政府主導型宅基地置換的問題及對策

摘 要：宅基地置換是緩解土地供需矛盾、統籌城鄉發展的重要途徑之一，目前得到了廣泛的實踐，而政府主導是宅基地置換最為普遍形式。為此，根據政府主導型宅基地置換的實踐情況，歸納總結出政府主導型宅基地置換的特點和存在的問題，并在此基礎上提出具備科學可行的解決對策，以推進宅基地置換工程的實施。

關鍵詞：政府主導；宅基地置換；問題

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0041-02

宅基地置換按照組織主體劃分，可以分為政府主導、市場主導和農民自發型三類。其中政府主導型宅基地置換是最為普遍的模式。企業參與宅基地置換的區域通常也是區位條件較好，具有發展潛力的地區。而農民自發型宅基地置換所占的比例極小。

一、政府主導型宅基地置換的特點

1.多部門協作、資金有保障。宅基地置換是一項涉及面廣、資金需求巨大的系統工程。由于企業主導型宅基地置換過分追求經濟利益，往往在項目一期結束后撤資寫成資金鏈斷裂，而農民自主宅基地置換因缺乏資金來源而難以推動。與之相比，政府主導型宅基地置換有其行政上無法比擬的優勢。一方面，政府主導的宅基地置換可以結合“增減掛鉤”、土地整治、新農村建設和農村環境綜合整治等項目來開展，這樣一來相關的專項資金可以用于解決宅基地置換的資金壓力。另一方面，政府的重視能使國土、農業、水利等相關部門通力協作、整合資源，為宅基地置換新區的土地平整、基礎設施建設和復墾農田的灌溉排水設施建設等提供便利。

2.宅基地置換效率高。新社區的建設時間往往是固定的，宅基地置換項目的運作周期很大程度上取決于農戶搬遷和舊宅基地復墾為耕地需要的時間。政府主導型宅基地置換的置換效率和置換后的土地復墾效率相比企業主導型和農民自主的宅基地置換也都要高一些，這和政府的強制力和公信力密切相關。在調查中，相當多參與宅基地的農戶都表示之所以愿意搬遷入置換新區，除了自身住房和生活環境改善的考量外，一定程度上是為了配合政府工作的開展和新農村建設等目標。此外，由于各個部門的全力配合，政府主導型宅基地置換在實施的過程中所要經歷的各類審批手續等行政步驟相對要簡便得多，因此投入其中的時間和精力也相對較少，可以集中到新區建設、農戶保障和其他方面上。

3.政策保障性強。政府主導型宅基地置換因為組織的主體是地方政府，實踐過程中也往往把置換區列為試點區推進，給予更多政策上的照顧。而政府的社會公共服務職能更是使得政府出于提高農戶福利的考慮，更多地制定保護農民權益的政策。特別是反映在置換后的土地和房屋權屬問題上，政府主導型宅基地置換解決得較好，會給置換后的農戶頒發集體土地使用權證和房屋所有權證。另外有些地區，政府會充分考慮到宅基地的福利屬性和農戶對宅基地擁有的用益物權，將農戶列為分享土地增值收益的對象，把通過宅基地置換得到的收益部分返還給村集體或農戶，用于農村社會保障方面。

二、存在的問題

1.資金需求量大、籌措渠道單一。在農村宅基地置換過程中，從拆舊房、建新房，到農戶的拆遷安置補償，再到集中居住區基礎設施配套建設、舊宅基地復墾，都需要大量資金投入。雖然政府主導型宅基地置換能夠整合各項涉農資金作為建設投資，但籌措渠道仍然過于單一，且不利于廣泛推廣。與融資渠道單一相對的是，政府主導型宅基地置換的資金平衡問題。目前，部分宅基地置換地區已經顯現了巨大的資金缺口，嚴重影響著后續工程的進行和政府參與宅基地置換的積極性。

2.政府追求政績為主、農民利益難以保障。政府作為推動宅基地置換實施的主要力量，自上而下的模式不可避免地產生因行政力過強而損害農村集體組織和農戶利益的情況。首先，部分地區政府可能因為盲目追求政績而不符合實際情況、不科學地增加宅基地置換試點數量，忽視置換試點地區村集體和農戶的意愿與權益。

3.農戶參與程度低。地方政府制定的宅基地置換方案時往往沒有充分考慮公眾的意見，農民話語權較小，政策制定后，農民只能被動地接受房屋拆遷和置換，甚至是無條件服從，在一定意義上扮演著“局外人”的角色。另外，有較強置換意愿的大都是在城鎮打工的年輕人，而長期在置換后新區居住的卻是農村里的中老年人，他們的生活習慣相對固定，自然就對諸如菜園的保留等有著強烈需求，可是在實際中年輕人無法返鄉參與宅基地置換工作的實施，中老年人受教育程度和權利認知等方面的限制，即使對集中居住區規劃、居住形式及房屋戶型、公共服務配套設施、拆遷補償等有自己的想法和意見，也無法通過有效的途徑表達他們的要求。

4.宅基地置換監管機制缺失。政府主導型宅基地置換最大的問題在于：整個置換過程由政府部門全權負責，沒有其他機構的參與，村集體經濟組織和農戶在與政府的博弈過程中完全處于劣勢地位。可以說政府在宅基地置換中既充當了政策的制定者，又是主要置換工程的實施者，這種既是裁判又是運動員的雙重身份亟需轉變。

三、對策與建議

1.建立健全的配套措施，推進宅基地置換。宅基地置換的障礙之一就是缺乏配套制度，這也是推廣宅基地置換所遇到的瓶頸之一。目前，宅基地置換的各個試點操作隨意、無法可依。各地對農戶的拆遷補償差異巨大，且往往操作起來都是“一刀切”，沒有實地評估，更很少考慮到房屋建成時間和裝修等因素，導致農民對補償產生不滿情緒，覺得不公平。而政府、村集體、農戶三者之間的宅基地收益分配問題同樣需要政策的規范，如何界定分配比例才能夠使三者和諧地共享宅基地置換的經濟收益，維護集體的宅基地所有權和農戶的宅基地使用權。同樣，農村公共服務制度也需要改革和深化，以追求城鄉均等。

2.引入社會資本，拓寬資金來源。首先，可以在堅持政府主導宅基地置換工程的基礎上，適當引入社會資本參與進來。在實地的調查過程中，有相當多的企業和民營資本家對宅基地置換工程感興趣，他們的目標通常瞄準在農民手中和復墾后的耕地上，希望租賃土地進行規模經營，發展現代農業產業。這些現實需求為解決宅基地置換資金來源問題提供了思路，如果企業提供資金支持，政府可以給予相應的稅收優惠或政策扶持，這樣一來，政府追求社會效益，企業追求經濟利益，兩者可以通過宅基地置換實現合作，達到雙贏。其次，政府可以通過拓展農村住房信貸渠道的方式拓寬宅基地置換資金來源。探索建立農村住房抵押、按揭貸款制度，對于購買具有完整產權的宅基地置換集中居住區新房的農民參照城市住房按揭貸款給與支持，同時也可以通過小額貸款等方式為農戶購房提供資金支持。最后，政府還可以參考城市基礎設施建設代理制和總承包制的，探索創新的融資方式。

3.尊重農戶意愿、貼近農戶需求。應該切實滿足農戶的需求，聽取他們對于村莊規劃、新區建設、住房形式和面積等方面的意見。要做到這一點，最重要的是建立和完善農戶的意愿表達機制，給農民話語權，鼓勵農民說出真實的想法，并創建途徑幫助農民表達。一是在開展宅基地置換工程之前，就應該充分調查置換區農戶的置換意愿，防止出現農戶“被上樓”的現象。二是制定符合村莊實際情況，農戶滿意的宅基地置換方案。農民出于對農業生產的需求和固有生活習慣的保持，對集中居住區的建設有很多自己的想法。諸如住房是采取聯排房還是樓房的形式、是否保留菜地、要不要預留曬谷場等等。三是做到宅基地置換操作的公開透明，通過宣傳讓農戶了解宅基地置換實施的程序和進展。公示項目的運作情況，包括制定的拆遷補償標準、新區建設情況等，而公示的作用除了政務透明，解決農戶關于宅基地置換的困惑外，還便于他們隨時提出意見和建議，同時政府也可以通過農戶反饋的信息來調整置換方案。

4.實施宅基地置換的全程監管。全程監管包括對宅基地置換項目前期規劃、實施過程中農戶拆遷、集中居住新區建設、土地復墾和置換后指標落實等一系列的宅基地置換相關活動的監管。一是對于宅基地置換實施前期的監管。監管方的主要任務是監督政府對農戶意愿進行全面的調查，保證農戶自愿參與宅基地置換工程，而不是地方政府為了追求政績而推行的強制試點。監管方應該督促政府在項目實施前期進行科學的規劃，選擇最優的置換方案，而合理的規劃中所包含的項目預算還可以幫助監管方在項目實施的過程中監督宅基地置換的資金情況，避免官員權力尋租和貪污腐敗滋生。二是對于宅基地置換實施過程的監管。首先是農戶的搬遷過程，要做到透明公開補償合理，最大程度地保障農戶權益，避免糾紛的產生。其次是置換集中居住新區的建設，資金的動態要隨時監控，還要保障建設單位具備應有的資質，同時工程質量要過硬，不允許偷工減料的情況發生。而且還要注重農戶的參與情況，征求農戶對于新區布局、基礎和公共服務設施配套等方面的意見。最后是監督舊宅基地的復墾工作，保障復墾宅基地的面積和質量。三是對于宅基地置換后相關活動的監管。其中最為重要的是監督節余新增建設用地指標的落實和收益，以實現資金的平衡。

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[責任編輯 劉嬌嬌]