比非會員更低的水價；工程相關費用可由村集體和用水需求量大的養殖大戶繳納部分，剩余的由農戶分攤；多樣化的融資途徑安排；水費和工程費用的收繳由專人負責，并支付抽成式的報酬或給予獎金，對水管員的聘用條件、職責、酬勞結合本協會實際作出詳細的規定；支付執委會成員報酬，制定詳細的考評制度，并在執委會中增設監察員，水利部門可增設“用水戶協會工作人員專項獎勵基金”，在一定程度上緩解協會的經濟壓力；有效執行對違規會員和執委會人員的懲罰，包括停水、限制供水、罰款、滯納金等，以實現對違規等機會主義行為的控制和威懾；增設仲裁人以減少救濟的成本，一般應由當地基層司法所的工作人員擔任。

3.用水戶協會與灌排機構的轉讓（承包、租賃）協議和供水協議。用水戶與政府之間保持組織上的獨立，明確雙方的責任，平等協作的關系，則二者的合作有效率。在實踐中，農民用水戶協會與灌區管理單位，在水利工程設施的建設與管理中，是基于政府與非政府組織的“項目委托合同”而產生的供水合同法律關系，水利和灌溉部門通過協議明確相關設施的產權、將特定的水利設施及灌溉系統的運行和維護管理責任、水費的征收和匯款責任移交給用水戶協會，合同內容應注重與協會和農戶的協商談判，格式合同中的可變條款應靈活、適合實際，需要完善的內容包括：（1）相關的機械設備，可以一并轉讓，或額外租賃給用水戶協會。（2）水利灌溉部門對用水戶協會的代表進行業務培訓、技術指導和督促檢查以及短期共同管理的約定；用水戶協會可聘請灌排供水機構的工作人員作為執委會顧問，負責供水協調、技術指導和意見反饋，薪酬由灌排機構和協會共同承擔。（3）水利灌溉機構的義務應包括：移交相關設施系統、數據、編制運行和維護計劃等；在規定時間內向用水戶協會供水，保障供水的質量；在缺水或其他緊急時期，滿足生活用水和其他優先（下轉278頁）（上接276頁）用水后，灌溉機構有權決定將剩余的用水分配給鄉鎮最重要的農作物。（4）用水戶的義務包括：對給排水系統運行和維護；計量接收來水，依照標準公平、及時地向會員和非會員分配水量；按水利灌溉機構的標準征收水費計算標準和辦法、向灌排機構上交水費的日期；灌排機構向用水戶協會支付委托代理費或貼息；設立運行和維護基金，對協會的灌溉設施、排水設施、斗渠、農渠、毛渠以及相關機械等設施進行有效的養護和維修，維護工作包括清淤、除草、恢復堤岸的土方工程等，以及建筑物和道路的維修養護。（5）根據實際情況，可以對協會的執委會相關成員一定的報酬、補償或獎勵。（6）合同變更和解除、合同責任的約定。對于拒不繳納水費和其他分攤費用的用水戶，可要求其繳納費用和滯納金，拒不履行的有權停止供水；用水戶協會延期上繳水費的，應繳納滯納金或利息等，協會在約定期限內或延長的期限內未上繳水費的，灌溉機構有權暫停供水用水戶協會對系統運行和維護不當，導致供水和其他困難的，灌溉機構可幫助其維修（費用由用水戶協會承擔），協會不配合或拒絕繳納維修費用的，有權停止供水；灌排機構違反上述義務時，用水戶協會應要求灌排機構繼續、按約履行，如不繼續履行則有權終止協議變更供水單位，要求灌排機構承擔賠償責任。

4.監管和救濟。水利和民政主管部門對灌溉供水單位、協會運行的監督、考評，尤其是協會財務狀況和工程項目。協會運行中出現的糾紛，農戶和協會除協商談判等私力救濟外，還可尋求行政救濟和司法救濟，協會、灌溉單位、監管單位及其工作人員侵害用水戶利益的，應承擔法律責任。

四、結語

中國農村傳統的鄉土社會經濟和生活模式，一定程度上制約了用水戶協會的發展；因此，發展農民用水戶協會應注重質的提高，而非量的增長，應當更多地通過所有權、契約機制的構建和完善，走出人情社會的困境。伴隨著中國對農村經濟和民主改革的深入，用水戶協會也將擁有廣闊的發展前景。

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